Государственный совет Франции

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
Система органов государственной власти Франции
1.1 Общие сведения
1.2 Президент Франции
1.3 Парламент
1.4 Правительство Франции
1.5 Конституционный и другие советы
Государственный совет Франции в системе органов государственной власти
2.1 История образования Государственного Совета Франции
2.2 Деятельность Государственного совета Франции
2.2.1 Законодательная сфера
2.2.2 Административная юрисдикция
2.2.3 Состав и функции Государственного совета
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ

Государственный совет Франции

Члены Совета могут выступать перед делегатами Парламента с изложением своих суждений по основным вопросам экономической и социальной политики. Поскольку Экономический и социальный совет - консультативный орган, его заключения не носят обязательного характера.
Государственный совет Франции в системе органов государственной власти
2.1 История образования Государственного Совета Франции
В конституциях ряда европейских государств содержатся нормы, посвященные Государственным советам. Следует заметить, что, несмотря на аналогичное название, эти органы занимают различное место в механизме разделения властей каждой конкретной страны.
В «Энциклопедическом словаре» Брокгауза и Ефрона «Государственный совет» определяется как «установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащимнепосредственному разрешению верховной властью»14.
Создание органов, получивших название Государственных советов, имеет давнюю историю. «Во всех государствах властители чувствовали необходимость иметь у себя ближайших советников по делам законодательным и вообще по делам, непосредственно подлежащим их рассмотрению и решению: посему во всех державах учреждались при лице государей, под различными названиями, особые советы»15.
Именно во Франции Королевский (Государственный) совет как совещательный орган при короле впервые появился еще в XIII веке в период масштабных реформ, проведение которых было направлено на повышение авторитета королевской власти.
В дальнейшем происходило расширение полномочий Государственного совета. Но только при Наполеоне I Государственный совет становится одним из важнейших государственных институтов Франции.
Концепция организации государственной власти во Франции на основании Конституции от 13 декабря 1799 г. и принятого с интервалом менее чем в две недели Закона об образовании Государственного совета, в соответствии с которым ему отводилась роль консультанта правительства в сфере законодательства и высшей инстанции по разрешению административных споров, была с определенными изменениями воспринята некоторыми европейскими государствами (Бельгией, Нидерландами, Люксембургом).
В то же время вряд ли можно говорить, что французская модель организации Государственного совета стала общепризнанной в Европе. Пример тому - государственные советы «новой волны», в частности Португалии и Ирландии. По своему составу и компетенции они мало напоминают другие европейские государственные советы16.
Франция, где в нынешней Конституции содержатся нормы, в которых регламентируются вопросы, связанные с компетенцией Государственного совета в сфере законодательства17, в незначительной мере отошла от общепринятой схемы организации деятельности и полномочий Государственных советов других европейских стран.
В настоящее время основным актом по этим вопросам во Франции является Ордонанс № 45-1708 от 31 июля 1945 г.
2.2 Деятельность Государственного совета Франции
Наиболее четкая характеристика положения Государственного совета в механизме разделения властей может быть дана при анализе полномочий этого органа.
2.2.1 Законодательная сфера
Сфера законодательства. Выделим несколько направлений в деятельности государственных советов в сфере законодательства. Прежде всего, речь идет о даче заключений на проекты актов законодательного или регламентарного характера.
Под эгидой Государственного совета происходит работа по подготовке нормативных актов. Так, в царствование Наполеона Государственным советом были, в частности, подготовлены пять кодексов. В ряде стран Государственный совет следит также за уровнем разработки нормативной базы.
Остановимся более подробно на некоторых направлениях в деятельности Государственного совета в сфере законодательства.
Большинство государственных советов осуществляют предварительный контроль за законодательством (в широком смысле, в том числе за актами регламентарного характера). Дача заключений на проекты законодательных актов - одна из важнейших составляющих их деятельности.
В зависимости от характера таких заключений можно выделить несколько моделей. По одной из них, наличие заключения Государственного совета на законопроект является необходимым условием для его дальнейшего прохождения. Например, в соответствии со ст.39 Конституции Франции законопроекты обсуждаются в Совете министров только после заключения Государственного совета, затем они вносятся в бюро одной из палат.
Кроме того, законодательные акты по вопросам, которые носят регламентарный характер, могут быть изменены декретами также после заключения Государственного совета (ст.37). И, наконец, ордонансы принимаются Советом министров только в том случае, когда имеется заключение Государственного совета (ст.38). Но обязательной силы такие заключения не имеют. Влияние Государственного совета на принятие или отклонение законопроекта скорее обусловлено тем, что этот орган демонстрирует высокий профессионализм, а не участие в политических спорах.
В последнее время наметилось новое направление в деятельности Государственного совета Франции в области законодательства. Такое положение явилось следствием того, что в соответствии с конституционными поправками правительство должно передавать в Национальное собрание и Сенат проекты актов Европейских сообществ и Европейского Союза законодательного характера (ст.78-4), а правовая их экспертиза на предмет установления, какие из них не относятся к законодательству с точки зрения французской правовой доктрины, была передана Государственному совету.
Полномочия консультативного характера в сфере законодательства осуществляется в этой области по запросу правительства или отдельного министра. Законопроекты, вносимые в парламент после заключения Государственного совета, имеют специальное пояснение: «заслушав мнение Государственного совета». Последнее, несомненно, является дополнительным аргументом при принятии по нему окончательного решения.
В свою очередь, постоянная комиссия Государственного совета принимает решения относительно любых договоров и конвенций, для имплементации которых требуется принятие соответствующих решений на государственном уровне; положений регламентарного характера по реализации договоров, конвенций и иных актов международного характера; регламентов или иных актов общего применения по реализации законов; проектов органических законов, которыми предусматривается передача полномочий региональным автономным объединениям. Постоянной комиссией выносятся также рекомендации о «конфликте компетенции» различных административных органов в отношении некоторых административных актов и т.д.
Помимо заключений на проекты законов, а также проекты актов регламентарного характера Государственный совет осуществляет также мониторинг уровня законодательного регулирования в стране. Выводы Государственного совета доводятся до сведения органов, наделенных правом законодательной инициативы. Среди нормативных актов, содержащих специальные положения в этой области, можно отметить французский Ордонанс от 31 июля 1945 г.
2.2.2 Административная юрисдикция
Административная юрисдикция, которой наделен Государственный совет Франции—значительно расширяет полномочия этого органа. Следует отметить, что в деятельности государственных советов различных европейских государств в административной сфере наблюдаются как общие закономерности, так и определенные особенности. Но тенденция принятия одного из направлений их деятельности в некоторых европейских странах, явно определяет принятие за основу французской модели государственного совета. К таковым могут быть отнесены: контроль за актами, издаваемыми административными органами, и отправление правосудия в административной сфере18.
Государственный совет во Франции является также высшей кассационной инстанцией.
В подавляющем большинстве стран, где контроль за администрацией осуществляется специальными судебными органами, Государственный совет выступает как высший орган административной юстиции19. Помимо Государственного совета Франции такими полномочиями наделены, в частности, государственные советы Бельгии, Нидерландов, Италии. При рассмотрении конкретного дела Государственный совет в первую очередь осуществляет оценку правомочий административного органа с точки зрения закона. Он принимает также к производству дела, когда речь идет о злоупотреблении правомочиями: несоответствие целям, выдвинутым законодателем, методам их осуществления; противоречие между намеченными целями и конечными результатом и т.д.
В качестве первой и окончательной инстанции Государственный совет Франции рассматривает дела по жалобам с целью отмены декретов президента или премьер-министра, а также нормативных актов, издаваемых министрами. Он выступает в качестве первой и окончательной инстанции по спорам в отношении характера полномочий высших должностных лиц республики, а также по жалобам о законности административных актов, выходящих за рамки юрисдикции одного административного суда.
В настоящее время апелляционная юрисдикция Государственного совета сужена из-за передачи значительной части его полномочий в этой сфере апелляционным судам. В качестве кассационной инстанции Государственный совет Франции рассматривает дела, когда исчерпаны все иные формы обжалования административных споров. Государственный совет может принять решение о рассмотрении дела по существу, если с его точки зрения речь идет о вопросах, представляющих особое значение. Возможны и иные решения: аннулирование акта, принятого нижестоящей инстанцией, или передача дела на повторное рассмотрение нижестоящим административным органам. Государственный совет может не только вынести одно из таких решений, но и издать предписание, уполномочивающее административный орган принять новый акт.
В рамках указанных предписаний Государственный совет Франции может установить для государственных учреждений штрафные санкции в форме пени, если они не выполняют решений административных судов20.
Государственный совет имеет право выдавать рекомендации Президенту.
2.2.3 Состав и функции Государственного совета
Государственный Совет Франции (а впоследствии и его аналоги в других европейских государствах) - весьма представительный орган, насчитывающий более 200 членов: вице-председатель, шесть председателей, 79 государственных советников, находящихся на действительной службе, 12 экстраординарных государственных советников, 81 докладчик, 33 аудитора 1-го и 2-го классов. Председателем Государственного совета является премьер-министр, в его отсутствие - министр юстиции21.
Подбор членов Государственного совета происходит в двух направлениях: «внутренний» - из лиц, окончивших Высшую школу администрации; «внешний» - назначение на должность актом правительства. Наиболее выдающиеся выпускники Высшей школы администрации имеют возможность участвовать в конкурсе для получения, как правило, одной из низших должностей в Государственном совете. Затем происходит их продвижение по служебной лестнице. Кроме того, для работы в специальных подразделениях Государственного совета, занимающихся административными вопросами, каждые четыре года назначается 12 государственных советников.
По своему статусу члены Государственного совета являются государственными чиновниками.
Правовой статус членов Государственного совета в различных европейских государствах соответствует тем задачам, которые призваны решать эти органы. В тех странах, где государственные советы созданы по французской модели, члены Совета являются государственными служащими, на которых распространяются все положения, действующие в отношении лиц, находящихся на публичной службе.
В зависимости от полномочий государственных советов можно выделить несколько моделей процедур их деятельности.
В Государственном совете Франции структурными подразделениями являются секции. Консультативная работа осуществляется в четырех секциях: внутренних дел, финансов, публичных работ и по социальным вопросам. Наиболее сложные вопросы, рассматриваемые по подведомственности в одной из указанных секций, могут быть переданы в вышестоящий орган - Генеральную ассамблею. Решения, которые должны быть приняты в срочном порядке, передаются в Постоянный комитет.
Дела в каждой из секций проходят несколько стадий рассмотрения. Запрос правительства передается одному из государственных советников, который готовит все материалы для принятия решения. Интересы государства (конкретного министерства) поддерживает правительственный комиссар. Решение принимается в ходе обсуждения, по спорным вопросам проводится голосование. По некоторым запросам эта стадия рассмотрения дела является окончательной.
В рамках секции по административным спорам Государственного совета Франции создано десять подсекций. В них проводится подготовительная работа для принятия окончательного решения на секции. Рассмотрение дел в секции по административным спорам не носит публичного характера, интересы сторон представлены адвокатами.
Во многом аналогичен и порядок деятельности государственных советов в других странах, где они сформированы по французскому образцу22.
Оценка деятельности государственного органа с точки зрения объема его работы не всегда дает точную картину того, какое место этот орган занимает в государственном механизме, тем более, если речь идет об органах с различными полномочиями. Так, в портфеле Государственного совета Франции накануне реформы 1987 г. находилось около 24 тыс. дел, секция по административным спорам выносит около восьми тысяч решений в год.