Государственная казна Росии…

Оглавление
Введение
1. Понятие состав и структура государственной казны России
1.1. История развития казначейской системы России
1.2. Характеристика современного понятия государственной казны
1.3. Задачи и права органов казначейства.
2. Анализ функционирования казны РФ
3. Основные направления совершенствования функционирования государственной казны
3.1.О проблемах функционирования государственной казны РФ
3.2. Основные направления совершенствования государственной казны
Заключение
Список литературы

Государственная казна Росии…

— обеспечивают в соответствии с установленными размера­ми ассигнований целевое финансирование предприятий, учреж­дений и организаций;
— осуществляют распределение в установленных размерах доходов между государственным бюджетом Российской Федера­ции и бюджетами субъектов Российской Федерации;
— контролируют своевременность совершения операций со средствами государственного бюджета и их целевое использова­ние;
— учитывают операции по движению средств государствен­ного бюджета;
— выполняют обработку и передачу вышестоящим органам казначейства отчетов об исполнении доходов и расходов госу­дарственного бюджета Российской Федерации и т. д.
ОФК выполняют эти функции в пределах подконтрольных территорий, которыми могут быть города (за исключением го­родов районного подчинения), районы, районы в городах.
Система реализации контрольных функций основывается на штабной, то есть линейно-функциональной структуре орга­низации органов Федерального казначейства. Рассмотрим го­ризонтальную структуру управления, которая основывается на функциональном разделении осуществляемой деятельно­сти. В состав управления включены следующие структурные подразделения, осуществляющие контрольные функции: от­дел доходов федерального бюджета, отдел платежей из феде­рального бюджета и внебюджетных фондов, отдел работы с ценными бумагами и средствами на возвратной основе, отдел учета исполнения бюджета, бухгалтерия по операциям каз­начейства, инспекторский отдел, отдел безопасности инфор­мации и информационно-технического обеспечения, отдел кас­сового исполнения областного бюджета, операционно-кассовый отдел.
Контрольные функции отдела контрольно-ревизионной ра­боты заключаются в следующем:
— координация контрольной работы отделов управления и отделений по районам (городам);
— проверка целевого использования средств, выделенных на содержание организаций, учреждений;
— проверка финансово-хозяйственной деятельности отделе­ний; — проверка осуществления отделениями предварительного контроля при финансировании организаций и учреждений че­рез лицевые счета казначейства;
— проверка по заданиям руководства управления;
— взаимодействие с контрольными органами исполнитель­ной власти налоговыми и правоохранительными органами;
— анализ результатов контрольных мероприятий и подго­товка информации и предложений в федеральные органы уп­равления;
— методическое и консультативное обеспечение.
Кроме того, работа отделов строится на взаимодействии с другими подразделениями, которое выражается в проведении совместных контрольных мероприятий, анализе проводимой работы, составлении отчетов и информации. В целом конт­рольная деятельность отделов Управления Федерального каз­начейства составляет единую систему, направленную на реали­зацию стоящих перед органами казначейства задач по выпол­нению контрольных функций.
Вертикальная или линейная структура органов казначей­ства предполагает несколько уровней руководства и представ­ляет собой систему: Главное управление Федерального казна­чейства — управление — отделение, где каждое подразделение выполняет свои контрольные функции.
Таким образом, Федеральное казначейство России находит­ся на той стадии развития, когда в основном завершено форми­рование организационной структуры, определены функции в управлении бюджетом исходя из требований законодательных и нормативных документов. Однако за прошедший восьмилет­ний период развития системе Федерального казначейства не удалось в полной мере решить поставленные задачи.
Например, отсутствует регулирование финансовых отноше­ний между федеральным бюджетом Российской Федерации и государственными внебюджетными фондами, финансовое испол­нение этих фондов; все средства бюджета не переведены на каз­начейскую систему и т. д.
Основные контрольные функции управления: организаци­онно-методическая работа, проведение комплексных конт­рольных мероприятий, анализ результатов проводимой конт­рольной работы, а также подготовка отчетов, информации, предложений для передачи в Главное управление Федерально­го казначейства. Отделения Федерального казначейства уча­ствуют непосредственно в контрольных мероприятиях, подготавливают отчеты о своей работе.
2. Анализ функционирования казны РФ
В период существования СССР порядок кассового исполнения бюджета определялся Госбанком СССР. Бюджетные средства рассматривались как кредитный ресурс государства и финансирование бюджетных учреждений осуществлялось на вновь открываемые счета путем выделения бюджетных кредитов. При банковской системе исполнения бюджета, государство контролировало финансовую систему посредством Госбанка, отслеживало целевое и эффективное использование бюджетных ассигнований.
С распадом СССР сложилась смешанная система кассового исполнения бюджета. Государственная система бюджетных расчетов оказалась недостаточно гибкой и стабильной. В дальнейшем ситуация, сложившаяся с конца 1991 г. и усугубившаяся в 1992 г., характеризовалась тем, что деньги у очень крупных бюджетополучателей оказались в коммерческих банках, которые уже не могли дать гарантии их сохранности. Банки, в одних случаях умышленно, в других, - по объективным причинам, не доводили средства до бюджетополучателей, рассматривая их в период кризиса прежде всего, как дешевые кредитные ресурсы для поддержания собственной стабильности. В бюджетном хозяйстве страны был беспорядок.
Этот процесс был локализован, а затем и полностью изжит, когда деньги, проходя только через счета федерального казначейства, стали поступать в учреждения федеральной бюджетной сферы на соответствующей территории субъекта Федерации, района или города. Вторая задача, гораздо более важная, состояла не только в том, чтобы обеспечить контроль за прохождением средств сверху вниз, но и в налаживании и осуществлении жесточайшего предварительного и текущего контроля за выделением и расходованием государственных средств непосредственно бюджетополучателями9.
Окончательно сформировавшаяся уже к 1995-1998 году Единая централизованная система органов Федерального казначейства состоит из Главного управления Федерального казначейства Минфина России и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москва и Санкт-Петербург, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах.
Главное управление Федерального казначейства является структурным подразделением центрального аппарата Минфина России и подчиняется Министру финансов РФ.
Органы казначейства несут установленную законодательством ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них задач и подчиняются своему вышестоящему органу и руководителю казначейства - начальнику Главного управления Федерального казначейства Минфина России.
В своей деятельности федеральное казначейство руководствуется "Положением "О федеральном казначействе РФ", утверждённым Постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 года № 864 (в редакции от 28.01.97г.)
Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управлениями ими. Основным поставщиком этой информации для Правительства Российской Федерации выступает федеральное казначейство. Собранная казначейством информация позволяет правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики.
Для реализации функции эффективного управления государственными финансами, казначейство должно иметь единый счет, по которому проводятся все операции органов государственного управления и на котором консолидируются все государственные финансовые ресурсы.
Августовский кризис 1998 года наглядно показал эффективность казначейской системы. Средства на счетах бюджетных учреждений, находящихся в казначействе совершенно не пострадали, в то время как коммерческие банки не смогли обеспечить их должную защиту.
В тоже время, ведение единого казначейского счета не означает ограничения финансовой самостоятельности распорядителей и получателей бюджетных ассигнований в вопросах использования этих средств, при условии, что они используются ими в установленном порядке и в соответствии с решениями вышестоящих распорядителей бюджетных ассигнований.
Помимо деятельности по финансовому управлению, казначейство может и должно на всех этапах процесса расходования средств осуществлять контроль за исполнением бюджетов всех уровней. Только так можно обеспечить единство государственных финансов и их эффективное использование.
Реализуемый казначейством контроль, предшествующий кассовому расходованию государственных средств, является эффективным средством обеспечения их целевого использования, так как позволяет не только выявить нарушителей финансовой дисциплины, но самое главное - предотвратить эти нарушения.
Процедура кассового исполнения бюджета заключается в списании бюджетных средств (например, в пользу контрагентов по договору) непосредственно со счета органа федерального казначейства в пределах установленных лимитов с отражением этой операции на лицевом счете бюджетополучателя. Таким образом, бюджетополучатель лишается возможности изменить направление финансирования определенное федеральным бюджетом и вышестоящими распорядителями бюджетных ассигнований.
Бухгалтерский учет операций со средствами федерального бюджета, является ещё одной чрезвычайно важной функцией, выполнение которой возлагается на федеральное казначейство. Бухгалтерский учет обеспечивает достоверный автоматический механизм контроля всех операций. Именно он непрерывно дает представление о достоверной картине движения государственных финансовых ресурсов.
На сегодняшний день актуальным стал вопрос эффективности использования средств федерального бюджета, ликвидации нефинансируемых государственных мандатов. В системе федерального казначейства фактически завершен процесс формирования автоматизированного единого реестра бюджетополучателей, позволяющего обеспечить адресность и эффективность государственного финансирования.
Широкий спектр функций адекватен роли казначейства в сфере бюджетно-налоговой политики, проводимой в Российской Федерации.
Эта роль может быть пассивной, - когда казначейство лишь доводит выделенные Главными распорядителями бюджетных ассигнований ресурсы бюджетным учреждениям согласно закону о федеральном бюджете, а может быть активной, - когда казначейство жестко регламентирует процесс исполнения и контролирует все расходы бюджетных учреждений, полностью ведет их бухгалтерский учет, а также управляет всеми государственными активами.
3. Основные направления совершенствования функционирования государственной казны
3.1.О проблемах функционирования государственной казны РФ
ответчик
     Поскольку законодательство РФ допускало финансирование функций государства одновременно за счет средств бюджетов разных уровней, то определение ответственного за исполнение того или иного обязательства публично-правового образования превращалось в трудно разрешимую задачу.
     В 2004 году в БК РФ был введен новый правовой институт – «расходное обязательство», под которым понимается обусловленная законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить каким-либо лицам средства соот-ветствующего бюджета.
     Любое расходное обязательство должно иметь только одного «владельца», то есть исполняться за счет средств только одного бюджета бюджетной системы РФ (ст. 84, 85 и 86 БК РФ). Согласно статье 6 БК РФ расходное обязательство, исполнение которого предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год, становится бюджетным обязательством этого бюджета.
     Как известно, закон (решение) о бюджете содержит ведомственную структуру расходов,  то есть перечень главных распорядителей средств бюджета с указанием объема выделенных им бюджетных ассигнований на исполнение конкретных бюджетных обязательств. Таким образом, все бюджетные обязательства распределяются по главным распорядителям средств этого бюджета.
     В связи с этим в общем случае определение надлежащего ответчика должно сводиться к установлению главного распорядителя бюджетных средств, на которого законом (решением) о бюджете возложена обязанность исполнения соответствующего бюджетного обязательства.
     К сожалению, такая схема еще только внедряется в правоприменительную практику. Главным препятствием для ее внедрения является ст. 1071 ГК РФ, устанавливающая ответчиком от имени казны РФ финансовый орган РФ.
     Многие суды в случае рассмотрения исков к казне РФ автоматически определяют ответчиком Минфин РФ. При этом суды не принимают во внимание, что ст. 1071 ГК РФ содержит оговорку о том, что обязанность по выступлению от имени казны РФ может быть в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ «возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина».
     В частности, согласно ст. 158 БК РФ обязанность по выступлению от имени казны РФ возложена на главных распорядителей средств федерального бюджета. Но, несмотря на это, многие суды при рассмотрении дел (споров), связанных с возмещением вреда за счет казны РФ, по-прежнему признают ответчиком от имени казны только Минфин РФ.
     Отдельным вопросом, требующим решения, является определение надлежащего ответчика в случае, когда содержащееся в законе, ином нормативном правовом акте расходное обязательство по каким-либо причинам не стало бюджетным обязательством, то есть при формировании бюджета оно не было включено в закон (решение) о бюджете.
Исполнение судебных решений по искам о взыскании денежных средств и имущества с казны
     В части федерального бюджета действует ежегодно воспроизводимая норма Закона о федеральном бюджете, в соответствии с которой «исполнение судебных актов по искам к РФ, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в органах федерального казначейства, службой судебных приставов не производится».
     При этом исполнение судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти, производится в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 № 666 и Распоряжением Правительства РФ от 12.11.2004 № 1439-р.
     В отсутствие общих правил исполнительного производства в отношении всех бюджетов бюджетной системы РФ исполнительное производство в отношении бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований регулируется положениями ФЗ «Об исполнительном производстве».
     Полагаю, что такой порядок обращения взыскания на средства бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований на основании судебных решений носит временный характер, поскольку он не соответствует принципу единства бюджетной системы РФ, установленному ст. 29 БК РФ.
Исполнением судебных решений при участии бюджета по искам о возмещении вреда или убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) федеральных органов власти или их должностных лиц.
     Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что в настоящее время не существует нормативного акта, предоставляющего публично-правовому образованию возможность неисполнения судебного акта о взыскании средств его бюджета. Однако бюджетное законодательство предопределяет некоторые особенности такого исполнения. Все судебные акты о взыскании средств федерального бюджета разделяются на три основных вида.
1. Судебные акты по искам о возмещении вреда или убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) федеральных органов власти или их должностных лиц (в том числе издание акта, не соответствующего закону или иному правовому акту федерального органа власти)  исполняются в текущем финансовом году за счет ассигнований, специально предусмотренных в федеральном бюджете на их исполнение. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих указанные ассигнования.
2. Судебные акты по искам в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам федеральных учреждений исполняются «за счет казны РФ из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета» (п. 10 ст. 158 БК РФ).
3. Порядок исполнения судебных актов, предусматривающих взыскание средств бюджета по денежным обязательствам получателей средств этого бюджета, в настоящее время урегулирован только в части взыскания средств федерального бюджета.
     Как правило, такие судебные акты исполняются в течение текущего финансового года в соответствии с положениями Постановления Правительства РФ от 22.02.2001 № 143 «Об утверждении Правил исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 26.07.2004 № 379, от 24.02.2005 № 95).
     Если должник не исполняет указанные правила, то соответствующий орган Федерального казначейства вправе применить к нему санкции в виде приостановления операций по расходованию средств с соответствующих лицевых счетов должника до момента устранения нарушения.
     Проблемы с исполнением рассматриваемых судебных актов возникают только в случае реорганизации (ликвидации) ответчика без установления его правопреемника.
     Сама по себе возможность особого порядка исполнения судебных решений установлена ст. 5 ФЗ от 21.07.1997 «Об исполнительном производстве». В настоящее время особый порядок исполнения судебных решений существует только в отношении федерального бюджета.
     Можно понять логику законодателя, который учел особенность бюджетов бюджетной системы РФ, во-первых, как публичных финансов, во-вторых, как денежного фонда, в котором  все расходы бюджета  должны покрываться общей суммой доходов.  В связи с этим используемые судебными приставами методы взыскания средств по исполнительным листам к публичным финансам не подходят.
     К тому же необходимо отметить, что Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (далее – Закон об исполнительном производстве) не содержит механизмов обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.
     Принятый в настоящее время порядок исполнения судебных решений, предусматривающих взыскание средств федерального бюджета, прошел судебную проверку (см. Определение ВС ОФ от  03.04.2003 № КАС 03-111). 
     Установление режима иммунитета бюджетов никак не противоречит принципу равноправия РФ, субъектов РФ и муниципальных образований с гражданами и юридическими лицами при их выступлении в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Уместно еще раз повторить, что не существует ни одного правового акта, предоставляющего РФ какую-либо возможность для неисполнения ее обязательств.
     Вместе с тем необходимо учитывать, что к РФ как к субъекту гражданского права применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта (ч. 2 ст. 124 ГК РФ). Такой особенностью, в частности,  является наличие у РФ государственной казны, носящей публичный характер.
     Законодатель ввел понятие «государственная казна РФ», но до настоящего времени не конкретизировал его содержание и не урегулировал отношения, связанные с управлением и распоряжением ее имуществом. В результате в судебной практике под государственной казной РФ де-факто понимается только федеральный бюджет.  В силу публичности государственной казны РФ (в том числе федерального бюджета), исполнение судебных решений о взыскании его средств путем использования правил исполнительного производства невозможно без нарушения установленных законодателем правил формирования и расходования федерального бюджета.