Банковский надзор как финансово-правовой институт

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Понятие, методы, функции банковского надзора и их правовые основы
1.1. Понятие и правовые основы банковского надзора
1.2 .Формы и методы банковского надзора
2. Некоторые аспекты и особенности банковского надзора
2.1. Актуальные аспекты банковского надзора за кредитными организациями
2.2. Консолидированный банковский надзор на финансовых рынках
Заключение
Библиография

Банковский надзор как финансово-правовой институт

Решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 10 августа 2004 г. утверждено Положение "О комитете банковского надзора Банка России".
1.2 .Формы и методы банковского надзора
Формы банковского надзора. Основной формой банковского надзора является проверка. Целью проводимых Банком России проверок кредитных организаций, как это следует из Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), уполномоченными представителями Центрального банка РФ", является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, оценка соблюдения законодательства и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации.
Методы банковского надзора. Банк России имеет право в установленном порядке применять к кредитным учреждениям меры принуждения: ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией на осуществление банковских операций; отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций и др. В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России.8
За нарушение законодательства о банках и банковской деятельности предусмотрена административная ответственность (ст. 15.26 КоАП РФ).9 Протокол о нарушении банковского законодательства составляют должностные лица Банка России (п. 81 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), а дела о данных нарушениях рассматривает суд (ст. 23.1 КоАП РФ).
Аудит банковской деятельности. Правовую основу аудита банковской деятельности составляют Закон Российской Федерации от 2 декабря 1990 г. "О банках и банковской деятельности", Федеральный закон от 7 августа 2001 г. "Об аудиторской деятельности" и др. Закон "О банках и банковской деятельности" определяет механизм отчетности кредитной организации (ст. 42).10
Кредитная организация подлежит ежегодной проверке аудиторской организацией, имеющей в соответствии с законодательством лицензию на осуществление таких проверок. Аудиторская организация обязана составить заключение о результатах аудиторской проверки, содержащее сведения о достоверности финансовой отчетности кредитной организации, выполнении ею обязательных нормативов, установленных Банком России, качестве управления кредитной организацией, состоянии внутреннего контроля и др. Кредитная организация представляет в Банк России годовой отчет (включая бухгалтерский баланс и отчет о прибылях и убытках) после подтверждения его достоверности аудиторской организацией.
Аудит Банка России. Аудит проводится и в отношении Банка России. Аудит Банка России может быть внутренним и внешним. Внутренний аудит Банка России осуществляется службой главного аудитора Банка России, непосредственно подчиненной Председателю Банка России. Национальный банковский совет до завершения отчетного года принимает решение о внешней аудиторской проверке годовой финансовой отчетности Банка России, а также определяет аудиторскую организацию.
2. Некоторые аспекты и особенности банковского надзора
2.1. Актуальные аспекты банковского надзора за кредитными организациями
Учитывая прямую зависимость финансовой системы государства от банковской системы, вряд ли можно усомниться в том, что в условиях разразившегося мирового финансового кризиса 2008 г. вопрос эффективного банковского надзора за деятельностью кредитных организаций становится особенно актуальным.
В ходе проведения дистанционного анализа банковской отчетности, так же как и в ходе проведения инспекционных проверок, проверяемый период охватывает деятельность кредитной организации за определенный временной промежуток в прошлом. То есть выводы по результатам проведенной проверки, анализа отчетности и т.п. актуальны по состоянию на некую отчетную дату прошедшего времени, и полученные показатели финансового состояния конкретного банка характеризуют его прошлую деятельность и не могут отражать финансовое состояние на текущий момент. Как показывает практика, в настоящее время Центральным банком в основном применяется так называемый последующий надзор. Безусловно, проверка и оценка деятельности кредитных организаций за прошедшие отчетные периоды необходима, поскольку позволяет установить динамику развития кредитной организации, определить возможные негативные тенденции в ее деятельности, установить факты нарушения требований законодательства и нормативных актов Банка России и др. Вместе с тем думается, что в условиях финансового кризиса необходимо сочетание последующего надзора и, условно говоря, превентивного надзора, то есть надзора, который позволил бы адекватно оценивать банковские риски, перспективы деятельности кредитной организации и ее финансовое состояние на некую отчетную дату в будущем.11
Необходимо отметить, что в этом направлении Банком России уже предприняты определенные шаги. Так, в связи с наделением Банка России правом заключать с кредитными организациями соглашения, в соответствии с которыми Центральный банк Российской Федерации обязуется компенсировать таким кредитным организациям часть убытков (расходов), возникших у них по сделкам с другими кредитными организациями, Банком России были разработаны указания о порядке представления кредитными организациями информации и документов уполномоченным представителям Банка России и о порядке назначения таких уполномоченных представителей. Указанием Банка России "О порядке назначения уполномоченных представителей Банка России, осуществления ими деятельности и прекращения осуществления ими своей деятельности" определены случаи, когда Центральный банк вправе назначить уполномоченных представителей в кредитную организацию.
Указанием Банка России от 9 февраля 2009 г. N 2181-У "О порядке представления кредитными организациями информации и документов уполномоченным представителям Банка России" установлено, что в период осуществления деятельности уполномоченного представителя Банка России руководитель кредитной организации (единоличный исполнительный орган или его заместители, члены коллегиального исполнительного органа) обязан до совершения сделок (операций) представлять уполномоченному представителю Банка России информацию о намерении кредитной организации осуществить следующие определенные вышеназванным указанием сделки (операции).12
Конечно, еще рано говорить об эффективности предпринимаемых Банком России мер по обеспечению сохранности государственных средств, направленных на поддержку финансовой системы, однако следует отметить положительную тенденцию, направленную на осуществление не только последующего, но и превентивного надзора. Так, вышеназванные указания впервые обязывают банки информировать Банк России о намерении осуществить ту или иную операцию/сделку, прямо предусмотренную указанием, до момента ее свершения. Кроме того, к кандидатурам уполномоченных представителей в соответствии с указанием N 2182-У предъявляются не только высокие профессиональные требования, но и предусматривается ряд ограничений в целях обеспечения объективности и беспристрастности уполномоченного представителя Центрального банка.
Вместе с тем остается нерешенным вопрос о действиях Банка России в случае, если, например, сделка/операция, связанная с получением денежных средств государственной поддержки, будет обладать признаками вывода денежных средств за рубеж, а не направления в реальный сектор отечественной экономики. Также неясно, какие меры могут быть приняты для предотвращения нецелевого использования данных денежных средств? Кто ответствен за использование предоставленных для поддержки финансовой системы денежных средств? Думается, что без разрешения законодателем данных вопросов предпринимаемые Банком России меры по поддержке финансовой системы могут оказаться малоэффективными.
Представляется, что в целях поддержания банковской системы в условиях финансового кризиса Банку России необходимо предпринимать не только новые, диктуемые обстоятельствами и не всегда четко продуманные меры, но также нельзя забывать о существующих возможностях, предоставленных действующими нормативными актами.13
Несмотря на неоднозначное отношение банковского сообщества к институту кураторства, порой его жесткую критику, все же думается, что в настоящее время для достижения целей превентивного надзора может быть использован институт кураторства.
Надзор в форме кураторства может быть как контактным (с выходом на место), так и дистанционным.
В соответствии с п. 2.5 Положения о кураторах в ходе исполнения своих обязанностей куратор производит оценку достоверности отчетности закрепленной за ним кредитной организации; осуществляет оценку ее экономического положения; выявляет нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации на возможно более ранних стадиях их появления, а также ситуации, угрожающие законным интересам ее кредиторов и вкладчиков, стабильности банковского сектора региона и (или) стабильности банковской системы Российской Федерации; оценивает перспективы деятельности кредитной организации; готовит в соответствии с нормативными актами Банка России предложения о режиме надзора за закрепленной за ним кредитной организацией, а также разрабатывает проект программы надзора за данной кредитной организацией.
В силу п. 3.3 Положения о кураторах куратор по согласованию с руководством кредитной организации и с разрешения своего непосредственного руководителя может посещать кредитную организацию с целью изучения ее деятельности. Куратор вправе предлагать (рекомендовать) проведение с закрепленной за ним кредитной организацией совещаний, деловых встреч, в том числе с участием аудиторской фирмы, с которой кредитной организацией заключен договор на проведение ежегодного аудита (п. 3.4 Положения о кураторах).
Куратор может в рамках предоставленных ему его непосредственным руководителем полномочий обсуждать с закрепленной за ним кредитной организацией ее экономическое положение, тенденции, перспективы развития, имеющиеся в ее деятельности нарушения (недостатки), пути (способы) их устранения, а также иные вопросы, связанные с исполнением ею законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России (п. 3.5 Положения о кураторах).
Учитывая полномочия куратора, предоставляющие ему возможность посещать закрепленную за ним кредитную организацию с целью изучения ее деятельности, получать от руководства, служащих кредитной организации, включая руководителей структурных подразделений, служащих, осуществляющих внутренний контроль, пояснения, справки (в устном и письменном виде), а также иметь доступ к иным сведениям (информации) по вопросам деятельности кредитной организации; принимать участие в совещаниях, заседаниях, собраниях, проводимых в закрепленной за ним кредитной организации, можно сделать вывод о том, что кураторский надзор, по сути, является превентивным.
Анализ Положения о кураторах показал, что куратор наделен довольно широким кругом полномочий, которые, на наш взгляд, позволяют осуществлять качественный содержательный надзор, причем не только в отношении банков, получивших денежные средства в рамках Закона "О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы...", но и в отношении всех без исключения кредитных организаций.14
Вместе с тем нельзя не отметить, что определенные на сегодняшний день Положением о кураторах полномочия оставляют большой простор для личного усмотрения куратора, что при недобросовестном их использовании может привести к различного рода злоупотреблениям. К сожалению, действующим Положением не предусмотрено некой системы сдержек и противовесов для исключения злоупотреблений предоставленными полномочиями, остается лишь уповать на добросовестность и высокий профессионализм лиц, назначаемых кураторами. В этой связи представляется, что законодательство о кураторах требует дальнейшего уточнения с учетом складывающейся практики. Например, необходимо предусмотреть возможность кредитных организаций обжаловать действия кураторов, причем порядок и сроки обжалования не должны быть слишком сложными и длительными.
2.2. Консолидированный банковский надзор на финансовых рынках
Понятие "консолидированный надзор", или "надзор на консолидированной основе", в российском законодательстве применяется на финансовых рынках лишь в банковской сфере. Страховой сектор и сектор иных финансовых услуг в настоящее время такими понятиями не оперируют. Это достаточно понятно, так как пока российское законодательство предполагает два вида объединений юридических лиц с участием кредитной организации: банковская группа и банковский холдинг, легальное определение которых дано в ст. 4 Федерального закона "О банках и банковской деятельности".
Определим различия между банковской группой и банковским холдингом.
В соответствии с Федеральным законом "О банках и банковской деятельности" банковской группой признается не являющееся юридическим лицом объединение кредитных организаций, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другой (других) кредитной организации (кредитных организаций).
Банковским холдингом признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц с участием кредитной организации (кредитных организаций), в котором юридическое лицо, не являющееся кредитной организацией (головная организация банковского холдинга), имеет возможность прямо или косвенно (через третье лицо) оказывать существенное влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации (кредитных организаций).15
Кроме того, в соответствии с мировой практикой Положением Банка России N 191-П "О консолидированной отчетности" вводится такое понятие, как консолидированная группа. Консолидированной группой признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другого (других) юридического лица (юридических лиц) - некредитной организации (некредитных организаций).
Надзор на консолидированной основе Банк России осуществляет не только за каждой кредитной организацией, но и за банковскими группами в целом. В соответствии со ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ст. 43 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" Банк России вправе требовать от банковской группы представления консолидированной отчетности. Требования к такой отчетности также установлены. Банк России осуществляет документарную проверку консолидированной отчетности, а также осуществляет оценку показателей деятельности кредитных организаций на индивидуальной и консолидированной основе, в том числе на предмет влияния данных показателей на финансовую устойчивость кредитных организаций - участников группы. Право осуществлять инспекционную проверку деятельности групп в настоящее время Банку России не предоставлено. Тем не менее можно считать, что в той степени, в которой это необходимо и возможно в отечественном правопорядке, консолидированный надзор в банковской сфере есть. В отношении других секторов никаких специальных положений о консолидированном надзоре или о консолидированной отчетности не принято.16
Права надзорных органов требовать представления отчетности и определять требования к такой отчетности определены:
- для банковского сектора - ст. 57 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", ст. ст. 40, 43 Федерального закона "О банках и банковской деятельности";
- для страхового сектора - ст. 28 Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации";
- для сектора иных финансовых услуг - законами о каждом из этих видов услуг; например, для рынка ценных бумаг эти требования установлены ст. 42 Федерального закона "О рынке ценных бумаг".
Вопросы сотрудничества и обмена информацией между отечественными надзорными органами трех секторов в законодательстве никак не отражены.
В настоящее время между Банком России и надзорным органом, регулирующим деятельность страховых и финансовых организаций, отсутствует соглашение о консолидированном надзоре за деятельностью банковских групп и банковских холдингов, что ограничивает возможности Банка России по осуществлению надзорных функций на консолидированной основе.
Обмен информацией с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными контролировать деятельность финансовых и страховых организаций, в частности с Федеральной службой по финансовым рынкам Российской Федерации и Федеральной службой страхового надзора Российской Федерации, в настоящее время осуществляется на основе отдельных запросов. Банком России совместно с Федеральной службой по финансовым рынкам проводится работа по разработке проекта Соглашения о взаимодействии по вопросам регулирования и контроля на финансовых рынках. Вместе с тем данный проект не содержит положений об осуществлении консолидированного надзора за деятельностью банковских групп и банковских холдингов.17
Учитывая тенденцию к расширению деятельности групп в области предоставления страховых и финансовых (небанковских) услуг, Банком России проводится работа по подготовке соглашений о взаимодействии и координации усилий данных надзорных органов в процессе осуществления консолидированного надзора. Указанными Соглашениями предусматривается получение Банком России на постоянной основе информации о деятельности финансовых и страховых организаций - участников групп, необходимой для осуществления эффективного консолидированного надзора за кредитными организациями, являющимися головными организациями или участниками групп.
В условиях мирового финансового кризиса в банковской сфере тенденция к объединению и поглощению организаций особенно актуализировалась. Банк России начал готовиться к укрупнению банковской системы с конца сентября. В частности, проведя совещание на тему сокращения сроков слияний и поглощений банков и увеличения капитализации кредитных организаций. Представители иностранных банков высказали готовность поучаствовать в санации отечественного банковского сектора, однако вскоре стало понятно, что им хватает проблем на собственных рынках. Тем не менее не следует ожидать ослабления активности нерезидентов в российском банковском секторе.
В таких условиях актуализируется проблема оперативной и корректной консолидации компаний - участников группы в целях повышения эффективности управления группой, максимизации доходности и минимизации рисков деятельности, что является залогом устойчивого развития финансового сектора экономики. Кроме того, становится очевидной необходимость дальнейшего развития и правового регулирования консолидированного надзора, осуществляемого Банком России.18