МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1 МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ЕГО ОСОБЕННОСТИ
1.1 Сущность и особенности государственного, регионального и местного управления
1.2 Муниципальное управление и его особенности
1.3 Взаимодействие государственного и муниципального управления
2 ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БАНКРОТСТВ И ЕГО ХАРАКТЕРНЫЕ ОСОБЕННОСТИ
2.1 Сущность и виды рисков муниципального образования
2.2 Факторы рисков муниципального образования
2.3 Институт муниципальных банкротств в России и особенности его становления
3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
3.1 Правовой механизм муниципальных банкротств и государственная поддержка муниципалитетов
3.2 Современные тенденции развития государственного, регионального и муниципального управления
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

научно-техническая.
В настоящее время отечественными учеными осуществлены предварительные исследования по выделению и оценке значимости стратегических рисков для обеспечения национальной безопасности России в каждой из сфер жизнедеятельности государства [9, c.248].
Итак, далее необходимо определить сущность и особенности рисков муниципального образования.
В России в ХХ в. муниципальные риски приобретали стратегический характер в периоды кардинальных смен основ государственного строя, форм собственности и характера экономики. В теории безопасности эти периоды могут быть охарактеризованы возникновением неустойчивости и бифуркаций в политической сфере.
Учеными выделены стратегические риски в политической сфере, которые проранжированы по степени значимости для обеспечения безопасностимуниципалитетов и страны в целом и устойчивого развития России на долгосрочную перспективу.
Основными из них являются (в скобках - значимость риска) [4, C.18]:
усиление позиций США в современном мире и их стремление к диктату (10.00);
возрастание мощи Китая (0.61);
снижение обороноспособности страны и боеспособности Вооруженных Сил (0.59);
возможность внутренних межнациональных и межконфессиональных конфликтов (0.55);
возрастание военной угрозы со стороны США и НАТО (0.44);
возможность возникновения региональных и локальных военных конфликтов (0.40);
формирование нового центра воинствующего фундаментализма к югу от границ России (0.34);
возрастание угроз международного терроризма (0.27);
возможность обострения межпартийной борьбы
политический экстремизм (0.13).
Риски в экономической сфере с различной степенью глубины и детализации подвергались и подвергаются анализу уже на протяжении многих десятилетий в нашей стране и в мире. При этом анализе и в прогнозах экономического развития основное внимание, как правило, уделялось трендовым закономерностям и основным среднестатистическим показателям состояния экономики: прибыли, ВВП, доходным и расходным частям бюджета, уровню инфляции, тарифам естественных монополий, курсу национальной валюты. Этими экономическими параметрами и пытается управлять Правительство РФ.
Отечественные ученые и эксперты выделяют следующие основные риски для муниципальных образований России в экономической сфере (в скобках - значимость риска):
нерациональный выбор приоритетов и пропорций развития экономики, усиление структурной деформации экономики страны (1.00);
криминализация экономики и утечка капитала из страны (0.56);
снижение производственного потенциала и низкая инвестиционная активность (0.42);
возможность энергетического кризиса (0.32);
превышение пределов открытости национальной экономики в условиях международной глобализации (0.29);
неблагоприятная экономическая конъюнктура, снижение мировых цен на энергоносители (0.17);
внешний долг, создающий опасность обострения финансового кризиса (0.15);
низкая конкурентоспособность продукции (0.12);
снижение объемов сельскохозяйственного производства, потеря продовольственной независимости (0.11).
Основной целью управления рисками в социальной сфере является выход на траекторию эволюционного и прогнозируемого развития с сохранением приоритета обеспечения национальной безопасности. На этой стадии стабилизационного развития структура рисков будет изменяться, вероятности развития неблагоприятных социальных кризисов будут снижаться, горизонт прогнозирования увеличиваться, а ущербы сокращаться.
Основными рисками для муниципальных образований современной России в социальной сфере являются (в скобках - значимость риска) [13, c.371-378]:
коррупция, криминализация и некомпетентность властных структур, снижение доверия к власти (1.00);
снижение уровня жизни и антагонизация социальной структуры (0.76);
духовный кризис в обществе (0.29);
неравномерность социально-экономического развития регионов страны (0.27);
рост преступности (0.23);
рост алкоголизма и наркомании (0.19);
обострение демографической ситуации в стране (0.18);
возможность биолого-социальных чрезвычайных ситуаций (0.08).
Итак, в процессе написания данной части работы было выяснено, что вообще риск - это возможность последствий, которые мы не ожидаем, и которые обычно воспринимаются со знаком «минус», т. е. как нежелательные.
В более узком смысле риск - это возможность наступления некоторого неблагоприятного события, влекущего за собой различного рода потери: потеря имущества, получение доходов ниже ожидаемого уровня, прочее.
Далее рассмотрим основные факторы рисков муниципалитетов.
2.2 Факторы рисков муниципального образования
Выполненный предварительный прогноз факторов рисков муниципальных образований на перспективу от 5 до 20 лет дает информацию для обобщенной качественной оценки потенциальной возможности возникновения стратегических рисков, а также позволяет сделать предварительные выводы о механизмах управления ими (Рисунок 1-3).
Рис. 1. Прогноз значимости рисков в экономической сфере [14, c.217]
Рис. 2. Прогноз значимости рисков в политической сфере [14, c.218]
Рис. 3. Прогноз значимости рисков в социальной сфере [14, c.218]
Выделяют внешние и внутренние факторы риска.
Выделяют следующие внешние факторы риска:
1. Факторы конкуренции.
2. Факторы региональной экономической ситуации.
3. Факторы национальной экономической ситуации.
4. Факторы техногенных ситуаций.
5. Факторы природных катаклизмов.
6. Факторы социальной ситуации.
7. Факторы политической ситуации.
8. Факторы ситуации на финансовых рынках.
9. Факторы правовой ситуации в сфере бизнеса.
10. Факторы криминального свойства.
Внутренние факторы риска – это риски отдельных единиц, например, предприятий.
Так, для успешного управления рисками муниципальных образований выделяют следующие группы внутренних факторов риска:
1. Факторы операционно-технологические.
2. Факторы административно-управленческие.
3. Факторы инженерно-научные.
4. Факторы организационно-структурные.
5. Факторы криминального свойства.
По оценкам экспертов значение риска экономической сферы остается наиболее существенной для всех горизонтов прогнозирования.
Далее следует отметить, что качественное ранжирование относительной значимости рассмотренных сфер риск остается одинаковым для различной временной перспективы, т.е. располагается в следующей последовательности: экономическая, политическая, социальная, научно-техническая, природно-техногенная сферы. Определенная динамика относительной значимости возникает в основном внутри каждой перечисленной группы.
Если рассматривать прогноз на ближайшую перспективу (до 5 лет), то можно говорить о вероятном появлении рисков по нескольким причинам:
превышение практически всех критических значений индикаторов национальной безопасности;
достаточно широкий перечень факторов риска, имеющих высокую степень реализации;
сильное взаимное влияние факторов и потенциальная возможность их синергетического усиления.
В экономической сфере появление рисков связывается с нерациональным выбором приоритетов, усилением криминализации и утечкой капитала за границу, снижением производственного потенциала и возможностью энергетического кризиса. Две последних составляющих соотносятся с научно-техническими факторами рисков - снижением инновационного и научного потенциала. В политической сфере фактор внешних угроз однозначно связывается с усилением мощи и диктата США, что, в частности, может усиливать межнациональные и региональные конфликты. Особого внимания требует проблема терроризма, имеющая как внутренние, так и внешние источники.
Совместное влияние экономических и политических угроз уже в ближайшей перспективе может усилить частоту и масштабы проявления социальных рисков муниципальных образований. На перспективу до 10 лет к перечисленным выше факторам экономических рисков добавятся угрозы, вызванные чрезмерной открытостью экономики России и ростом чувствительности различных отраслей экономики страны к колебаниям мировой конъюнктуры. Для повышения устойчивости должны быть разработаны соответствующие меры (законодательные, организационные, рыночные). Для среднесрочного прогноза характерно появление политического экстремизма в качестве значимого фактора, однако существенного влияния он может достичь только в сочетании с усилением социальных и экономических угроз.
Итак, в завершении можно добавить, что даже для отдаленной перспективы в прогнозах социальной составляющей рисков остается проблема роста преступности, алкоголизма и наркомании. Это говорит о том, что существующих в настоящее время или прогнозируемых с учетом имеющихся знаний механизмов управления данными рисками явно недостаточно и они малоэффективны.
Именно поэтому необходимо дальнейшее совершенствование путей выхода из рисковых и кризисных ситуаций в различных сферах. Далее будут определены современного кризиса.
2.3 Институт муниципальных банкротств в России и особенности его становления
Регулирование несостоятельности является наиболее динамично развивающейся областью права в развитых зарубежных странах, при этом изменения в состоянии экономики страны диктуют постоянное обновление соответствующих норм. Теоретически правовые нормы регулирования несостоятельности предприятий могут преследовать следующие задачи:
на макроуровне - снижение уровня хозяйственных рисков в экономике путем ликвидации неэффективных производств, обеспечение перераспределения промышленных активов в пользу эффективно хозяйствующих предприятий, развитие конкурентной среды;
на микроуровне - защиту прав кредиторов, обеспечение финансовой дисциплины, повышение надежности кредитного обращения, проведение реорганизации предприятий и их финансовой реструктуризации, повышение качества корпоративного управления, перераспределение собственности в пользу «эффективных» владельцев, смену неквалифицированных менеджеров, внедрение рациональной системы управления на предприятиях.
Опыт развитых зарубежных стран не позволяет однозначно утверждать, что регулирование несостоятельности должно строиться исходя из приоритета только кредиторов, есть примеры, когда оно первую очередь направлено на защиту интересов должника или государства. Характерной чертой большинства современных развитых систем регулирования несостоятельности заключается в наличии и развитии реабилитационных процедур по сохранению бизнеса в дополнение к такому классическому механизму банкротства, как распродажа активов должника в ходе конкурсного производства.
Роль банкротства как средства давления на менеджеров корпораций в рыночной экономике хорошо известна и во всех аспектах (и позитивных, и негативных) описана в обширной литературе.
В принципе, все системы несостоятельности и банкротства можно разделить на две крайние группы: ориентированные на должника (США, Франция) и на кредитора (Великобритания, Германия).
Первый закон о банкротстве был принят в России примерно в то же время, что и в других странах с переходной экономикой. В 1995–1997 гг. число исков о банкротстве, поданных в арбитражные суды, заметно возросло, однако процедура банкротства не получила в России широкого распространения по сравнению с другими странами с переходной экономикой. В основу данного закона был положен принцип неоплатности, базирующийся на рассмотрении соотношения стоимости активов и стоимости пассивов, при этом если сумма кредиторской задолженности превышает стоимость имущества предприятия, то оно является неплатежеспособным на балансовой основе.
На данном этапе наиболее существенными внешними факторами, определяющими интересы сторон в сфере несостоятельности, были следующие:
в качестве условия для объявления предприятия банкротом устанавливалось превышение суммы его долга над стоимостью имущества, что определяло значительные трудности в инициировании процедур банкротства;
в государственной или смешанной собственности сохранялось значительное число крупных привлекательных предприятий;
для экономики был характерен высокий уровень бартеризации расчетов, острой являлась проблема неплатежей, в том числе государству по налогам и обязательным платежам.
Первый закон о банкротстве очень часто характеризуется как несовершенный. Подавляющее большинство авторов сходится на том, что этот закон был излишне лоялен по отношению к должникам.
В качестве основной причины принятия второго закона о банкротстве чаще всего называется недостаток эффективности ранее действовавшего закона, ставший следствием его чрезмерной лояльности к должникам, а главного новшества - кардинальное изменение подхода к определению критериев несостоятельности (банкротства) должников - юридических лиц, существенно усиливающее позиции кредиторов. В основу второго закона был положен принцип неплатежеспособности.
Второй этап развития института несостоятельности, особенно после финансового кризиса 1998 г., характеризовался существенным изменением состава основных факторов, влияющих на реализацию процедур банкротства:
резко снизился «порог» для начала процедур банкротства;
интенсифицировались процессы промышленной интеграции, при этом активизировалась законотворческая деятельность по защите интересов миноритарных акционеров;
кризис фондового рынка конца 1990-х гг. обусловил поиск альтернативных низкозатратных инструментов перехвата корпоративного контроля;
на значительном числе предприятий начался рост производства, но сохранился высокий уровень задолженности предприятий по налоговым платежам;
государство лишено права голоса при принятии важнейших решений на собраниях кредиторов;
обострились проблемы подготовки арбитражных управляющих, их аффилированности с отдельными кредиторами.
Хотя российский закон «О несостоятельности (банкротстве)», действовавший в 1998–2002 гг., был формально вполне прогрессивен с точки зрения мировой практики и предполагал определенный баланс интересов должников и кредиторов, использование его норм на практике стало одним из наиболее одиозных проявлений дискриминации прав отдельных участников процесса.
В настоящее время действует закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 № 127-ФЗ.
Местные органы власти, подобно предприятиям и частным лицам, могут сталкиваться с проблемами при исполнении принятых на себя обязательств. Нередко причиной этого являются неблагоприятные изменения экономической и социальной ситуации, непрофессионализм и злоупотребления отдельных местных чиновников, нежелание идти на непопулярные меры в преддверии выборов.
Следствием этого становятся проблемы с оказанием коммунальных и социальных услуг населению, чрезмерная фискальная нагрузка на жителей и хозяйствующих субъектов, финансовые проблемы у кредиторов. Все это в полной мере ощутили на себе после российского финансового кризиса население, предприятия и государственные органы, столкнувшиеся с систематическими нарушениями органами местного самоуправления своих обязательств, что заставляет рассматривать банкротства местной власти в России как вполне реальную перспективу.
В этой связи, несмотря на существенные конституционные различия в вопросах организации местного самоуправления, изучение опыта США, переживших множество случаев банкротства муниципалитетов, может оказаться полезным как для выявления причин, приводящих к неплатежеспособности, так и для выбора механизмов урегулирования подобных проблем.
Итак, для России интересен опыт муниципальных банкротств США.
Сопоставляя принципы, используемые в США в рамках федеральной процедуры муниципального банкротства, с российской реальностью, нетрудно обнаружить, что в России данные подходы не могут быть реализованы с достаточной степенью эффективности. Это предопределяется недопустимо низким уровнем муниципального менеджмента в России и отсутствием развитых финансовых рынков. Помимо этого, проблемы с выполнением обязательств возникают одновременно у большего числа российских муниципальных органов, что требует устранения фундаментальных причин неплатежеспособности местного самоуправления, в первую очередь, приведения в соответствие компетенции местного самоуправления и имеющихся в его распоряжении финансовых ресурсов.
Вместе с тем рассмотрение американского опыта позволяет обозначить три ключевых подхода, которые важно реализовать при фактах неисполнения обязательств органами местного самоуправления:
необходимо обеспечивать бесперебойное предоставление жителям муниципалитета необходимых социальных и коммунальных услуг;
следует сохранить возможность для жителей самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения;
муниципальные долги, в конечном счете, должны быть погашены.
Данные подходы, расширенные с учетом российской специфики, могут стать реальной основой для выработки процедуры, обеспечивающей учет интересов населения, кредиторов, местного самоуправления и государства в случае возникновения проблем с исполнением обязательств муниципальными органами, с тем, чтобы выполнить неписаное фундаментальное правило муниципальных финансов – «долги должны быть оплачены муниципалитетом любой ценой, так как в противном случае последствия будут страшны и длительны» [10].
В качестве вывода отметим, что в соответствии со ст.2 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 № 127-ФЗ [3] в Российской Федерации под «несостоятельностью» («банкротством») - понимается признанная арбитражным судом неспособность должника в полном объёме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.
Далее определим особенности государственной поддержки муниципалитетов в целях снижения рисков банкротства.
3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА МУНИЦИПАЛИТЕТОВ
3.1 Правовой механизм муниципальных банкротств и государственная поддержка муниципалитетов
Функционирование любого субъекта, будь то физическое или юридическое лицо, управленческая или производственная единица, обладающего собственными финансовыми и материальными ресурсами, практически неизбежно связано с риском финансового краха. Вполне естественно, что вопросам банкротства предприятий и иных хозяйственных структур уделяется достаточно серьезное внимание со стороны законодателей и практиков. Однако как-то упускается из виду еще один возможный (и вполне реальный) банкрот - единицы местного самоуправления.
Муниципальные корпорации занимают особое место в ряду банкротов. Особенности их правовой природы предполагают и наличие иного, чем для неинкорпорированных субъектов и хозяйственных корпораций, механизма банкротства.
Финансовая несостоятельность муниципалитетов не обязательно связана с общей экономической ситуацией в стране или определенном регионе, с неразвитостью системы организации местной власти. Несостоятельными, как показывает практика, становятся и крупные города в наиболее благополучных в экономическом отношении американских штатах в условиях общей экономической стабильности и даже поъема в стране - причины тому могут быть как объективного, так и субъективного свойства. Однако становление новой системы организации местной власти в условиях экономической нестабильности, что имеет место в России, является дополнительным, если не первоочередным, фактором доведения значительного числа муниципальных корпораций до состояния банкротства. Отсюда острая потребность в тщательной разработке института муниципальных банкротств, определении оптимального правового механизма вывода муниципальных корпораций из состояния финансового краха.
Отсутствие в истории России института муниципальных банкротств обусловливает потребность изучения соответствующего опыта других стран. CША в этом плане представляют особый интерес по ряду причин: федеративное устройство государства, длительность существования этого института, разнообразие правового режима в отношении несостоятельных муниципалитетов.
Первые из дошедших до нас нормы, регулировавшие на Руси несостоятельность должника, относятся ко времени Русской Правды (XI век), в статьях 68 и 69 Карамзинского списка которой содержатся правила о персональной ответственности должника, продаже в долговое рабство виновного должника и реструктуризации задолженности в случае невиновного банкротства. Кроме сказанного, Русская Правда закладывает основы института очередности удовлетворения требований.