Местный бюджет

Введение
1. Понятие и функции местного бюджета
1.1. Понятие и контроль местного бюджета
1.2. Функции местного бюджета
2. Состав местного бюджета, полномочия по распоряжению местным бюджетом
2.1. Состав местного бюджета
2.2. Средства местного бюджета и распоряжение ими
Заключение
Библиография

Местный бюджет

В этой связи следует отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 75) предусматривает возможность проведения "банкротства муниципального образования": если долги муниципального образования превышают 30% собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые "нефинансируемые мандаты", т.е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, необеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется "режим отрицательных трансфертов", по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту Российской Федерации, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.
2. Состав местного бюджета, полномочия по распоряжению местным бюджетом
2.1. Состав местного бюджета
Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.
Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 14) определяет местный бюджет как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Дореволюционный юрист Л. Велихов определял местный бюджет как "составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса".18 В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления не могут обходится без определения своих доходов и расходов, т.е. без бюджета. Таким образом, важнейшей задачей местного бюджета является финансовое обеспечение решения вопросов местного значения в муниципальном образовании.
Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Соответственно, собственные доходы - налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) к собственным доходам местных бюджетов относит:
1) средства самообложения граждан (это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключение отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа);
2) доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);
3) доходы от региональных налогов и сборов;
4) доходы от федеральных налогов и сборов;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий;
8) штрафы;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с действующим законодательством.19
В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии - бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться:
а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности);
б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов);
в) фонд софинансирования социальных расходов;
г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с законами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления.20
Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на два основных вида:
1) текущие расходы, обеспечивающие функционирование органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, организаций и учреждений (например, расходы на текущее содержание и капитальный ремонт жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и социального обеспечения, образования, культуру, физической культуры и спорта и т.п.);
2) капитальные расходы, обеспечивающие инновационную и инвестиционную деятельность муниципального образования, связанные с вложениями в социально-экономическое развитие территории и расширением воспроизводства.
В соответствии со статьей 53 Закона 2003 г. и со статьей 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств муниципального образования Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 87) понимает свод (перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.21
Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов:
1) на решение вопросов местного значения;
2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам;
4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;
5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих;
6) иные расходы, предусмотренные Уставом муниципального образования.
Так же как и доходы, расходы местных бюджетов делятся на расходы, направляемые на решение вопросов местного значения, и на расходы по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления
Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, установленных ст. 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 20 августа 2004 г. К ним относятся: ассигнования на содержание бюджетных учреждений; средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по муниципальным контрактам; трансферты населению (т.е. финансирование обязательных выплат пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных правовыми актами органов местного самоуправления); гранты физическим и юридическим лицам на выполнение научно-исследовательских работ; бюджетные ссуды; средства на погашение муниципальных гарантий. Значительные расходы местного бюджета составляют расходы муниципальных предприятий, организаций и учреждений, которые включают в себя: оплату труда; перечисления страховых взносов; командировочные и иные компенсационные выплаты работникам и т.п.
В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 20 августа 2004 г. использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Уставами муниципальных образований и иными местными нормативно-правовыми актами, как правило, увеличиваются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культуру, спорт, органы правопорядка. Данные сферы в силу их значимости для населения считаются приоритетными, хотя на практике именно для их развития часто не хватает финансовых средств. Кроме того, органы местного самоуправления устанавливают дополнительные льготы и пособия для граждан, наиболее остро нуждающихся в социальной защите и помощи. Следует отметить, что решения о дополнительных расходах принимаются представительным органом муниципального образования только после заключения финансового управления местной администрации о наличии финансовых ресурсов для реализации подобных решений.
Закон 2003 г. закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно определять размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, а также устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Подобная самостоятельность предоставляется только экономически сильным муниципальным образованиям. Если муниципальному образованию перечисляются дотации в целях выравнивания бюджетной обеспеченности, то размер оплаты труда муниципалов устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с предельными нормативами.
2.2. Средства местного бюджета и распоряжение ими
В соответствии с ч. 1 ст. 49 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Исходя из этой формулировки, А.В. Ларионов делает вывод о том, что средства местных бюджетов отнесены к элементу экономической основы местного самоуправления, но не к собственности муниципальных образований, а закрепленная в ч. 3 ст. 52 указанного Федерального закона норма о том, что формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления, не говорит о том, что средства местного бюджета относятся к муниципальной собственности.22
Однако с такой трактовкой трудно согласиться. Представляется, что из ст. ст. 49 - 55 однозначно следует, что средства местного бюджета входят в состав муниципальной собственности, которой распоряжается муниципальное образование. Кроме того, средства местного бюджета отнесены к муниципальной собственности в соответствии со ст. 215 ГК РФ, где указывается, что средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну.
Вместе с тем определение того, что подразумевается под средствами местного бюджета, в действующем законодательстве отсутствует. В научной литературе средства бюджета рассматривают как денежные средства, размещенные на счетах соответствующего бюджета, как безналичные денежные средства.23 С такой позицией можно согласиться. Более важным представляется другой вопрос - о том, что право собственности на безналичные денежные средства (а ими являются также средства местного бюджета) трактуется юристами по-разному. Одни утверждают, что в период нахождения денег на счете объект права собственности владельца счета трансформируется в объект имущественного права - в право требовать от банка выдать денежную сумму или совершить расчетную операцию. Данное право основано на обязательстве по договору банковского счета. Владелец счета при этом является не собственником денег, а обладателем имущественного права. Другая позиция заключается в том, что владелец счета сохраняет право собственности на деньги, помещенные на счет. В период нахождения денег на счете юридическая природа денег не меняется, они существуют временно в безналичной форме.24
Соответственно, право муниципальной собственности на средства местного бюджета, размещенные на счетах муниципального или Федерального казначейства, не трансформируется в право требования, а сохраняется в виде единства правомочий владения, пользования и распоряжения бюджетными средствами, которыми обладают органы местного самоуправления. Неоднозначен ответ на вопрос о том, в какой момент возникают бюджетные средства и, соответственно, право муниципальной собственности на них: с момента зачисления их на счет по учету доходов местного бюджета либо еще на стадии выполнения своей обязанности плательщиками налогов и сборов; с момента уплаты за аренду муниципального имущества либо с момента зачисления уплаченных средств в доход местного бюджета. Исходя из данного выше определения средств местного бюджета, можно говорить о том, что бюджетные средства образуются и право муниципальной собственности на них возникает с момента зачисления денежных средств на лицевые счета муниципального или федерального казначейства. Именно с этого момента муниципальное образование может реализовать свои правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Муниципальное образование в лице соответствующих органов местного самоуправления имеет право требования по отношению к налогоплательщикам своевременно и в полном объеме уплачивать местные налоги и сборы, в том числе обращаясь к судебной форме обеспечения реализации своих прав. Но в этом случае муниципальное образование выступает не как собственник, а как властный субъект, субъект налоговых правоотношений (Ларионов А.В. Указ. соч. С. 48). Однако право муниципальной собственности не сводится только к гражданско-правовому аспекту.
В литературе право собственности в объективном смысле рассматривается как комплексное правовое образование, включающее в себя нормы различных отраслей права, в частности, отмечается имущественный характер финансово-правовых отношений.25 Действительно, учитывая то, что отношения по образованию, распределению и использованию фондов финансовых ресурсов традиционно признаются предметом финансово-правового регулирования, можно говорить о том, что отношения собственности на средства местного бюджета регулируются не только гражданско-правовыми нормами, но и нормами финансового права. При этом, однако, основные полномочия органов местного самоуправления в части распоряжения средствами местного бюджета регулируются нормами муниципального права (глава 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
А в нормах других отраслей права определяются более конкретные пределы полномочий органов местного самоуправления в части формирования средств местного бюджета и распоряжения таковыми. Так, согласно ст. 60 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (налоговых и неналоговых), доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, ассигнований на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; ассигнований на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнований на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также других неналоговых доходов, поступающих в местные бюджеты.
В целом БК РФ разделяет понятия "собственные доходы бюджетов", "доходы за счет отчислений от регулирующих налогов и сборов", "доходы от ассигнований". И здесь возникают вопросы, в частности, о том, относятся ли к муниципальной собственности денежные средства, поступающие от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, от ассигнований. В литературе по этому поводу указывается, что поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, т.е. собственностью субъекта РФ или муниципального образования, самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату.26 Д.Л. Комягин, рассматривая отношения собственности на средства, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, высказывает точку зрения о том, что субъекты Российской Федерации обладают законным правом на федеральные деньги, поступающие в форме отчислений от федеральных налогов и сборов, отчислений из федерального фонда поддержки регионов, сумм субвенций и дотаций. Но данные права, по его мнению, при юридическом анализе возникающих здесь отношений собственности ограничены, что влечет за собой соответствующие юридические последствия, а именно: собственником средств от федеральных налогов и сборов, а также сумм субвенций и дотаций, аккумулируемых на счетах федерального бюджета, является федеральный центр.27
Следовательно, муниципальные образования не обладают полным правом собственности на денежные средства, аккумулируемые на счетах федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и подлежащие последующему перераспределению между муниципальными образованиями, а значит, органы местного самоуправления могут использовать указанные бюджетные средства только в тех пределах, которые определяются соответствующими дотациями и субвенциями, то есть не могут по своему усмотрению распоряжаться ими, имея в виду целевое назначение, иначе говоря, право муниципальной собственности на средства местного бюджета, поступающие от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, а также в порядке межбюджетного регулирования, является производным от права государственной собственности.