Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации (опыт Волгоградской области)

Курсовая работа по конституционному праву России. 24 страницы. 48 ссылок на 34 источника. Рассматривает конституционно-правовой статус партий с позиций идей либертарной юриспруденции (В. С. Нерсесянц, В. А. Четвернин), неограниченного демократического капитализма. Оценена на "отлично" преподавателем кафедры конституционного и муниципального права факультета права НИУ ВШЭ. ...

1. Конституционно-правовая регламентация партийной деятельности. Её пределы и сущность.
Что же такое политическая партия? Думаю, довольно логично дать следующее определение: партия - объединённый сходной идеологией и опирающийся на сходные социальные слои союз граждан, созданный в первую очередь для участия в осуществлении публичной власти. Я намеренно исключил предлагаемую многими исследователями (например, Авакьяном ) чёткую (строгую) организационную структуру из сущностных признаков, так как самые мелкие и даже часть крупных партий её не имеют (отсутствие фиксированного членства в Республиканской и Демократической партиях США наверняка можно рассматривать как признак неустойчивости организации). Законодателю непросто закрепить правовой статус политической партии, так как "по своему происхождению и сфере деятельности она представляет собой общественно-политическую категорию", а государственной, вопреки намёкам того же автора , сама по себе не представляет вообще. Именно исходя из этого, я считаю излишним специальное правовое регулирование деятельности партий, непосредственно не связанной с избирательным процессом и работой в представительных органах. Но выборы и народное представительство это вообще другой правовой институт. Он связан скорее с государством, чем с гражданским обществом, и мало относится к специфическим проблемам определения статуса партий. Лишь по оплошности законодателя партии сегодня достигли положения некоего элитарного политического игрока (Разве тридцать вторая статья Конституции уточняет, какие объединения или люди могут быть представителями граждан? Думаю, подобное умолчание не случайно...). Вот почему в работе уделено мало внимания положению партий, как организаций, представленных во власти. Мне просто кажется, что рассуждения об избирательном праве и парламенте не в полной мере соответствуют теме исследования. Таким образом, всякая излишняя регламентация может затронуть независимую от публичной власти природу партий и создать привилегированное правовое положение одной или нескольким из них (естественно той или, в лучшем случае, тем, что долго задерживаются у власти). Однако, нормативное регулирование существует, а значит, его можно исследовать и критиковать (отметим, что в Западной Европе наиболее развитые законодательством о партиях обладают страны, пережившие в XX веке авторитарные и тоталитарные режимы - ФРГ, Португалия, Австрия, Испания ). Статья 1 Конституции Российской Федерации называет Россию демократическим государством, статья 13 закрепляет идеологическое многообразие и многопартийность, а тридцатая статья постулирует право на объединение. Опосредованно к статусу партий относится и статья 32, закрепляющая право граждан на участие в управлении делами государства, в том числе через своих представителей. Таковы конституционные основы деятельности политических партий. Как они должны трактоваться в действующем законодательстве? Рискну высказать своё скромное мнение: никак. Ведь близость политических взглядов членов и относительно однородный социальный состав коллективного субъекта политики вряд ли делает его правовой статус (праводееспособность, то есть правосубъектность, в соединении с конкретными правами и обязанностями) уникальным по отношению к другим субъектам. Претворяется ли разделяемый автором курсовой работы идеал невмешательства в жизнь? Прежде, чем дать ответ на этот вопрос необходимо обратиться к истории развития многопартийности в нашей стране.

2. История российской многопартийности.

3. Современный конституционно-правовой статус российских парий.

4. Конституционно-правовой статус партий в Волгоградской области.
До сих пор мы не рассмотрели очень важный вопрос: какова роль субъектов федерации, которые «вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения… обладают всей полнотой государственной власти» ? Может, Конституция прямо упоминает о том, что принятие подробных законов о партиях – компетенция Федерации, или оно находится в совместном ведении России и субъектов? Нет. Вы скажете, что данное положение наверняка можно вывести из другого, более обширного. Снова нет. Единственное относительно подходящее к регламентации деятельности общественных объединений полномочие федеральной власти – «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» . Но к этому пункту, возможно, относится установление общих начал конституционно-правового статуса партий и определение принципов реализации права на свободу собраний. Узкое толкование «регулирования и защиты прав и свобод» больше соответствует духу Конституции. Другие пункты семьдесят первой и семьдесят второй статей, кроме тех, что касаются самой сущности Федерации (её нормативных актов, имущества, обороноспособности, штата чиновников, органов и так далее), говорят об «основах», «общих вопросах» и «общих принципах», определяемых союзным государством . Попытка передать даже косвенную защиту прав человека федерации уничтожает федерализм, ведь по Конституции основная цель любых законов – защита естественных прав . Кроме того, для меня априори добрым является желание сконцентрировать публичную власть на как можно более низком уровне. Итак, более детально расписать правовой статус партии может только законодательный орган субъекта, например, Волгоградской области. Но слово «партия» не упоминается в Уставе области, а областные законы о партиях называются примерно так: «О гарантиях равенства политических партий, представленных в Волгоградской областной Думе при освещении их деятельности региональным телеканалом и радиоканалом» . Все относительно значимые законы у нас принимает Федерация; субъектам остаётся только мелочная регламентация. Вы скажете, что в ФРГ нормативный акт о партиях тоже принят союзной властью? Да, но там не было наступления на федерализм, начавшегося в отечественной конституционной практике формально с 13 мая 2000 года , а фактически с 30 сентября 1999 . На этом стоит отойти от вопросов, не относящихся к теме исследования, и констатировать: Волгоградская область в современных условиях фактически не осуществляет конституционно-правового регулирования партий, причём это объясняется не здравым нежеланием государства вмешиваться в деятельность общественных организаций, а отсутствием самостоятельности органов власти Волгоградской области

Моя курсовая работа посвящена конституционно-правовому статусу политических партий в Российской Федерации. Небольшой раздел в ней будет посвящен и волгоградскому опыту многопартийности. Я выбрал данную тему, так как она кажется актуальной (текущее законодательство о партиях менялось в этом году, с декабря прошлого года смежные вопросы бурно обсуждаются в обществе и не затронутых цензурой СМИ; многие считают, что неудачный или недемократический характер актов о партиях является препятствием для ведения традиционно редкого в нашей стране диалога власти и граждан). Кроме того, специфика данного вопроса оставляет пространство для толкования и формулировки собственной позиции, что всегда меня привлекало. Курсовая работа станет попыткой критического анализа текстов отечественных н ормативных актов и научной литературы по сходной тематике. Размышляя над проблемой, я буду исходить из правопонимания, различающего право – форму свободы, неагрессивную к другому свободу – и закон – форму государственного социального регулирования, которое может осуществляться как во исполнение права, так и, судя по печальному историческому опыту России, в иных, не совместимых с правом, целях. Вот почему обычно я придерживаюсь непозитивистских (юридических) воззрений: юснатурализма или либертарно-юридической концепции В. С. Нерсесянца. Такие взгляды в соединении с радикальным антикоммунизмом и антисоветизмом предполагают негативное отношение к любым пережиткам советского законодательства и к самому континуитету между Российской Федерацией и СССР. Третьей мировоззренческой "презумпцией" будет требование невмешательства государственной власти, в особенности федеральной, во внутреннюю жизнь партий. Думаю, это лучшая гарантия их идейной и финансовой независимости. Используя упомянутые представления, я постараюсь не скатиться к однобокому рассмотрению явлений с единственной точки зрения. Но курсовая работа всё-таки не претендует на полноту и абсолютную объективность, так как её тема довольно политизирована и может быть рассмотрена с позиций очень широкого спектра исторических оценок и теорий правопонимания. В подобной ситуации очень сложно избежать необоснованной краткости и ангажированности текста. За эти вещи прошу не ругать или ругать лишь в крайнем случае. Многие, наверное, сочтут работу бесполезной и не отличающейся новизной. Конституционно-правовой статус партий нередко рассматривался в отечественной науке , а изменений за последнее время претерпел не так много. Как в таком случае обеспечить интерес читателя к труду и его исследовательский, а не компилятивный характер? Кажется, относительно адекватным будет стремление уделить больше внимания историко- и теоретико-правовым сторонам рассматриваемой проблемы и желание не замыкаться на анализе действующего законодательства (в той или иной мере этим страдает подавляющее большинство прежних изысканий). Итак, сознавая актуальность этого скромного текста, перейдём к основной части.

Чем его можно объяснить?  Исследователи, к трудам которых я прибегал при написании этих строк (Вологина и Петрова), склоняются к мысли об усилении КПСС как "чиновничье-бюрократической корпорации" после смерти Сталина, постоянно и своеобразно "ротировавшего" состав высших парторганов. Позволю себе не согласиться с их мнением. Думается, в период наивысшего могущества и повсеместного распространения второго крепостного права (большевиков) режим просто не видел необходимости конституировать статус "ядра политической системы", монополия которого на власть объяснялась не правовой, а социально-экономической реальностью. Вот как "отсутствие законодательного регулирования" преступной деятельности ВКП(б)-КПСС "стало его принципом". В последнее же предперестроечное десятилетие компартия следоваладругой тактике: юридически оформив монополию на публичную власть, она обычным для себя хитроумнолживым образом пыталась сохранить остатки традиционной легитимности (рационально-легальной она никогда не обладала).В 1985 году новый глава коммунистов Горбачёв начал демократизацию советского государства, которую он поначалу хотел осуществить только в рамках социалистического строя. Но стремительно развивавшиеся события вышли из-под контроля союзного руководства, и уже к 14 марта 1990 Коммунистическая партия имела лишь доминирующий, а не руководящий статус. Окончательное возрождение многопартийности формально-юридически (но ни в коем случае не политически: сохранялась советская власть, Верховный Совет ещё несколько лет на восемь десятых состоял из коммунистов) произошло в нашей стране 16 июня 1990. Новая редакция Конституции РСФСР не содержала ни одного упоминания о КПСС.Следующим витком демократизации политической жизни стоит признать подавление Августовского путча и вступление в силу Указа Президента РСФСР от 6 ноября 1991 года N 169 "О деятельности КПСС и КП РСФСР". Данный документ предписывал вышеуказанным компартиям полностью прекратить деятельность; по духу он близко подходил к идее люстраций. Если бы не соглашательство Конституционного Суда, признавшего роспуск КП РСФСР противозаконным (удивляться нечему: в стране действовала советская Конституция) и не известное попустительство народа и Президента, наше возвращение к плюралистической государственности могло бы пойти по иному – восточноевропейскому – пути. Этого, однако, не произошло. Сохранение власти советов вызвало тяжёлый кризис сентябре–октябре 1993 и отсрочило появление парламентаризма до декабря того же года.Но и здесь мы ещё не дошли до современного этапа правового развития, так как в период действия нынешней Конституции политико-правовой режим, во многом приближённый к демократическому, успел смениться авторитаризмом, что само собой вызвало переоценку принципов государственного регулирования деятельности партий.До 1995 партии функционировали в соответствии с Законом СССР от 9 октября 1990 "Об общественных объединениях", который, в отличие от абсолютного большинства творений советского законодателя, откровенно репрессивного характера не носил. 19 мая 1995 появился одноимённый закон Российской Федерации. Он не внёс существенных изменений в довольно свободную общественно-политическую жизнь, но расстался с лукаво-изворотливыми попытками сохранения диктата КПСС (прежний аналогичный акт в первоначальной редакции сохранял, например, возможность присутствия структур компартии при судах и правоохранительных органах). Но были и негативные тенденции, вновь проявившиеся в 1998. В 2001 они были увенчаны появлением Федерального закона "О политических партиях", но об этом речь пойдёт ниже.  Современный конституционно-правовой статус российских партийТеперь мы можем приступить к анализу современного конституционно-правового статуса политических партий. Во-первых, следует отметить, что партия может обладать полноценной правосубъектностью только в гражданском обществе, полноценно существующем лишь в конституционном правовом государстве. Теоретически высказанную мысль можно доказать примерно так: партия есть союз частных, а не должностных, обладающих публично-властными полномочиями лиц; как только партия становится в первую очередь сообществом чиновников или любым другим публично-политическим образованием она огосударствляется и перестаёт быть независимым, свободным от властей политическим актором (вспомним ВКП(б)-КПСС, аппарат которой вообще нельзя было отличить от госаппарата СССР; сегодня эту роль исполняет "Единая Россия", развешивающая в Волгограде рекламные плакаты в  духе "строим дороги" или "строим детские сады", деньги на которые, естественно, выдаёт бюджет), но отсутствие свободы и есть отсутствие правосубъектности (сложного теоретического понятия, близкого к право- и дееспособности в их совокупности), так как право можно назвать "формой отношений свободы". Наиболее последовательно разграничить не публично-политическое и не публично-властное  от государственного, а следовательно – дать наибольшую свободу (и полноценную правосубъектность) негосударственным политическим акторам, получилось у характерных для капиталистической экономики и либеральной политики гражданского общества и правового государства (в Средние века правовой статус определялся социальным (сословным), в Древнее время - этническим; в Новое и Новейшее время при сохранении некоторых, возможно, необходимых пережитков юридического неравенства – есть разделение прав человека и прав гражданина – человечество постепенно идёт к формальному равенству всех индивидов, наибольшей свободе их непубличных организаций). Сходные мысли  уже давно высказали многие учёные: В. С. Нерсесянц, Ю. С. Гамбаров, определявший политическую партию как "свободную общественную группу, образовавшуюся внутри правового государства для совместного политического действия", и другие (показательно суждение Дж. Сартори, считавшего, что партий вообще не может быть без свободных выборов). В связи с вышесказанным следует признать, что в современной России партии обладают лишь усечённой правоспособностью, так как Российская Федерация де-факто не является правовым государством и часто имеет неправовое действующее законодательство. Это легко вывести как из чисто юридического (преемственность с СССР, в котором правого закона в принципе не могло быть), так и из исторического контекста (не проведены люстрации, не появилось эмигрантской контрэлиты; попраны Хасавюртские соглашения и незаконно оккупирована Ичкерия; российские власти фактически заняли Абхазию и Южную Осетию, которые, с точки зрения мирового сообщества, являются грузинской территорией; по мнению ряда правозащитников, в России также отбывают наказания большое количество политических заключённых, особенно из числа предпринимателей; страна погрязла в коррупции, а ситуация с частной собственностью напоминает отношения Царя и дворян до 1762 года: богатство получает не самый трудолюбивый, а наиболее близкий к феодалу-сюзерену).На фоне столь важных негативных факторов можно отметить очень косметические и крайне субъективно подобранные условно позитивные. Например, лично я считаю отсутствие нормативного определения и закрепления функций политической партии в Конституции 1993 года скорее достоинством, чем банальным недостатком юридической техники. Этим она, по-видимому, выгодно отличается от многих европейских: итальянской ("все граждане имеют право свободно объединяться в партии, чтобы демократическим путём содействовать определению национальной политики"), испанской ("политические партии... являются основным инструментом политического участия"), шведской (партия есть "любое объединение или группа избирателей, выступающее на выборах под особым наименованием"). В отечественной же Конституции слово "партия" вообще не употребляется, а понятие, обозначаемое этим словом, не отделено от других общественных объединений. Тринадцатая статья говорит лишь об одном, самом необходимом, принципе формирования партий – многопартийности. Кстати, та же третья часть этой статьи ставит многопартийность в один смысловой ряд с политическим многообразем, что, по моему мнению, говорит об антиконституционном характере запрета создания региональных, местных и иных ещё более мелких партий, ведь, исходя из смысла текста, партии могут быть созданы везде, где просто присутствуют разные политические взгляды.Как бы то ни было, недостатки часто являются продолжениями достоинств, а желание минимизировать государство и его участие в жизни гражданского общества при некоторых обстоятельствах оборачивается против самих граждан. Так произошло и в России начала XXI века: соответствующая духу Конституции невовлечённость публичной власти во внутреннюю жизнь политических объединений, была отменена Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ "О политических партиях" отчасти по причине отсутствия буквального определения партии в акте высшей юридической силы (надо отметить, что с высказываемой в курсовой работе позиции, шагом назад было уже появление в 1998 году статьи 12.1 в Федеральном законе "Об общественных объединениях"; в ней содержалось нормативное определение "политического общественного объединения" - "общественного объединения, в уставе которого закреплено участие в политической жизни общества" и т. д.).Полагаю, специальный закон о политических партиях является правонарушающим как по сфере регулирования, так и в первую очередь по социально-историческому значению (помимо уже сказанного во время, близкое к 2001, году его принятия, активно шло огосударствление СМИ, был возвращён сталинский гимн, а   новый Президент, к слову о люстрациях – выходец из КГБ, без зазрения  совести назвал крушение тоталитарной империи "величайшей геополитической катастрофой"). Поэтому не удивительно, что он даже в теории чрезмерно увеличивает государственные, особенно административные, полномочия и не обеспечивает соблюдения права на свободу собраний. Следующие положения закона, как мне кажется, могут служить примером ненадлежащего соблюдения общих принципов правового регулирования жизни политических объединений: подробно регламентируется работа учредительного съезда партии (нужна публикация сведений о месте и времени проведения съезда, определяются случаи его правомочности); требуется обязательная государственная регистрация партии и её региональных отделений; процедура регистрации предусмотрена Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и сопровождается предоставлением в уполномоченный орган большого количества документов,  что едва ли соответствует принципу свободного создания политических объединений. Автономии исследуемых организаций вредит очень подробное законодательное упорядочение, если не сказать выравнивание,  внутреннего устройства и жёсткое ограничение источников финансирования. Третий пункт тридцатой статьи Закона запрещает принимать пожертвования от субъектов, перечисление которых затягивается до подпункта "о"; но и этим запреты не ограничиваются: есть ещё два пункта об условиях внесения легальных пожертвований и максимальная сумма всех взносов. Всё это результирует четвёртый пункт тридцатой статьи (кстати, обобщение в середине статьи, весьма вероятно, является показателем низкой юридической техники). Попадаются и представляющиеся явно антиконституционными меры – например, запрет региональных партий или известное так и не отменённое представление Президенту кандидатур на должность главы исполнительной власти субъекта федерации (впрочем, данная норма затрагивает скорее федеративные отношения, чем свободу собраний). Как бы то ни было, крупные недостатки этого излишнего, на мой взгляд, закона губительны в первую очередь в сложившемся политическом контексте. Многие европейские страны, к слову, имеют нормативные акты о партиях; они отличаются похожими изъянами, но в здравой политической системе  их вредоносность стремится к нулю. Политические же вопросы не являются главной темой данного исследования.Рассмотрение правового статуса партий невозможно без уяснения их прав и обязанностей. На практике существует четыре основных способа законодательного закрепления прав и обязанностей общественных объединений: установление их исчерпывающего перечня, установление открытого перечня (перечисляют самое важное, а затем добавляют: "осуществлять иные полномочия, предусмотренные данным Законом и иными актами законодательства"; иногда "иное" выделяют отдельным пунктом), установление общих  принципов осуществления прав и обязанностей ("некоммерческая организация может осуществлять... деятельность, не запрещённую законодательством Российской Федерации и соответствующую целям деятельности, которые предусмотрены её учредительными документами") и прямое конституционное регулирование (применяется в Великобритании и США). Самым предпочтительным выглядит четвёртый вариант, худшим – первый, от которого действующее российское законодательство ушло не далеко. Не подлежит сомнению, что в развитом обществе партии, как и любые субъекты, реализующие право на участие в осуществлении государственной власти, должны обладать комплексом законодательно закреплённых возможностей, а именно: правом на участие в выборах, референдумах и работе органов государственной власти. Из соответствующих прав вытекает только обязанность других субъектов их соблюдать. Это не позволяет говорить ни об одноимённых обязанностях (партия, саботирующая фальшивые или кажущиеся ей нелегитимными выборы, не посягает на свободу других лиц), ни о праве на получение бюджетных средств (я могу не поддерживать партию, на которую принудительно тратятся мои деньги). Российский закон и здесь далёк от идеала: государственному финансированию политических партий посвящена вся седьмая глава, а второй пункт тридцать седьмой статьи закрепляет ликвидацию партий, не участвовавших в выборах семь и более лет подряд. Но главный "гвоздь программы" – п.