Развитие института полномочных представителей Президента в Федеральных округах, как направление обеспечение социально-политической безопасности РФ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. ПРИРОДА ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
1.1. Государственно-правовая природа института полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах
1.2. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
2. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ, КАК НАПРАВЛЕНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ
2.1. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах
2.2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в механизме гармонизации
федерального и регионального нормотворчества, в сфере
обеспечение социально-политической безопасности РФ
...

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. ПРИРОДА ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
1.1. Государственно-правовая природа института полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах
1.2. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
2. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ, КАК НАПРАВЛЕНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ
2.1. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах
2.2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в механизме гармонизации
федерального и регионального нормотворчества, в сфере
обеспечение социально-политической безопасности РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ
1. ПРИРОДА ИНСТИТУТА ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ
1.1. Государственно-правовая природа института полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах
1.2. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
2. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ, КАК НАПРАВЛЕНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ
2.1. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в
федеральных округах
2.2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в механизме гармонизации
федерального и регионального нормотворчества, в сфере
обеспечение социально-политической безопасности РФ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

Многие функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах дублируют функции и права Правительства России, прокуратуры, а отчасти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В этой связи некоторые авторы утверждают, что функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят "дополнительный" характер, их единственной "чистой" функцией является мониторинг ситуации на местах и подготовка в этой связи регулярных докладов главе государства4.
Вместе с тем функции и права полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обладают и определенной особенностью - в отличие от иных указанных органов, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах привносят в их содержание значимую политическую составляющую. Большая часть их функций обладает политической направленностью, что свидетельствует о по-прежнему весомой ее составляющей в сущности исследуемого института. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах не являются сугубо "исполнительскими" государственными органами, характеризуются чертами "политических исполнителей".
Относительно дублирования части функций Администрации Президента России, Совета Безопасности Российской Федерации, то это закономерно и оправданно в силу того, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппараты фактически являются их структурным продолжением на территориальном и межрегиональном уровнях, "филиалами" Администрации Президента России и Совета Безопасности Российской Федерации на местах.
Важно отметить, одни функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах носят обобщенный характер, а другие - более предметный. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе указывает на возможность принятия полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах актов - распоряжений, но только в отношении своих аппаратов. Такие распоряжения могут быть как нормативные, так и ненормативные. Однако на практике они принимают также и иные акты - обращения, не носящие нормативного содержания.
Существование указанных проблем имеет своим следствием отдельные факты вмешательства полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в деятельность иных органов публичной власти, в региональные избирательные кампании, в партийное строительство5.
Анализ основных направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет включиться в известную дискуссию о наличии или отсутствии в государстве самостоятельной президентской власти (в силу определенного противоречия между ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России6). В соответствии с Основным Законом страны президентская и исполнительная власти являются самостоятельными, что предполагает недопустимость произвольного вмешательства в деятельность их органов и позволяет Президенту России иметь собственные территориальные структуры. Роль таких структур сегодня и выполняют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно со своими аппаратами, тем самым образуя вертикаль президентских государственных органов.
Оставаясь вне пределов трех ветвей единой государственной власти, глава государства персонифицирует и интегрирует российскую государственность, сосредоточивает и представляет интересы всего общества, выполняя функции главного арбитра по согласованному функционированию всей системы органов власти в стране. Он призван предотвращать разного рода кризисные ситуации, охранять государственные устои и обеспечивать положение, при котором государственный аппарат в целом, органы публичной власти и их должностные лица в частности могут эффективно осуществлять свои полномочия в нормальных условиях. Компетенция Президента России явно выходит за пределы его полномочий только в сфере исполнительной власти. Однако близость президентской к исполнительной власти позволяет говорить о Президенте России как об организаторе и координаторе всей системы исполнительной власти в стране, а иногда и как о ее руководителе, обладающем императивными полномочиями в ее организации и функционировании7.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах проведена, в частности, в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах имеют полифункциональную направленность, их правовой статус "вторичен" по отношению к правовому статусу Президента России и в основе своей сконцентрирован на решении вопросов обеспечения национальной безопасности страны в территориальном разрезе.
1.2. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей осуществляют аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (далее - аппараты полномочных представителей), главное назначение которых состоит в практической реализации полномочий полномочных представителей, в содействии исполнению поставленных главой государства перед ними задач. Среди основных функций аппаратов полномочных представителей можно выделить: обеспечение осуществления полномочий полномочных представителей и их заместителей; подготовка аналитических, справочных и информационных материалов по поручению полномочных представителей и их заместителей; обеспечение связей полномочных представителей и их заместителей с органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и общественными объединениями, средствами массовой информации; осуществление по поручению полномочных представителей иных функций.
В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе места размещения заместителей полномочных представителей и аппаратов полномочных представителей на территориях соответствующих федеральных округов определяются полномочными представителями самостоятельно. В то же время на основе предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации места размещения полномочных представителей и сотрудников аппаратов полномочных представителей были установлены Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2000 г. N 1403 "О размещении полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов"8.
Аппараты полномочных представителей входят в состав Администрации Президента Российской Федерации на правах самостоятельных подразделений (на правах управлений), что обусловливает их структурное обособление9.
В целях повышения эффективности деятельности полномочных представителей и выработки действенных механизмов реализации их полномочий в структурах аппаратов полномочных представителей представляется целесообразным создать консультативные органы - коллегии аппаратов полномочных представителей. В их состав, предположительно возглавляемый полномочными представителями, должны войти заместители полномочных представителей и руководители департаментов аппаратов полномочных представителей.
Основными направлениями деятельности указанных органов могли бы стать: анализ и прогнозирование проводимых или планируемых к проведению в федеральных округах мероприятий, проектов; планирование деятельности аппаратов полномочных представителей и их подразделений; заслушивание отчетов ответственных лиц о ходе подготовки мероприятий и проектов, их промежуточных итогах и исполнении; предварительное рассмотрение и обсуждение вопросов, затрагивающих интересы федеральных округов; координация действий структурных подразделений аппаратов полномочных представителей; выработка рекомендаций и предложений полномочным представителям по осуществлению поставленных перед ними задач, а также по вопросам работы аппаратов полномочных представителей, их взаимодействия с органами публичной власти и институтами гражданского общества.
Особое место в структуре аппаратов полномочных представителей занимают главные федеральные инспекторы, а также федеральные инспекторы аппаратов полномочных представителей (далее - главный федеральный инспектор и федеральный инспектор соответственно). Выступая федеральными государственными служащими аппаратов и входя в состав контрольных департаментов, главные федеральные инспекторы, федеральные инспекторы занимают должности в Администрации Президента Российской Федерации и относятся соответственно к высшей и главной группе должностей категории "специалисты"10.
Основное назначение главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов заключается в представлении интересов и обеспечении реализации функций аппаратов полномочных представителей на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
Сегодня основными задачами главных федеральных инспекторов и федеральных инспекторов являются: организация контроля за исполнением в субъектах Российской Федерации указов, распоряжений и иных решений главы государства; участие в организации контроля за реализацией в субъектах Российской Федерации ежегодных посланий Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации и иных программных документов главы государства; участие совместно с контрольными департаментами аппаратов полномочных представителей в соответствии со сводными планами контрольных мероприятий, осуществляемых самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и полномочными представителями, в организации контроля и проверки исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями федеральных законов.
Подытожив, отметим: полномочные представители совместно с аппаратами полномочных представителей и в совокупности образуют единые территориальные государственные органы вертикали президентской власти. Выступая структурными элементами своеобразного государственного образования - президентуры, аппараты полномочных представителей в конечном итоге способствуют реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации на межтерриториальном и региональном уровнях. Имеются достаточные основания полагать, что по своей юридической природе полномочные представители вместе с аппаратами полномочных представителей являются рабочими, вспомогательными аппаратами главы государства на местах общей компетенции.
2. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ, КАК НАПРАВЛЕНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ
2.1. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах
Государственный контроль, с одной стороны, - это составная часть всякого рода социальных работ, а с другой - самостоятельная функционально-обособленная деятельность. Его сущность заключается в том, что уполномоченные на то органы государственной власти и их должностные лица, используя организационно-правовые способы и средства, выясняют, соответствует ли деятельность органов публичной власти и их служащих законодательству и поставленным перед ними задачам, установленным требованиям; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных11.
Контроль полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах представляет собой одну из функций осуществления принадлежащих им полномочий, заключается в установлении соответствия фактического состояния системы управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучении и обобщении результатов функционирования участников организационных отношений. Он, как и любой вид контроля, включает в себя следующие блоки: цели контроля, принципы контроля (общие принципы функционирования государственного аппарата и специальные), методы контроля (ревизия, проверка, заслушивание информации должностных лиц, наблюдение, анализ и т.д.), процесс контроля (состоит из таких этапов, как выработка стандартов и критериев, составление с ними реальных результатов и принятие необходимых корректирующих действий).
Выполняя контрольные функции, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах выступают органами президентского контроля на межрегиональном и региональном уровнях, территориальным продолжением Контрольного управления Президента Российской Федерации. Особенность такого контроля заключается в том, что он не столько дополняет другие виды государственного контроля, в том числе и межведомственные, сколько обеспечивает их единство с учетом стратегических интересов развития государства, осуществляется над деятельностью всех органов публичной власти на местах и их должностных лиц на предмет соответствия их своему социальному назначению, своевременности и эффективности выполнения требований правовых актов и управленческих решений12.
Можно определенно говорить, что нормы Положения о полномочном представителе значительно расширили полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в контрольной сфере. Так, при исполнении своих должностных обязанностей полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах имеют право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся на территориях соответствующих федеральных округов. Отсутствует нормативно установленный запрет вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов России, органов местного самоуправления, учреждений и организаций13.
На практике контрольная функция полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах состоит в обеспечении защиты интересов государства, прав и свобод граждан России, законных интересов организаций и учреждений в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях на основе принципов законности, объективности, гласности, независимости от специальных органов. Ее смысл заключается в получении информации, используемой для выявления негативных либо позитивных тенденций в деятельности органов публичной власти на местах, уяснения их причин, прогнозирования результатов и принятия мер по предупреждению нарушений, а также нейтрализации наступления возможных негативных последствий в результате допущенных нарушений. Тем самым обеспечивается достижение задач деятельности органов публичной власти, поддерживается законность и дисциплина в их организации и работе, а также обратная связь с главой государства.
В целом анализ контрольной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет утверждать, что основным ее направлением в настоящее время является обеспечение практической реализации на межрегиональном уровне, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях осуществляемых в России приоритетных национальных проектов, являющихся по своей сути федеральными программами, а равно федеративной, административной и муниципальной реформ14. Имеются достаточные основания полагать, что полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах приобрели статус своего рода "контролеров" реализации указанных реформ и проектов на местах.
Итак, контроль, осуществляемый полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, можно определить в качестве федерального, общегосударственного, надведомственного, универсального, административно-политического, стратегического, многопрофильного и главенствующего в системе государственного контроля в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях и на межрегиональном уровне, характеризующийся его основными чертами, признаками и функциями. Такой контроль в широком смысле имеет целью обеспечение охраны конституционного строя России, прав и свобод человека и гражданина, законности и правопорядка, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства страны, обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления федеральному законодательству.
В узком смысле его цель состоит не только в установлении нарушений, несоответствий и недостатков в работе органов публичной власти на местах, но и в принятии мер по их предупреждению и пресечению в будущем, нейтрализации негативных причин и тенденций в управленческой деятельности, а также в поддержании обратной связи в системе управления, обеспечивающей субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствующей выработке надлежащих управленческих решений. В этой связи роль и значение контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах особенно возрастают в условиях сегодняшнего реформирования системы государственной управления в стране.
2.2. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в механизме гармонизации федерального и регионального нормотворчества, в сфере обеспечение социально-политической безопасности РФ
Значительная часть задач, поставленных перед полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и реализуемых ими функций и прав, так или иначе, а зачастую и напрямую затрагивают вопросы правотворчества в Российской Федерации. Системный анализ основных направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации и их практической реализации позволяет сделать определенные обобщающие выводы и высказать некоторые предложения, рекомендации, направленные на повышение эффективности функционирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере гармонизации федерального и регионального законодательства, которые заключаются в следующем.
Во-первых. К сожалению, в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе не нашла закрепления функция полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по организации контроля за исполнением Конституции России. В то же время данная функция вытекает из полномочий главы государства как гаранта Конституции Российской Федерации, неразрывно связана с иными функциями полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и активно осуществляется ими на практике. Логичным видится нормативно наделить их также функцией контроля за исполнением решений Конституционного Суда России на местах. Проблем в этой сфере еще достаточно много15.