СОЗДАНИЕ МИНИСТЕРСКОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Кафедра истории отечественного государства и права, защитила на 5 в г. Вологда
...

1. Введение
2. Реформы
§2.1. История происхождения министерств
§2.2. Общественные настроения
§2.3. Реформы
§2.4. Влияние личности Александра 1 на будущие преобразования
§2.5. Окружение императора
§2.6. Процесс подготовки и опубликование министерской реформы 1802 года
§2.7. Биография Сперанского
§2.8. Преобразования, проведенные М.М. Сперанским
3.Заключение

Изучение процесса подготовки реформы центральных учреждений государственного управления и учреждения министерств в России в начале XIX в. остается вопросом актуальным и требующим углубленного изучения. Поэтому, целью нашего исследования является специальный анализ темы подготовки и разработки министерской реформы в России в начале XIXв.
В 1802 году были учреждены министерства: Военно-сухопутных сил, Военно-морских сил, Иностранных дел, Внутренних дел, Коммерции, Финансов, Народного просвещения, Юстиции, а также Государственное казначейство (на правах министерства). С этого времени начинается незавершившийся и по сей день процесс реорганизации министерской системы.
Нужно отметить, что французский и американский опыт оказал минимальное влияние на разработку министерской реформы в России, кот орое выразилось лишь в совпадении большинства названий российских и французских министерств, при почти полном различии в их внутренней структуре.
Лишь полный анализ политической и социально- экономической обстановки в стране начала 19 века может пролить свет на истинные причины данного преобразования.
В 19 век Россия вступала, как самое обширное государство по занимаемой площади (17,4 млн. км 2), и малолюдное по составу населения (37,4 млн. чел.) Классовое господство осуществлялось дворянством в лице бюрократического аппарата и офицерства российской армии. Подавляющее большинство же составляли крестьяне – почти 90 %.
При данной обстановке в стране прослеживалось несколько тенденций. Во-первых

 При Иване Грозном в городах, являвшихся опорными точками обороны страны, появилась должность городовых приказчиков, назначавшихся из дворян государем, подчинявшихся непосредственно ему и не зависевших от наместника и Боярской думы. Ведали они в первую очередь военно-административными делами: хранением запасов оружия, боеприпасов, продовольствия, строительством городских укреплений, мостов и дорог, сбором ополчения. Наконец, некоторые земли из вновь присоединенных управлялись специальными приказами (Сибирский, Казанский, Астраханский) из Москвы.
В XVII веке, после Смуты, потребовалось укрепить власть на местах, для чего в города с уездами стали назначать воевод. Воевода подчинялся приказу, в ведении которого находился город, и служил от одного года до трех лет; при нем состояла приказная,или съезжая, изба - своего рода канцелярия. Каждый воевода получал "наказ", определявший круг его деятельности, а, оставляя должность, сдавал дела и казенное имущество по описи - то есть не был безотчетным перед вышестоящими властями.
Полномочия воевод были обширны: они обеспечивали порядок и благоустройство, ремонтировали дороги, надзирали за судом и порядком сбора податей (ими занимались выборные судьи, старосты и целовальники), набирали на службу служилых людей.
 Петр Великий, стремившийся ввести Россию в круг европейских государств, не мог не столкнуться с необходимостью реорганизации и аппарата, и порядка управления. Он создал новую систему органов высшей и центральной власти, ввел порядок прохождения службы, учредил органы контроля за деятельностью чиновничества.
12 декабря 1718 года императором Петром I вместо прежних приказов были учреждены коллегии - высшие органы государственного управления в России, существовавшие до учреждения министерств императором Александром I в 1802 году. Назначением коллегий было - ограждение внутреннего спокойствия и внешней безопасности государства, наблюдение за порядком, поощрение общественной деятельности, содействие экономическому благосостоянию страны.
Для этих были учреждены двенадцать коллегий:  иностранных дел, военная, адмиралтейств, духовная, юстиц коллегия, от которой впоследствии отделились: вотчинная коллегия, мануфактурная коллегия, коммерц-коллегия, берг-коллегия, камер-коллегия, штабс-контор-коллегия, ревизион-коллегия.
Организация, компетенция и ход занятий каждой коллегии были предписаны в генеральном регламенте от 20 февраля 1720 года, и в том же году коллегии начали свою деятельность.
Коллегиям были подчинены губернские канцелярии и приказы. Председатель коллегии не мог ничего предпринимать единолично, а не иначе, как по соглашению с прочими своими товарищами. Председатели коллегий одновременно с этим были и сенаторами.
В Москве учреждены были конторы коллегий, в которых их представители (коллежские чины) ежегодно менялись. В течение всего почти столетнего существования коллегии пережили много изменений и в своих компетенциях и в составе членов. При императрице Екатерине I штат коллегий был сокращён наполовину. В последствии, все коллегии, за исключением иностранной, военной и адмиралтейств, оставшихся в ведении Верховного Тайного Совета и Государя, были подчинены ведению Сената. Позднее были учреждены: малороссийская коллегия, медицинская коллегия, римско-католическая духовная коллегия, юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских дел. Екатерина II и Павел I значительно изменили предметы занятий и пределы власти коллегий, а император
Александр I в 1802 году окончательно упразднил их и заменил министерствами. Словом «коллегия» стали называть некоторые присутственные места, например, коллегия иностранных дел.   
Основными структурными подразделениями министерств являлись департаменты (в некоторых министерствах - главные управления), общее делопроизводство велось в канцеляриях министров, а порядок делопроизводства, установленный позднее в 1811 году, в основном сохранялся до 1917 года.
Общественные настроения
Мнения исследователей в вопросе процедуры установления министерского порядка расходятся – так, например, А. В. Предтеченский считал, что к началу правления Александра 1 «единоличное управление центральных административных учреждений сделалось обычным». Но, по моему мнению, следует согласиться с М. М. Сафоновым и некоторыми другими учеными в том, что система государственного управления Российской Империи в начале 19 века находилась в глубоком кризисе и уже не отвечала потребностям государства.
Очевидно, что потребность общества в преобразовании и учреждении министерств назрела, однако дворянство смотрело на этот вопрос через призму неприкосновенности своих привилегий, а не политической необходимости для всей России.
Мысль дворянских идеологов шла по пути поиска таких средств, которые позволили бы, во-первых, изъять из компетенции самодержавной власти право измерять основные и незыблемые законы дворянского господства, во- вторых, преобразуя государственный аппарат, организовать повседневную работу монарха таким образом, чтобы верхи бюрократии могли оказывать непосредственное влияние на управление страной или даже осуществлять определенный контроль за деятельностью самодержавца.
Во второй половине 18 века в среде высшего дворянства возник целый ряд проектов подобного рода, имевших целью ограничить относительную самостоятельность государственной власти. Их теоретической основой являлось учение Ш. К. Монтескье об «истинной монархии». Хотя эта концепция была близка к идеям французской аристократической оппозиции 17 и начала 18 в., в российских условиях она служила иным целям.
Сторонники аристократической конституции выражали не настроения родовой аристократии, а надежды бюрократических верхов, пытавшихся использовать стремление дворянского сословия ни на йоту не поступиться своими сословными преимуществами.
Характерной чертой проектов «аристократической конституции» являлось то, что они не отрицали самодержавия как такового, не предполагали заменить его представительным правлением, а лишь стремились ограничить самодержавие и произвол монарха. При этом отдельные элементы буржуазного конституционализма играли только вспомогательную роль. Буржуазное по своему содержанию учение Монтескье в руках господствующего класса России служило целям укрепления и консервации феодального режима.
Сановники екатерининского царствования ("екатерининские старики") стремились усилить влияние бюрократических верхов на управление империей. С этой целью они ратовали за расширение функций Сената, в частности – за предоставление ему возможности оказывать воздействие на законодательный процесс. "Екатерининские
старики" были противниками каких-либо перемен в отношениях
между крестьянами и помещиками. За более широкие преобразования высказывались участники дворцового переворота, возглавлявшиеся бывшим фаворитом Екатерины II П.А.Зубовым. Они добивались превращения Сената в представительный орган дворянских верхов, наделения его
законосовещательными правами, чтобы поставить законодательную деятельность царя под контроль высшего дворянства. Эта группировка допускала возможность определенного ограничения помещичьей власти над крестьянами, а в перспективе была готова к постепенной ликвидации
крепостного права.
Основная масса дворянства была также настроена весьма консервативно. Она стремилась сохранить свои привилегии и прежде всего - безграничную власть помещиков над крестьянами. Затишье, наступившее в деревне после
подавления мощной волны крестьянских выступлений 1796-1797 гг., укрепляло уверенность подавляющего большинства дворянства в незыблемости существующего строя.
Поэтому при вступлении Александра Павловича на престол 12 марта 1801 г. его приветствовало самое радостное общественное настроение. Трудные политические и административные задачи ожидали своего разрешения от молодого правителя. Еще мало опытный в делах управления, он предпочел держаться политических взглядов великой бабки своей, императрицы Екатерины, и в манифесте от 12 марта 1801 г. объявил о намерении своем управлять Богом врученным ему народом по законам и "по сердцу" покойной государыни.
Влияние личности Александра 1 на будущие преобразования
В результате государственного переворота 11 марта 1801 г. к власти пришел 23-летний молодой император Александр 1- сын Павла Петровича и императрицы Марии Федоровны. Екатерина Великая не любила сына своего Павла Петровича, но заботилась о воспитании внука, которого для этих целей, однако, рано лишила материнского присмотра.
В. О. Ключевский писал: « Его учили, как чувствовать и держать себя, но не учили думать и действовать; не задавали ни научных, ни житейских вопросов, которые бы он разрешал сам, ошибаясь и поправляясь: ему на все давали готовые ответы – политические и нравственные догматы, которые не было нужды проверять и придумывать, а только оставалось затвердить и прочувствовать. Его не заставляли ломать голову, напрягаться, не воспитывали, а …насыщали лакомствами европейской мысли ».
Добросовестный швейцарец Лагарп, поклонник республиканских идей и политической свободы, заведовал умственным образованием великого князя, читал вместе с ним Демосфена и Мабли, Тацита и Гиббона, Локка и Руссо; он сумел заслужить уважение и дружбу своего ученика. В воспитании, данном великому князю, не было сильной религиозной и национальной основы, оно не развивало в нем личной инициативы и предохраняло его от соприкосновения с русской действительностью. С другой стороны, оно было слишком отвлеченным для юноши 10—14 лет и скользило по поверхности его ума, не проникая вглубь. Поэтому хотя такое воспитание и вызвало в великом князе ряд гуманных чувств и туманных идей либерального свойства, но не придало ни тем, ни другим определенной формы и не дало молодому Александру средств к их осуществлению, следовательно — лишено было практического значения. В характере Александра сказались результаты этого воспитания. Им в значительной мере разъясняются его впечатлительность, гуманность, привлекательное обращение, но вместе с тем и некоторая непоследовательность. Самое воспитание прервано было в виду ранней женитьбы великого князя (16-ти лет) на 14-летней принцессе баденской Луизе, великой княгине Елизавете Алексеевне.
С юных лет Александр находился в довольно тяжелом положении между отцом и бабушкой. Нередко, присутствуя утром на парадах и учениях в Гатчине, в неуклюжем мундире, он вечером являлся среди изысканного и остроумного общества, собиравшегося в Эрмитаже. Необходимость находиться в этих двух сферах приучала великого князя к скрытности, а то несоответствие, какое он встречал между внушенными ему теориями и голой русской действительностью, вселяло в нем недоверие к людям и разочарование.
Перемены, происшедшие в придворной жизни и общественном порядке по смерти императрицы, не могли благоприятно влиять на характер Александра. Хотя он в это время исполнял должность петербургского военного губернатора, был также членом Совета, Сената, шефом л.-г. Семеновского полка и председательствовал в военном департаменте, но не пользовался доверием императора Павла Петровича. Несмотря на тяжелое положение, в каком находился великий князь при дворе императора Павла, он уже в то время обнаруживал гуманность и кротость в обращении с подчиненными; свойства эти так прельщали всякого, что даже человек с каменным сердцем, по словам Сперанского, не мог бы устоять против такого обращения.
Окружение императора
Получивший власть в ходе переворота, Александр оказался в зависимости от тех, кто преступлением добыл ему трон. Для этих людей главным стремлением было сохранение прежних порядков, к тому же они стремились создать такую систему, которая ограничивала бы права государя в пользу верхушки аристократии. Контроль деятельности монарха вполне отвечал убеждениям Александра, и потому 5 апреля 1801 года появился указ о создании законосовещательного органа - Непременного совета.
Первоначально Совет состоял из двенадцати человек, в основном руководителей важнейших государственных учреждений. Это были военный губернатор Петербурга, генерал – прокурор Сената, министр коммерции, государственный казначей, главы Военной и Адмиралтейств – коллегии. Помимо них в Совет вошли доверенные лица императора и главные участники заговора против Павла. Такой состав Совета давал надежду избавиться от этой зависимости, потому что екатерининские вельможи оказались там рядом с Павловскими и соревновались между собой за влияние на императора, который довольно быстро научился использовать эту ситуацию в своих интересах. При подобной расстановке сил Александр мог надеяться найти среди членов Совета сторонников и более широких реформ, однако заниматься их разработкой он намеревался со своими «молодыми друзьями».
С первых дней нового царствования императора окружили люди, которых он призвал помогать ему в преобразовательных работах. То были люди, воспитанные в самых передовых идеях XVIII в. и хорошо знакомые с государственными порядками Запада. Во второй половине этого царствования они принадлежали к великосветской молодежи, которая вместе с манерами французских салонов усвоила незаметно и политические идеи французской литературы просвещения. То были граф Кочубей, Новосильцев, граф Строганов, родственник Новосильцева, и поляк князь Адам Чарторыйский. Эти люди составили интимный кружок, неофициальный комитет, который собирался после обеденного кофе в укромной комнате императора, и вместе с ним вырабатывали план преобразований. Благодаря тому, что один из членов этой комиссии - граф П. А. Строганов вел для себя записи его негласных заседаний на французском языке (24 июня 1801 г. - 9 ноября 1803 г.), мы можем следить за деятельностью этого комитета. Он сразу затронул самые разнообразные государственные вопросы. Задачей этого комитета было помогать императору «в систематической работе над реформою бесформенного здания управления империей» - так выражена была эта задача в одной записи. Решено было предварительно изучить настоящее положение империи, потом преобразовать отдельные части администрации и эти отдельные реформы завершить «уложением, установленным на основании истинного народного духа».
Процесс подготовки и опубликование министерской реформы
Ближайшим поводом к учреждению министерств был большой голод в Сибири. У императора явилось желание выяснить причину бедствия и отыскать виновных, но последнее в особенности оказалось трудным. Государь был огорчен и, говоря об этом с Лагарпом, сказал: «Я бы желал броситься в Неву, - так тяжело и грустно мне». В ответ на это Лагарп предложил учредить ответственных министров.[2]
По мнению Ерошкина же, идея учреждения министерств самостоятельно возникла у камер – юнкера Л. К. Платера. Но все же, по моему мнению, целесообразней считать, что основой будущего преобразования от которого «молодые друзья» отталкивались впоследствии, является записка Чарторыйского.
К записке была приложена «Таблица властей империи», раскрывавшая будущую организацию управления, но по своей сущности, являющаяся лишь наброском. Во главе государства должен был находиться император, а при нем Совет; государственное управление разделялось на «Управление», «Юстицию» и «Охранительную часть», исполнительная власть разделялась между 8 министрами. Судебная власть подразделялась на 3 отдела: учреждения гражданские, полицейские и уголовные.
24 марта 1802 года член Негласного комитета В. П. Кочубей передал императоре набросок введения к указу об учреждении министерств, в котором предполагалось упразднить коллегии и заменить их канцеляриями министров. Александр с решительностью высказался против такого радикализма.
Он заявил, что «нельзя … враз уничтожить всю эту старую форму, но достаточно, может быть подчинить коллегии различным министерствам и затем, когда опыт покажет бесполезность этих учреждений, тогда уничтожить их». Это высказывание отражало осторожное отношение части коллежской бюрократии к переменам и предрешило половинчатость и незавершенность министерской реформы 1802 года.[2]
Члены комитета поддержали идею Чарторыйского, и считали, что оставление коллегий будет мешать деятельности министров, но последнее слово оставалось за государем.
В соответствии с идеями Чарторыйского, Новосильцев внес в свой проект положение, по которому деятельность министров ставилась под полный контроль Сената, который должен был предоставить царю доклад со своим заключением.
Александр 1 считал, что Сенат «никогда не обладал таким правом» и добавил, «что если хотят превратить Сенат только в высший суд, то данное право находится в противоречии с таким намерением ».
Новосильцев дал разъяснение на этот счет. Он указал на прямую связь этих мер с планами, которые были очерчены в записке Чарторыйского и разделялись самим Александром. «Новосильцев отметил, что его величество одобрил идею рассредоточить департамент Сената в различные губернии, чтобы сблизить правосудие с теми, кто подлежит ему; тогда первый департамент остался бы здесь, его нельзя лишить административных функций, но это право могло бы превратить его в зародыш Верхней палаты ».[3]