Англосаксонская муниципальная система

Анализ природы муниципального управления на примере англосаксонской системы.
...

Введение
Правовые основы организации местного самоуправления за рубежом
1.1. Понятие и особенности местного самоуправления за рубежом
1.2. Местные органы власти в системе публичного управления
1.3. Муниципальные системы зарубежных стран
1.4. Англосаксонская муниципальная система
Заключение
Список литературы

Управление государством являет собой сознательное и целенаправленное воздействие на общество как на систему, которая осуществляет государственную власть. Осуществление этого воздействия приводится в жизнь исполнительно-распорядительной работой государственных органов, в основе которой лежит профессиональная деятельность по осуществлению полномочий данных органов, иными словами – государственная служба.
Мировая практика обладает целым рядом разнообразных организационных и экономических решений в области местного самоуправления, что является принципиально важным. В случае если ряд органов местного самоуправления принимает неверное решение, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая цена подобной ошибки значительно меньше, а устойчивость системы в целом, следовательно, больше. По тому решать вопросы местного значения путем централизованной власти государства более чем нецелесообразно, причем и политики, и ученые единодушно сходятся во мнении, что «коммунальная глупость» – вовсе не аргумент, чтобы государство брало на себя все сферы деятельности, и в своей курсовой работе я более подробно рассмотрю зарубежный опыт местного самоуправления

В континентальной Европе под влиянием политико-правовых учений эпохи Реформации и Просвещения государство воспринималось как единый и единственный носитель публичной власти. Позже под влиянием новых правовых теорий и опыта Великобритании и США становится очевидной двойственная природа государства. С одной стороны, оно является носителем суверенитета, институтом, обеспечивающим его существование. В этом смысле государство действительно обладает монополией на некоторые прерогативы публичной власти, которая проявляется как в отношениях с другими государствами, так и в отношениях с любыми субъектами права на территории данного государства. С другой стороны, государство является одним из субъектов публичного управления наряду с другими субъектами, в частности – местными органами власти. Это проявляется в существовании государства, местных или региональных органов власти, публичных корпораций как самостоятельных юридических лиц, которые могут вступать друг с другом в договорные отношения, находиться в конфликте, решать свои споры в суде и т.д., которые также обладают прерогативами публичной власти. Исключением здесь является Великобритания, центральное государство которой не существует как единое юридическое лицо. Напротив, самостоятельными юридическими лицами являются центральные органы власти. Элементы подобного правового дробления существуют и в других монархиях, однако отсутствие или условность существования государства как юридического лица отчасти компенсируется статусом Короны как безличного субъекта правления и управления в том числе.Степень самостоятельности местных органов власти критически оценивается, прежде всего, в англосаксонских странах. Именно здесь получила распространение государственная теория местного управления, в значительной мере опирающаяся на судебную практику по муниципальным делам и спорам. Согласно данной теории, местные органы власти являются, в первую очередь, агентами центральных ведомств, оказывающих услуги населению в соответствии с общенациональными стандартами и под общенациональным руководством. Иными словами, местное самоуправление есть осуществление публичной власти на местном уровне. Следуя этой логике, местные органы действуют лишь постольку, поскольку центральное правительство с чисто технической точки зрения неспособно самостоятельно осуществлять управление во всех административно-территориальных единицах и формируются для удобства управления государством, так как с момента достижения последним определенных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится просто невозможно. Однако во французской литературе довольно распространена иная трактовка местного управления, в духе естественно-правовой доктрины, согласно которой проводится различие между искусственно созданными и естественно сложившимися территориальными образованиями, впоследствии признанными центральными властями. Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, а вторые могут обладать значительной самостоятельностью и руководствоваться, прежде всего, местными интересами.На сегодняшний день деятельность местных органов власти в странах Западной Европы все более интегрируется в единый процесс публичного управления, объединяющий непосредственно все страны Европейского Сообщества. Таким образом, несложно заключить, что местный характер интересов становится расплывчатым, а воздействие надгосударственного регулирования на местное управление – более ощутимым. Тем не менее, местное управление является довольно специфичным элементом публичного управления, обладающим значительной самостоятельностью и своеобразием. Это объясняется тем, что местные представительные органы выступают в роли практически единственного центра власти вне рамок национального парламента и легислатур субъектов федераций, обладающих легитимностью, базирующейся на выборах и народном голосовании.Местные органы власти в системе публичного управленияДля адекватной оценки роли местного правления в механизмах публичного управления, необходимо разобраться в соотношении понятий местного управления и местного самоуправления. Согласно одной из точек зрения, эти понятия обозначают две разные системы, функционирующие параллельно на местном уровне. Под местным управлением понимаются органы, назначаемые из центра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением – местные выборные органы и должностные лица. Следуя данному утверждению, выходит, что в Великобритании в принципе не существует местного управления как такового, поскольку на местах отсутствуют чиновники, назначаемые центральным органом власти непосредственно. Но именно термин «местное управление» используется как в законодательстве, так и в работах исследователей этой страны. Потому, на мой взгляд, более адекватным видится не противопоставление местного самоуправления и местного управления, а рассмотрение их соотношения как частей целого. Местное управление является достаточно сложным и гибким механизмом, который включает в себя как государственную администрацию на местах, так и избираемые местным населением органы местного самоуправления. Таким образом, данное понятие охватывает как прямое государственное управление на местах, так и деятельность местных выборных органов и должностных лиц, ответственных лишь перед избирателями и перед законом. При этом в некоторых странах может фактически присутствовать лишь один из видов местного управления. Кроме того, наряду с классическими и наиболее распространенными выборными органами могут существовать и отраслевые выборные органы управления специальной компетенции (судьи, органы управления здравоохранением, шерифы, и др.), обладающие определенной независимостью как от центральной власти, так и от органов самоуправления. В отдельных случаях на местном уровне действуют и органы специальной компетенции, созданные центральной властью, но не входящие в иерархическую систему исполнительных органов (например, британские кванго). В итоге местное управление оказывается гораздо более разнообразным и сложным комплексом, нежели упрощенным сведением его к понятию самоуправления. Именно в этом качестве местное управление входит в систему публичного управления, обладая большей спецификой и самостоятельностью именно благодаря своей составной части местного самоуправления.Современная теория государственного и муниципального управления, как правило, рассматривает местное управление сквозь призму понятий «децентрализация» и «деконцентрация» государственной власти. В самом общем виде, различие между ними заключено главным образом в том, что деконцентрация есть передача части государственных полномочий назначаемым чиновникам и дробление властей одного уровня, а децентрализация – передача центром отдельных властных полномочий местным органам самоуправления, самостоятельным публично-правовым институтам не входящим в систему государственной власти. Наиболее детально данные понятия разработаны во французской административно-правовой литературе. Более того, французские исследователи различают вертикальную и горизонтальную системы деконцентрации государственной власти. В рамках вертикальной деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются одному государственному чиновнику, что сопровождает центральную деконцентрацию концентрацией местной. В рамках горизонтальной –деконцентрация выражается в существовании на местном уровне нескольких центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу. Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих моментов, являясь двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места. В то же время между ними существуют и важные различия. Деконцентрация, в сущности, является техникой управления, которая сама по себе не равнозначна развитию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти и ее представителей. Реформы по деконцентрации имеют управленческий, а не политический смысл: в географическом отношении аппарат управления приближается к гражданам, но сами они никакой властью не наделяются.Децентрализация, напротив, предполагает отчуждение полномочий государства как юридического лица в пользу другого юридического лица, каковым является местный управленческий коллектив, что вовсе не означает перерастание ее в федерализм. Децентрализация ведет к возникновению публичных юридических лиц, отличных от государства, однако эти юридические лица носят исключительно административный характер и ни в коей мере не располагают законодательной или судебной властью. К примеру, французское административное право выделяет территориальную и ведомственную децентрализацию. В основе первой лежит географический фактор: создание публичных юридических лиц происходит по территориальному принципу и компетенция органов местного управления распространяется исключительно на нее. В основу же ведомственной децентрализации положен фактор технический: передача определенных функций публичным юридическим лицам, существующих в форме публичных учреждений.Муниципальные системы зарубежных странМестное самоуправление начало развиваться в Европе еще в средние века, и, как уже говорились выше, к XIX веку сложились современные системы местного самоуправления, среди которых выделить можно три основных типа: классическая англосаксонская, исключающая представителей центрального правительства на местах, муниципалитеты которой самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий;континентальная французская система, допускающая контроль центральной властью путем специально назначаемых представителей или иных формах;смешанная германская система, органы местного самоуправления которой действуют по поручению государства, а общины самостоятельно занимаются решением задач на местном уровне в соответствии с действующим законодательством.Исторически первой сложилась классическая англосаксонская муниципальная система, характеризующаяся в первую очередь отделением системы местного самоуправления от системы государственной власти. Данная система предполагает основной единицей местного самоуправления приход, или общину, на территории которой проживает от 500 до 30 тысяч человек, и находится представительный орган власти – совет, избранный населением общины путем всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. Из числа советников избирается председатель, которому подотчетны исполнительно-распорядительные органы, сформированные советом. Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются управление полицией, пожарными и дорожными службами, музеями, социальными службами и мн. др.В Соединенных Штатах сформировались две основные разновидности муниципальных систем: а) "мэр-совет" или "совет-мэр": при всеобщем избрании мэра обеспечивается его доминирование во взаимоотношениях с советом, в случае выбора мэра советом из своего состава, последний приобретает приоритет в решении основных вопросов; соответственно, мэр как главенствующее должностное лицо города обладает значительными полномочиями, формирует администрацию, составляет местный бюджет и т.д.; б) "совет-менеджер": население избирает совет, который впоследствии из своего состава избирает председателя совета – мэра, и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – менеджера, который работает по контракту, регламентирующему взаимоотношения и разнообразные обязательства сторон и предоставляющему ему достаточные полномочия в формировании администрации, определении основных направлений, составлении и исполнении местного бюджета и т.п.Кроме того, встречается и особая комиссионная система, согласно которой в небольших городах население избирает комиссию в составе 3-7 человек. Они выполняют одновременно полномочия как представительного, так и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны, которых насчитывается более 36 тысяч. 90% коммун имеют менее 2000 жителей. Население избирает муниципальный совет сроком на 6 лет. В компетенцию совета входит все за исключением полномочий мэра. Решения совета, принятые в пределах его компетенции, приобретают обязательную силу при условии, что они переданы представителю государства в департаменте и опубликованы. Таким образом, муниципальный совет избирает мэра, который теперь является председателем коммуны, готовит сессии совета и исполняет его решения, управляет имуществом коммуны, исполняет акты администрации и имеет право подписания договоров. Как глава администрации, он также назначает служащих на вакантные места. И по своему положению председательствует в административных комиссиях или административном совете коммунальных учреждений. Кроме того, он уполномочен обеспечивать правопорядок, безопасность, спокойствие и общественное благо, принимая необходимые решения, включая санкции на арест. Мэр есть одновременно с этим и уполномоченный государства, занимающийся такими гражданскими делами, как регистрация браков, рождения, смерти, и т.д. Также мэр, как и его заместители, является должностным лицом судебной полиции, и в этом качестве констатирует нарушения уголовного законодательства, собирает доказательства, осуществляет оперативно-розыскные действия и передает соответствующие материалы в органы правосудия. На мэра возложена обязанность по организации выборов как председателя избирательной комиссии. Он контролирует соблюдение законодательства об образовании и ведет учет призывников для прохождения службы. Наряду с коммунами, местное самоуправление во Франции действует также на уровне департаментов и регионов. Население департаментов избирают Генеральный совет в составе 13-70 человек, который из своего состава избирает председателя и членов бюро для осуществления текущей работы. В компетенцию Генерального совета входят финансовая поддержка коммун для их оснащения и обеспечения, разработка программ по созданию инфраструктуры в рамках департамента и др. Региональный же совет избирается прямым голосованием сроком на 6 лет. Его основной задачей является координация усилий по экономическому, социальному, медицинскому, культурному и научному развитию региона. В Германии самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Статус общин в Германии характеризуется тем, что община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления. Также общины регулируют сферу своей деятельности посредством Уставов, которые, разумеется, не должны противоречить действующему законодательству.