Законодательный процесс в РФ

В работе раскрывается понятие, содержание и субъекты законодательного процесса РФ на федеральном и региональном уровнях. Рассмотрена история развития законодательного процесса, а также особенности и проблемы. ...

Введение
Глава 1. Теоретические основы законодательного процесса
1.1 Понятие, содержание и субъекты законодательного процесса
1.2 История развития законодательного процесса в России
Глава 2. Законодательный процесс в Российской Федерации
2.1 Законодательный процесс на федеральном уровне: правовое регулирование и этапы
2.2 Законотворчество на региональном уровне: на примере Мурманской области
Заключение
Библиографический список

В условиях формирования правового государства, развития демократического, гражданского общества, когда роль и значение законодательных актов возрастают со всей очевидностью, процедурные механизмы в законодательной деятельности приобретают особое значение и необходимость их совершенствования выступает на первый план. В этом смысле детального изучения требует такое сложное правовое явление, как законодательный процесс, представляющий собой урегулированную нормами парламентского права процедуру по внесению законопроектов субъектами права законодательной инициативы, их рассмотрению и принятию (одобрению) парламентом, а также подписанию, обнародованию главой государства и опубликованию .
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года и начала реализации основных принципов парламентар изма в современной России. Научный интерес к законодательной деятельности существенно возрос, что связано со следующими обстоятельствами.
Во-первых, сущностные изменения общественного устройства России, ее государственного строя привели к необходимости уточнения многих категорий, теорий и институтов конституционного права, в том числе и категории «законодательный процесс».
Во-вторых, уход от излишней идеологизации правового знания, существование различных мировоззренческих концепций; оценок, понятий и институтов вызвали новые представления о статусе парламента его роли в формировании правового пространства страны.
В-третьих, радикальное реформирование во всех сферах общественной жизни привело к; значительному возрастанию объема законодательной деятельности и повышению ее роли в общественно-государственном развитии, что потребовало нового осмысления вопросов законодательного процесса в целях повышения его эффективности.
И, наконец, в-четвертых – после распада Советского Союза и падения уровня централизации встал вопрос о развития федеративных отношений и, как следствие, разделение на федеральное и региональное законотворчество.
Значительное возрастание законотворческой активности повлекло за собой обострение проблем качества принимаемых федеральных законодательных актов, таких как несовершенство, пробельность, коллизионность, избыточность, асоциальность, которые касаются как материальных, так и процессуальных норм законодательства.
Также, стоит заметить наличие значительного числа противоречий - во взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не свободны как от мелких юридических ошибок, так и от серьезных концептуальных просчетов.
Целью данного исследования является комплексное изучение законодательного процесса в Российской Федерации, определение проблем, которые стоят перед государством, а также предложить возможные пути решения этих проблем.
Задачи исследования вытекают из поставленной цели:
- рассмотреть законодательный процесс, как явление исторически развивающееся;
- дать общие теоретические сведения о законодательном процессе: привести понятия, определить принципы, классифицировать субъекты;
- рассмотреть законодательный процесс на общегосударственном уровне: определить характерные особенности, этапы, проблемы и пути их решения;
- рассмотреть законодательный процесс на региональном уровне на примере Мурманской области и дать общую характеристику законотворчества субъектов России;
Объектом исследования является отечественное законодательство, содержащее нормы, регулирующие законодательный процесс.
Предметом исследования является общие закономерности становления и развития института законотворчества, развитие законодательства этой области, а также на примере Мурманской области определить особенности регионального законотворчества.
Методологическую основу исследования составили: системный и формально-юридический анализ, обобщение, метод экспертных оценок и другие.
Теоретическую базу исследования составили учебные пособия, научные статьи, доклады, диссертации и др, авторами которых являлись представители отечественной науки, такие как Ворсова Ж.П., Ткаченко В.Г., Пискунова Е.А., Сергевнин С.Л., Ковачев Д.А., Тихомиров Ю.А., Булаков О.Н., Рязанцев И.Н., Нерсесянц В.С. и другие.
Нормативную базу составило отечественное законодательство: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года), Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", Указ Президента РФ от 05.04.1994 N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»,Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов", Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549, Регламент Совета Федерации РФ, утвержденный Постановлением Совета Федерации РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ, Регламент Государственной Думы РФ, принятый Постановлением Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД, Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ", Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" ; Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Устав Мурманской, Постановление Мурманской областной Думы от 14.02.2008 N 530 "О проекте Регламента Мурманской областной Думы", Закон Мурманской области от 31.05.1995 N 6-01-ЗМО "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Мурманской области".
Работа состоит из: двух глав, четырех параграфов, введения, заключения и библиографического списка.

Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден "вместо его царского величества собственной персоны" на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.Учреждением, в чем-либо ограничивавшим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. При преемниках Петра роль Сената уменьшилась, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному совету.Учрежденный в 1801 г. Государственный совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете. Члены Государственного совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного совета по должности. С 1812 по 1865 г.Председатель Государственного совета был одновременно и Председателем Кабинета Министров. В царствование Александра II Государственный совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х годов.Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над Введением к уложению государственных законов, или, как его называл сам автор, Планом всеобщего государственного образования. В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и исполнять их. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, только буржуазно-демократическая революция 1905 - 1907 гг. поставила Правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя.6 августа 1905 г., - в этот день император подписал высочайший Манифест "Об учреждении Государственной Думы". Она создавалась для "предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти" (ст. 1).В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный совет.Государственная Дума и Государственный совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.После победы Октябрьской революции 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Высшей властью в РСФСР, согласно ст. 24, объявлялся Всероссийский съезд Советов.Но поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, в период между его заседаниями "высшей властью республики" объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций - утверждения, изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства, - съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутриадминистративного деления и другие функции.К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса:- установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей); -ратификация мирных договоров. Оба эти полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз - при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора.Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу.21 января 1937 г. Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов принял новую Конституция 1936 г. Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР.Чтобы завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний демократизм советской власти, был образован единый и единственный законодательный орган – Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо: роль ВЦИКа в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержавшие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносившие изменения в законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования законов РСФСР.При подобной практике фактическим законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избиравшийся из его состава в соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией (ст. 31), Президиум.Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции 1978 г.Активизировалась деятельность советов всех уровней после отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Всего в 1990 г. было принято более 150 законодательных актов, формировавших основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционного Суда. После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти прекратили свою работу как на государственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации. На место бывших советских органов пришли Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные парламенты.Как следует из представленных сведений, историческое развитие органов законотворчества представляется достаточно динамичным, особенно на рубеже 19-20 веков, при первых крупнейших социальных потрясений в нашей стране. Но, не смотря на то, что историческое развитие нашей государственности связано с сильной централизацией и низкой демократичностью, если судить по современным меркам, общество так или иначе заявляло требования о демократических процедурах законотворчества, что и стало результатом образование первых Государственных Дум, а после тоталитарного управления Советского Союза учреждение Федерального Собрание.Глава 2. Законодательный процесс в Российской Федерации2.1 Законодательный процесс на федеральном уровне: правовое регулирование и этапыСтатьи 104-108 Конституции РФ регулируют основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент. Как будет отмечено ниже, существует очевидная потребность в законодательном урегулировании многих важных деталей этого процесса, однако пока такого нормативно-правового акта не существует. Поэтому целесообразно начать исследование законодательного процесса на федеральном уровне с нормативно-правовой базы.Помимо Конституции, устанавливающей основу законотворческого процесса, действует ряд законодательных и подзаконных актов, регулирующих отдельные стадии законотворческой деятельности центральных государственных органов РФ, таких, как:- Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" ; -Указ Президента РФ от 05.04.1994 N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов»;- Указ Президента РФ от 09.02.2011 N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов"; - Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549;- Регламент Совета Федерации РФ, утвержденный Постановлением Совета Федерации РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ ; - Регламент Государственной Думы РФ, принятый Постановлением Государственной Думы РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД; - Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 ; - Положение о полномочных представителях Правительства РФ в палатах Федерального Собрания РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94;- Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. N389 "О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства РФ" - Постановление Правительства РФ от 22.02.2012 N 159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов";- Приказ Минюста РФ N 3 и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ N 51 от 10 января 2001 г. "Об утверждении Методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти".Вся законодательная деятельность, в конечном счете, базируется на ценностях и нормах Конституции и является правовым развитием ее духа и смысла, в этой связи остается с сожалением констатировать, что сами принципы как законотворческого, так и законодательного процессов напрямую в Конституции не сформулированы.В современной теоретико-правовой основе законодательной деятельности традиционно выделяются следующие общие принципы: демократизм, законность, гуманизм, научность, профессионализм и тщательность подготовки законодательного акта, соблюдение правил юридической техники.Однако этим дело и ограничивается. А так как основополагающие идеи без возможности и обязательности их реализации, а также неотвратимости ответственности за их неисполнение или нарушение становятся пустыми декларациями, необходимость нормативного закрепления принципов законодательной деятельности и ответственности за их нарушение становится очевидной.На основе анализа вышесказанного, а также ряда научных исследований далее мы постараемся наиболее полно представить этапы законодательного процесса на федеральном уровне.1. Статья 104 Конституции устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены, только при наличии заключения Правительства РФ.Законопроекты, исходящие из государственных органов, общественных объединений, от граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104 (ч. 3) Конституции РФ) – статья 105 Регламента Государственной Думы.2. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту.Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний - ст. 109 Регламента Государственной Думы.3. Третья стадия законодательного процесса включает в себя рассмотрение законопроектов в Государственной Думе. Это рассмотрение может осуществляться в трех чтениях, если Государственной Думой применительно к конкретному законопроекту не будет принято другое решение в соответствии с действующим законодательством и Регламентом Государственной Думы.Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и соответствующие материалы к нему по представлению ответственного комитета Государственной Думы направляются ее депутатам не позднее, чем за три дня до рассмотрения законопроекта на заседании Думы.При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний; отклонить законопроект; принять закон. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума может установить срок внесения его на второе чтение.Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении – ст. 119.6 Регламента Государственной Думы.Законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, в течение пяти дней направляется субъектам права законодательной инициативы, а в случае принятия законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации.Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.Государственная Дума устанавливает срок представления поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Этот срок не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - менее 30 дней.После представления всех поправок и их анализа соответствующим комитетом, Совет Государственной Думы принимает решение о включении законопроекта, подготовленного ко второму чтению, в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении и определяет докладчика по законопроекту - представителя ответственного комитета. Во втором чтении выслушиваются докладчики комитетов, которые представляют пакет возможных поправок, которые рассматриваются Думой, и решение по каждой поправке выносится на голосование. Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта.Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий в законопроекте, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении.По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.4. Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования, чтобы принять его в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускаются внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения законопроекта.Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы – ст.121.91 Регламента Государственной Думы.Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии с Конституцией (ст. 106 и 108) и если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней этот федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования – ст. 105.4 Конституции Российской Федерации.5. Пятая стадия законодательного процесса - рассмотрение и одобрение федеральных законов Советом Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон в срок не более 48 часов направляется вместе с сопроводительными документами всем членам Совета Федерации.Конституция (ст. 106) устанавливает перечень вопросов, законы по которым подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой. К их числу относятся законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации; войны и мира.Согласно ст. 108 Конституции обязательному рассмотрению Советом Федерации подлежат и все федеральные конституционные законы.После поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя определяют комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по этому закону.По результатам обсуждения Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить или отклонить принятый Государственной Думой закон.Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов данной палаты, а постановление об одобрении федерального конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа ее членов.Федеральный закон считается также одобренным Советом Федерации, если в течение 14 дней он не был рассмотрен им (ч. 4 ст. 105 Конституции). При этом, если законопроект отклоняется, он возвращается в Государственную Думу в соответствующий комитет, который рассматривает замечания Совета Федерации.