Проблемы качества жизни населения региона в контексте моделей территориальных структур

Регион является достаточно сложным объектом управления. Его сбалансированное и эффективное развитие в существенной мере определяет эффективность функционирования всей народно-хозяйственной системы. Развитие территорий России предполагает взаимодействие региональных органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса в решении приоритетных долгосрочных задач, сформулированных в стратегии экономического развития:
– обеспечение масштабного технологического перевооружения;
– коренная модернизация сферы профессионального образования с учетом требований инновационного развития современного общества;
– обеспечение упреждающего развития транспортной, энергетической, строительной и социальной инфраструктуры;
– реализация крупных инвестиционных проектов по добыче и первичной переработ ...

Введение 3
1. Государственное управление Российской Федерации 4
1.1. Цели и задачи 4
1.2. Механизм регионального управления 7
2. Модели территориальных структур в России 10
2.1. Стратегическое планирование в аспекте территориального развития 10
2.2. Концепция методики разработки стратегии развития территории 13
3. Качество жизни населения территориальной общности 18
3.1. Степень удовлетворения жизненных стратегий населения 18
3.2 Повышение качества жизни населения, как приоритетная задача государства 21
Заключение 24
Список литературы 25

Уровень социально-экономического развития государства в большей мере зависит от того, каким образом организованно его управление. Многолетний опыт свидетельствует о несовершенстве сложившейся системы управления в нашей стране, поскольку здесь существует еще много проблем и недочетов. Существующая система управления сохраняет многие черты структуры управления административно-плановой экономики. В результате многие министерства и ведомства не в состоянии выполнить различные возникающие современные функции (анализ, оценка и прогнозирование социально-экономической ситуации на общегосударственном и региональном уровне).
Принципиально важное значение приобретает выбор Россией своего собственного политического, социального и экономического развития как общества, так и регионов. От выбора такого пути будет зависеть дальнейшее развитие страны. В связи с этим необходимо сформировать эффективную систему управления страной на всех уровнях хозяйствования.
Крайне важно определить цели, задачи и методы реализации государственной политики, а также роль и место государства в решении социально-экономических проблем, сложившихся при переходе к рыночным отношениям. Так, основной целью государственного управления является регулирование территориального развития, при этом необходимо руководствоваться намеченной социально-экономического стратегией.
Главным элементом социально-экономического развития является увеличение уровня и качества жизни населения. Следовательно, эффективное управление неразрывно связано с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь человека.

Методы государственного планирования и программирования развития и связанные с этими процессами теоретические и организационные подходы эволюционируют вместе с развитием государств и систем государственного управления. Терминология, основные правила и закономерности организации государственного планирования и программирования с течением времени наполняются новым смыслом и содержанием, учитывающим специфику эволюционных процессов в обществе.
В современных теоретических моделях понятие “планирование” трактуется как процесс определения цели и детального предвидения всех составляющих объекта, отличительной чертой которого является конкретность показателей и параметров, их временная и количественная определенность.
До определенного времени считалось, что планирование – это неотъемлемый атрибут командно-административной экономики, но мировая практика доказала, что планирование характерно не только для государств с командно-административной системой, но и для тех государств, экономика которых развивается в рыночных условиях. В связи с этим различают планирование директивное – подлежащее строгому исполнению, и индикативное – имеющее рекомендательный характер [7].
Директивное планирование как один из главных методов государственного регулирования социалистической экономики было применено в СССР в 1920-е годы. Именно в тот период советское правительство стало составлять планы экономического развития государства, в которых в виде заданий (директив) для отдельных народных комиссариатов (министерств) были сформированы конкретные показатели в соответствии с основными целями развития или преобразования страны. Эти документы-планы первоначально принимались на один год, затем их стали разрабатывать на пять лет.
Таким образом, именно в России появилось директивное, или обязательное, планирование для предприятий всех форм собственности. Оно реализовывалось в большом количестве показателей, которые разрабатывались управленческими структурами как для всей страны, так и для отраслей и регионов. Директивное планирование должно было обеспечивать развитие государства в соответствии с четкими количественными заданиями, с соблюдением заданных пропорций и с учетом возможностей хозяйства страны. Такое управление экономикой смогло обеспечить стране победу в Великой Отечественной войне, несмотря на то, что более половины производственного потенциала страны было временно потеряно на оккупированной территории.
Как показал опыт развития отечественного хозяйства, в мирной, неэкстремальной обстановке директивное планирование потеряло свои преимущества перед другими методами, которые используют государства в рыночных условиях. В современных условиях планы могут носить в основном индикативный характер, т.е. иметь направляющий вектор, постоянно корректироваться и пересматриваться в зависимости от изменения внешних и внутренних факторов. Индикативное планирование – средство реализации социально-экономической политики государства или территории при принятии системы прогнозов, планов по дальнейшему развитию, исключающее прямое государственное воздействие [8].
Такое планирование предполагает разработку системы параметров (индикаторов), характеризующих развитие экономики, и их желательно достигнуть в соответствии со сроками. Система индикаторов охватывает практически все стороны функционирования хозяйства и жизни населения. При этом рекомендуется формировать их с минимальным использованием обязательных требований, заданий к субъектам хозяйствования. Тема индикативного управления стала одной из основных в формировании принципов территориальной политики России [1].
Начиная с 1960 – 70-х годов понятие “планирование” в теории управления фирм все чаще употребляется в сочетании с термином “стратегия” [4]. Этому способствовала возрастающая потребность вывода процесса планирования с уровня фиксации параметров ситуации (объекта) в том или ином последующем временном отрезке на более высокий уровень, учитывающий изменения, которые происходят не только с самим объектом планирования, но и во всех сферах общественной жизни, и позволяющий учитывать вызовы окружающей среды, устанавливать баланс интересов и определять правила поведения при тех или иных возможных изменениях.
Понятие “стратегическое планирование развития территории” одним из первых и наиболее полно в Российской Федерации ввел и начал внедрять в жизнь Международный центр социально-экономических исследований “Леонтьевский центр” [5]. В соответствии с его позицией “стратегическое планирование – это разработка документов, концентрирующих ключевые, наиболее перспективные направления развития территорий, выявленных на основе анализа потенциала, сильных и слабых сторон ее геополитического положения, возможных сценариев развития России и внешнего мира. Это документы, нацеленные на повышение конкурентоспособности территорий в условиях динамично изменяющейся внешней среды.
Территориальное стратегическое планирование содержит идеи, которые дают ориентиры для бизнеса, потенциальных инвесторов, властей и населения территории при принятии оперативных решений с учетом видения стратегической перспективы. Стратегическое планирование разрабатывается и реализуется публично, на основе частно-общественного партнерства. Стратегическое планирование – это не директива, а свод согласованных заинтересованными участниками действий, это договоренность о конкретных мерах, имеющих стратегическую важность для территории, которые необходимо предпринять в интересах экономики и населения”. Наличие стратегического плана рассматривалось как обязательное условие, выдвигаемое при реализации крупных инвестиционных проектов, и являлось обоснованием в случаях привлечения ресурсов.
Стратегическое управление развитием территории может быть реализовано в рамках планового и программного подходов.
Основа планового подхода – цель, которая устанавливается в качестве проекта желаемого состояния территории на краткосрочную или долгосрочную перспективу. Основной особенностью при этом является попытка спрогнозировать на весь планируемый период все изменения внешней и внутренней сред. Цель становится не результатом естественных изменений среды, а искусственно формируемым проектом, так или иначе учитывающим естественные изменения. Соответственно и стратегический план при данном подходе воспринимается как детальный комплексный долгосрочный план, обеспечивающий достижение указанной цели. При этом основной мыслительный процесс управления развитием происходит на этапе формирования плана. В него закладываются все нормы действий и параметров, а ресурсы распределяются на весь период исполнения. Далее часто предполагается осуществление лишь текущей оперативной (тактической) мыслительной работы по определению наилучших способов использования заранее распределенных ресурсов для выполнения заранее заданных действий. Это сказывается на адаптивности управления к всевозможным непредусмотренным изменениям.
Таким образом, плановый подход, ориентированный на долгосрочные цели, эффективен только в условиях общей социально-экономической стабильности, потому что предполагает повторение тенденций. В то же время в условиях непредсказуемости среды он малоэффективен, так как часто за время выполнения плана ситуация успевает измениться настолько, что поставленные цели становятся неактуальными или недостижимыми.
В отличие от планового подхода, который исходит из должного (того, что должно быть), программный подход отталкивается от проблем и возможностей их разрешения, существующих на начальный момент развития, т.е. от реального состояния (того, что есть), при этом выбираются такие изменения, при которых возможно трансформировать реальное в лучшую сторону.
Отправной точкой каждого этапа являются проблемные ситуации, а акты управленческой деятельности циклически повторяются от этапа к этапу, разворачиваясь от анализа исходной ситуации и моделирования, прогнозирования возможных изменений и планирования до исполнения плана мероприятий, они приводят к новой ситуации, которая подвергается аналогичной процедуре на каждом новом этапе. Заранее определяются лишь концепция и стратегия программы как основание для целеполагания, выбора средств и методов достижения целей, а все конкретные цели, механизмы их достижения и мероприятия программы определяются поэтапно в ходе реализации программы, а цель каждого этапа – непосредственно до начала этапа на основе анализа текущей ситуации и результатов предыдущего этапа. Процесс планирования в данном случае рассматривается как составная часть каждого этапа.
Нормирование процессов развития осуществляется на всем протяжении процедуры стратегического программирования, а основными рамками в нормировании мышления управленцев, определяющих цели, задачи, ресурсы и действия по каждому этапу, являются стратегия и концепция. Основными инструментами становятся стратегические ориентиры, приоритеты и иные параметры, влияющие на принятие решений. Программный подход позволяет корректировать движение на каждом этапе в соответствии с фактически достигнутыми результатами и динамикой внешней среды. Использование программного подхода трудоемко и затратно, но оно необходимо в условиях усиливающейся турбулентности среды, непредсказуемости изменений в экономической и социально-политической сферах.
2.2. Концепция методики разработки стратегии развития территории
Для принятия обоснованного стратегического решения необходим всесторонний качественный и количественный анализ потенциала территории, который должен быть основан на оценке эффективности управления территорией и перспектив ее развития (рис. 2.1). Здесь в основном используется метод SWOT-анализа как инструмент, позволяющий агрегировать результаты проведенных исследований состояния территории с позиции факторов среды – сильных сторон, слабостей и факторов внешней среды – возможностей, угроз. Этот подход достаточно подробно описан в существующих методиках.
Рис. 2.1. Концепция методики разработки стратегии развития территории
На данном этапе, на наш взгляд, необходим более глубокий анализ финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов, которые в процессе осуществления производственно-хозяйственной деятельности предприятия активно используют региональные ресурсы, инженерную инфраструктуру, оказывают влияние на природу и окружающую среду, работающий на них персонал пользуется услугами социальной сферы, финансируемыми из бюджета. Поскольку долгосрочные интересы хозяйствующих субъектов объективно должны включать в себя воспроизводство и развитие основных элементов региональной среды, необходимо заинтересованное участие бизнеса в различных решениях, проектах, программах, реализуемых региональными органами власти в социально-экономической сфере.
Для формирования инструментов эффективной государственной политики предлагается позиционировать следующие показатели развития [7-8]:
1. Социально-экономическая эффективность хозяйственной деятельности субъектов территории, которая заключается в определении сбалансированности потребления хозяйствующим субъектом услуг, финансируемых из бюджета и степенью финансовых вложений на развитие территории.
2. Стоимость создания одного рабочего места.
3. Способность отраслей "генерировать" заработную плату, соответственно – конечный спрос на территории.
Для определения стратегических направлений развития территории необходимо провести также внешний анализ, который должен содержать такие инструменты анализа, как составление рыночного (конкурентного) профиля и позиционирование территории. С помощью составления рыночного (конкурентного) профиля удается оценить относительную значимость для территории отдельных факторов среды. Позиционирование территории, т.е. оценка текущего состояния территории при сопоставлении с оценкой других территорий, позволяет выбрать приоритетные направления, проекты и сформулировать стратегию социально-экономического развития.
В результате этой процедуры должна быть дана оценка потенциала экономики, ключевых проблем, а также конкурентных преимуществ, благоприятных факторов и тенденций. По выделенным направлениям формулируются выводы, определяются тенденции развития подсистем территории, взаимодействия этих подсистем, существующие проблемы и дисбалансы.
На этапе анализа проводятся анкетирование населения и социологические опросы, организуются дискуссии, целью которых является выявление мнений на существующие проблемы и возможные пути их решения.
По результатам проведенного анализа и их обсуждений формируется определенное концептуальное видение сложившейся ситуации территории – этот процесс рассматривается как этап моделирования.
На основе определенной модели прогнозируются возможные сценарии развития. Все они тщательно анализируются, и выбирается самый оптимальный вариант развития территории, способный обеспечивать ее эффективное развитие. В результате на этом этапе должна быть выработана стратегия социально-экономического развития. Стратегия рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания всех участников проводимой социально-экономической политики.
3. Качество жизни населения территориальной общности
3.1. Степень удовлетворения жизненных стратегий населения
Социологическая категория «качество жизни» рассматривается как система показателей, характеризующих степень удовлетворения жизненных стратегий людей, их базисных потребностей, соотносящихся, с одной стороны, с наличными ресурсами территории проживания, с другой — с минимальными социальными стандартами. Получило распространение определение цели управления как возрастания качества жизни населения.
Однако в значительной степени это пока декларации, слабо отраженные в практике повседневного управленческого процесса. Но уже сам факт заявлений о необходимости переориентации деятельности административных органов управления на реальные проблемы социума и интересы его членов может характеризоваться как положительный [1].
Переход от деклараций к реализации этого тезиса требует существенной перестройки всей системы управления: ее структуры, функций, форм и методов работы, характера взаимоотношений с населением. Такая перестройка означает изменение нормативно-регламентирующей базы, возрастание потребности в новых кадрах, обладающих другой ценностной ориентацией и квалификацией, а также необходимость создания адекватной системы стимулирования деятельности чиновников государственного и муниципального уровня.
В настоящее время повышение качества жизни населения для органов власти всех уровней главным образом связано с решением тактических задач, направленных на текущие проблемы территориальных образований или их предотвращение в ближайшей перспективе. Решение этих злободневных, но вместе с тем локальных проблем занимает практически все основное время управленцев, заставляет территориальные образования использовать для этого все имеющиеся материальные и финансовые ресурсы, однако тем самым оставляет, по существу, вне поля зрения разработку политики, стратегически ориентированной в будущее. Социальное обустройство граждан оказывается зачастую не только вне зоны управленческого воздействия, но даже вне какого-либо систематического информационного отслеживания.
Основные усилия 70 — 80% населения сегодня по-прежнему нацелены на удовлетворение материальных потребностей, что едва ли может создать позитивную трудовую мотивацию, необходимую для стабилизации сферы жизнеобеспечения [1, 2]. Кроме того, социальная активность населения, его гражданские инициативы, самодеятельность сводятся к спонтанным, неупорядоченным действиям.
Дополнительную сложность придает инерция управленческих решений, воспроизводящая привычные схемы управления в неподходящих для этого условиях, что может в лучшем случае оказаться не-рациональным и бесполезным, а чаще только усугубляет ситуацию. Типичной реакцией административно-иерархической системы управления на увеличение проблемных зон и возрастание объектов управления является тенденция к увеличению числа слабо координируемых структурных подразделений и всей иерархической пирамиды управления, что при сомнительной отдаче порождает дополнительные проблемы как в самой организации управления, так и во взаимодействии с социальной средой.
В результате наращивания управленческих структур как способа реагирования на изменчивость социальной среды происходит усугубление организационных проблем:
— снижение профессионального качества сотрудников (уровень квалификации, способность к автономной деятельности и ответственности, творческий потенциал) при параллельном возрастании их численности;
— увеличение непроизводительных расходов на административные издержки и экономическое содержание чиновников;
— усложнение управления разросшейся административной структурой и нарастание уровней управленческой иерархии с увеличением доли сотрудников среднего звена, которые не взаимодействуют с объектами социального управления, а выполняют передаточные функции;
— замедление процедуры принятия решений и скорости реагирования на изменение социальных процессов;
— возрастание риска ошибочных решений из-за расслоения компетенций и ответственности;
— объективное и субъективное искажение информации (или ее блокировка) при прохождении по ступеням иерархии.
Таким образом, вместо повышения гибкости, динамичности и адекватности социального управления происходит обратное: увеличение жесткости, неповоротливости и неадекватности реагирования управленческих структур. Привычные схемы управления не подходят к требованиям нового этапа развития общества, ориентированного на повышение качества жизни, и нуждаются в коренном пересмотре.
Проблема отрыва социального управления от реальных потребностей граждан является частным случаем более глубокой проблемы: значительной обособленности управления от потребностей социума. Диалог между населением и администрацией возможен только в том случае, когда принципиально иной будет стратегия социального управления, когда объектом управленческого воздействия станет не суженная социальная сфера, а все население территориального образования, вся корпоративная культура, когда от стратегии выживания территориальные образования перейдут к стратегии раз-вития.
Игнорирование сегодняшней управленческой ситуации ведет к следующим последствиям:
— незнанию объекта управления и его реальных потребностей, что не позволяет определить приоритеты деятельности, а значит, разработать эффективные программы повышения качества жизни;
— отсутствию ориентиров в деятельности, что приводит к ситуативному, формальному характеру социального управления;
— невозможности выстроить систему управления и обеспечить ее высококвалифицированными кадрами в условиях преимущественно сиюминутной реактивной деятельности;
— отсутствию ориентации на результат, что приводит к воспроизводству шаблонных решений, вызывает зацикленность на традиционных проблемах и игнорирование новых и как результат — происходит выхолащивание деятельности;
— незнанию реальных проблем социума, отсюда — нерациональное расходование жестко ограниченных ресурсов и низкая эффективность деятельности в целом.
К последствиям, ухудшающим социальный климат в местном со-обществе, можно отнести следующие:
— низкое качество социального обслуживания населения определяет негативный имидж территориальных органов государственного и муниципального управления;
— нерешенность социальных проблем вызывает деградацию социума и рост недовольства населения;
— невозможность решить свои проблемы через органы территориального управления подталкивает граждан к обращению в альтернативные (например, криминальные) структуры;
— пассивность в решении проблем зачастую вызывает стремление граждан максимально ограничить контакты с органами государственного и муниципального управления.
В этой связи достаточно остро стоит вопрос относительно того, каким должно быть управление. Здесь два варианта: управление территориями или управление их развитием (концепция устойчивого развития) [9].