Роль значение и оценка эффективности государственного финансового контроля в России перспективы его развития

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы. государственный финансовый контроль — одна из важнейших функций государственного управления, которая направлена на вскрытие отклонений от принятых стандартов законности, целесообразности и эффективности управления финансовыми ресурсами и иной государственной собственностью, а при наличии таких отклонений - на своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.
В России государственный финансовый контроль главным образом реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных общепризнанных органов, а также через такие виды контроля, как казначейский, налоговый, валютный, банковский и т.д.
Проведённый анализ проблем бюджетного контроля позволяет нам сформулировать ...

ВВЕДЕНИЕ 3
1. Теоретические аспекты организации государственного финансового контроля 5
1.1 Понятие и формы государственного финансового контроля 5
1.2 Современные мировые тенденции развития государственного финансового контроля 11
2. Организация государственного финансового контроля в России 15
2.1 Финансовый контроль как основа финансовой безопасности в России 15
2.2 Проблемы правового регулирования государственного контроля в России 21
3. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в России 28
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 33
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 34

Основной приоритет каждого государства заключается в обеспечении своей национальной безопасности, которая имеет многофакторную природу: в её комплекс входят экономический (в том числе, финансовый), политический, социальный, экологический, геополитический и иные факторы. Финансовая безопасность обусловлена, прежде всего, способностью государственных органов обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства, платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров. В этом случае она должна сохранять способность нейтрализовать воздействие мирового финансового кризиса на национальную экономическую и социально-политическую систему и предотвратить крупномасштабный вывоз капитала, а также работать на привлечение и использование иностранных заемных средств наи более оптимально для экономики страны.
Один из подходов к совершенствованию государственного финансового контроля в современных условиях заключается в рассмотрении его как элемента государственного управления и механизма обеспечения финансовой безопасности. Ввиду этого проблема рассматриваемая в работе приобретает особенную актуальность.
Цель работы состоит в исследовании видов, форм и организации современного финансового контроля в Российской Федерации.
Данная цель реализуется в работе в виде решения следующих задач:
- рассмотреть понятие, формы и виды финансового контроля;
- исследовать организацию финансового контроля в России;
- рассмотреть проблемы и перспективы развития финансового контроля в России.
Теоретической и методологической основой проведения исследования явились законодательные акты, нормативные документы по теме работы.
Источниками информации для написания работы послужили базовая учебная литература, фундаментальные теоретические труды крупнейших мыслителей в рассматриваемой области, результаты практических исследований видных отечественных авторов, статьи и обзоры в специализированных и периодических изданиях, посвященных тематике «управления государственными финансами», прочие актуальные источники информации.
Работа состоит из введения, основной части, заключения, списка используемой литературы.

В современных условиях, вследствие концентрации капитала, сформировались несколько основных финансовых рынков, между которыми усиливается взаимосвязь и тем самым создается единый глобальный рынок. Движение капитала обслуживает сегодня торговые операции, перемещение товаров, и по идее это должно способствовать повышению эффективности перераспределения ресурсов между государствами, усиливать миграцию национального капитала. Все это происходит также с целью увеличения доходов, посредством вложения капиталов в ценные бумаги различных стран одновременно.
В силу этого нельзя отрицать, что глобализация дает определенный экономический эффект, в том числе развивающимся странам, где некоторую позитивную роль играет ввоз капитала и иностранная помощь, способствующие повышению уровня занятости. Однако финансовая глобализация - явление противоречивое, у этого процесса имеются и негативные стороны.
С одной стороны, создаваемая мировая финансовая среда дает возможность быстро получать любые объемы капитальных ресурсов. С другой стороны - глобальный финансовый рынок диктует участникам свои стандартные условия, выражающие интересы наиболее развитых стран. Поэтому выгоды от такого распределения финансовых ресурсов получают в основном крупнейшие ТНК развитых государств.
Такое положение закрепляет приоритеты развитых стран, таких как США и страны Запада, а у менее развитых государств, несмотря на более высокие темпы экономического роста, чем в развитых странах, это не свидетельствует о том, что происходит нивелирование доходов населения развитых и развивающихся государств. В последних усиливается нестабильность, создается опасность для национальной экономики, в связи с тем, что контроль над финансовыми процессами в мировом хозяйстве переходит глобальным ТНК.
Получается на деле, что в целом большинству стран глобализация не несет экономических выгод. В частности, например, у России в последние годы усилилась зависимость от экспорта зерна и топлива. Участие России в мировом хозяйстве базируется на межотраслевой специализации, при наличии богатых месторождений нефти и газа, которые преобладают в экспорте.
Однобокая структура связей ограничивает возможности в развитии наукоемких отраслей, ведет к неустойчивости экономики, ввиду узости внешних рынков сбыта, колебания конъюнктуры и цен на них, что влияет в свою очередь на эффективность занятости населения. Все это усугубляется еще и с тем, что банковский капитал не желает вкладывать деньги в производства, которые связаны с большим риском и малой прибыльностью по сравнению с сырьевыми отраслями. Следует учесть и тот факт, что в России практически отсутствует венчурный капитал, а расходы государства на НИОКР по-прежнему низки. Внешне, судя по темпам их роста, создается впечатление, что они достаточно сносны. Но дело заключается в низком исходном объеме финансирования.
Например, за последние 10 лет доля науки в инвестициях повысилась лишь на 0,19% и составила 1,24 % ВВП в 2012 году (в то время как в США -3%; в Японии - 3,39%; Китае - 2%, Израиле - 5% ВВП)5. Расходы на образование также отличаются низким исходным уровнем финансирования: расходы вузов на одного студента в США - 24 тыс.370 долл., а в России - 3 тыс. 421 долл. (в 7,12 раза меньше). Общие расходы США на образование - 7% ВВП, в России - 4% ВВП6.
Существуют трудности страхования рисков национального капитала и инвестиций. Международные финансовые потоки направляются функционированием ТНК, возрастание мощи которых выступает одной из причин возникновения кризисов. В развивающихся странах, в том числе и России, функционирование ТНК негативно влияет на интересы этих стран: создается мощная конкуренция местным компаниям, не давая развивать национальное хозяйство. Свободное перемещение транснационального капитала может подорвать стабильность национальных валют и создать угрозу безопасности.
Кроме того, возникает несоответствие реальных процессов, обеспечивающих стабильное развитие на макроуровне, классическому равенству сбережений и инвестиций, так как сбережения осуществляются в одной стране, а инвестиции - в другой, то есть происходит вывоз капитала в другие страны. Вывоз капитала из России (официальный и теневой) не привел к появлению большого количества ТНК, играющих серьезную роль в экономике, за исключением сырьевых отраслей. Вывозимый капитал вкладывается в непроизводственные активы, в недвижимость, находится на счетах зарубежных банков. В то же время приток иностранных капиталов в Россию невелик, а ввозимый капитал вкладывается в основном в сырьевые, а не в наукоемкие отрасли производства, закрепляя сырьевую структуру экономики России.
В 2012 году и начале 2013 года незаконно вывезено около 5 трлн руб. По оценкам Центрального банка РФ, отток капитала официально увеличился в 2012 году в 2,5 раза к предшествующему. По данным Счетной палаты РФ, нарушения в расходовании бюджетных средств достигли суммы 718 млрд руб., превысив 10-летний период прошлых лет. Только в 2010-2012 годах объем нарушений вырос в 7 раз. Эти средства не служат достижению устойчивого экономического роста, тормозят развитие спроса и благосостояния7.
В настоящее время значительная часть российского капитала вывезена за рубеж, работает там. Мы до сих пор финансируем развитые экономики, размещая там свои валютные резервы, стимулируя отток капитала, создаем различные резервные фонды, снижая таким образом инвестиционные возможности страны в целях развития. Иностранные инвестиции в экономику России продолжают поступать, несмотря на низкий рейтинг инвестиционной привлекательности страны (вторая сотня). Однако, иностранный бизнес, так широко рекламируемый правительственными и чиновничьими кругами, не торопится помочь России в подъеме сельского хозяйства, производства современного оборудования и транспортных средств, в развитии научных исследования и разработок здравоохранения и образования.
При этом значительная часть российского капитала вывезена за рубеж и работает там, в то же время в России существует потребность в заемном капитале, что проявляется в величине внешнего долга, не только органов государственного управления, но и в заимствовании российских корпораций на внешних рынках. Зарубежный долг частных российских компаний и коммерческих банков увеличился до 519 млрд долл. (в 2011 г.), причем только за 2010-2012 годы долг коммерческих банков вырос на 30 млрд долл., частных компаний - на 23 млрд долл.
Либерализация движения капитала содействует тому, что на едином финансовом рынке преобладают спекулятивные тенденции в ущерб развитию кредитования реального сектора национальной экономики. Разнообразие ценных бумаг расширяет возможности валютно-спекулятивных игр на повышение и понижение курсов национальных валют. Когда курс рубля повышается, доллар обесценивается, получается, что вложения ценных бумаг в долговые обязательства казначейства США приносят отрицательную доходность. Это значит, что валютные резервы Центрального банка России обесцениваются.
Глобализационные процессы, объективные и неотвратимые, протекают не спонтанно, а под воздействием влиятельных сил международных финансовых организаций (МВФ, ВБ, ВТО, ЕБ и др.) и ТНК, которые преследуют свои интересы и интересы «сильных мира сего». Вызовы глобализации, обеспечение финансовой безопасности требуют определенной реакции, прежде всего, со стороны национального государства, которое способно своевременно и адекватно реагировать на вызовы, предотвращать и нейтрализовывать их, регулировать финансовый сектор, обеспечивать работу рынков капитала в соответствии с их назначением.
Ключевая роль государства обусловлена реальными опасностями глобализации национальному развитию, необходимостью отстаивать национальные интересы. Государство в настоящее время воздействует на финансовые процессы только через правовые рычаги, или перераспределение собственности, что не всегда эффективно для инвестиционного климата в России.
Существующий механизм финансового контроля в России не обеспечивает создание благоприятного инвестиционного климата и реализацию национальных интересов страны. Одна из причин создавшегося положения - отсутствие в Российской Федерации до настоящего времени теоретически проработанной и законодательно оформленной концепции общегосударственного финансового контроля. Это проявляется в существовании и активном обсуждении в экономической литературе двух вариантов формирования государственного финансового контроля:
- первый вариант отражает крайнюю позицию выстраивания системной вертикали, объединяющей всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ;
- второй - против создания жесткоиерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемой единым государственным органом. Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов вчасти научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.
В соответствии с изложенными позициями структурную основу государственной системы контроля формируют на практике:
- с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля;
- с другой стороны, кроме ныне действующих органов включают в структуру и другие специальные органы государственного контроля. Например, департамент государственного финансового контроля Минфина Россиии вновь созданный Комитет финансового мониторинга. Эти специальные органы государственного контроля осуществляют свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий создаются подразделения на территориях, которым делегируются соответствующие права и функции. Тем самым количество контролирующих организаций растет, а их эффективность не возрастает.
Такое положение дел с государственным финансовым контролем, когда количество структурных элементов растет, а качество работы не меняется, является следствием теоретической и методологической не разработанности такого ключевого понятия, как «механизм финансового контроля». Даже в учебной литературе для специалистов в области финансов не рассматривается эта категория, не раскрываются ее элементы, отсутствует представление, даже самое общее, о «механизме финансового контроля».
Таким образом, в нашей стране вообще - и в финансовом контроле, в частности, - наблюдается явный перекос в сторону административного механизма регулирования, не уделяется внимание более действенному и во многих отношениях полезному усилению других механизмов регулирования в финансовом контроле, например, общественного. Поэтому, вероятно, до сих пор и не сложилось представление о государственном финансовом контроле как целостной системе.
2.2 Проблемы правового регулирования государственного контроля в России
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013 годах8 отмечается, что в основу повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. При этом особо подчёркивается, что с 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ.
Одним из актуальных направлений в решении поставленных задач по эффективному расходованию бюджетных средств может стать исследование и разработка нормативно-правовых механизмов, позволяющих регулировать и совершенствовать работу органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих бюджетный контроль.
Согласно ч. 4 ст. 5 Конституции РФ (1), субъекты Федерации, реализуя свой правовой статус, обладают равными правами и возможностями, что предполагает активное участие законодательных (представительных) и исполнительных (администрации, правительства и т. п.) органов власти в пределах своей компетенции принимать законы и иные нормативно-правовые акты, устанавливающие нормы бюджетного права регионов в разработке и принятии федеральных законов по вопросам бюджетной деятельности. Однако в реальной юридической практике до сих пор не выработан эффективный и стабильный механизм участия субъектов РФ в законотворческом процессе общефедерального уровня. В связи с этим большое значение приобретает проблема развития и согласования двух уровней бюджетного законодательства - федерального и регионального. При регулировании бюджетных отношений регионального уровня соответствующие законодательные и исполнительные органы власти могут использовать различные механизмы правотворчества: дублирование норм федеральных законов, расширение содержания норм федеральных законов, а также установление новых норм права9.
При рассмотрении вопросов правового регулирования бюджетной сферы и бюджетного контроля в субъектах РФ затрагивались вопросы определения основных принципов регулирования бюджетного процесса на региональном уровне, конституционно-правовые основы и структуры бюджетной политики субъектов РФ, подходы к формированию правовых основ бюджетного контроля в субъектах РФ, правовые проблемы, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении регионального бюджета, финансово- и административно-правовые проблемы финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
По мнению Конюховой Т. В.10, основными проблемами в правовой сфере финансового контроля является отсутствие связующего базового акта о финансовом контроле на федеральном уровне, а также определение места и значения правового института финансового контроля в системе финансового права и финансового законодательства.
В настоящее время все правовые акты, регулирующие отношения в области финансового контроля, принятые в субъектах Российской Федерации, составляют несколько групп: основные акты субъектов РФ, содержащие общие нормы об органах, осуществляющих финансовый контроль; законы о бюджетном устройстве и бюджетных процессах, принятые в основном во всех субъектах РФ; законы о счётных палатах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, регулирующие отношения в области финансового контроля; специальные акты о финансовом контроле, принятые лишь в отдельных субъектах РФ11. При этом подчёркивается необходимость создания в России единой взаимосвязанной системы нормативных правовых актов финансового законодательства РФ и субъектов РФ, объединенной общими принципами и осуществляющей в полном объеме правовое регулирование финансового контроля, в том числе государственного и муниципального контроля, что может быть достигнуто с помощью принятия федерального закона о финансовом контроле12.
Другой проблемой правового регулирования бюджетного процесса является недостаточная сформированность прозрачной и эффективной системы управления бюджетными ресурсами и бюджетными услугами, из-за недостаточного нормативного закрепления в ст. 36 Бюджетного Кодекса РФ13 принципа прозрачности (открытости). В рамках бюджетного законодательства этот принцип должен был бы осуществлять обязательность публикаций в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам вызывающим разногласия.
В настоящее время в субъектах РФ бюджетный контроль на уровне исполнительной власти отличается многообразием, так как его осуществляют органы с разными статусом, задачами и объемом компетенции в бюджетной сфере14. Одна группа субъектов осуществляет бюджетный контроль только как часть своей компетенции, непосредственно связанной с их основной деятельностью в сфере бюджета; другая группа субъектов осуществляет бюджетный контроль в качестве единственного и основного вида деятельности, что и определяет их правовой статус. Полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих функции по бюджетному контролю, установлены по отношению к собственным бюджетным средствам субъекта РФ. При этом существуют определенные ограничения для финансовых органов субъектов РФ в рамках охранительных бюджетных правоотношений относительно их права применять меры принуждения к нарушителям бюджетного законодательства. Так, финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти на уровне субъектов РФ, проводят финансовые органы субъектов Российской Федерации, а также главные распорядители и администраторы доходов регионального бюджета и источников финансирования дефицита региональных бюджетов.
Анализируя многочисленные пересечения и дублирования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля, Хачатрян Н. Р.15 приходит к выводу о необходимости более чёткой регламентации и законодательном разграничении полномочий различных органов исполнительной власти в рамках контроля за расходованием бюджетных средств. При этом, несмотря на законодательное закрепление как административных, так и судебных механизмов регулирования спорных вопросов в сфере государственного финансового контроля, автор подчёркивает неприемлемость устранения пробелов в законодательстве, связанных с нечётким определением полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля посредством судебной практики.
Существует несколько основных взглядов на подходы к решению этих проблем. Один из подходов предполагает создание единого контрольного финансового органа в системе исполнительной власти, т. е., создание новой унифицированной структуры, для осуществления проверок по расходованию бюджетных средств. В рамках другого подхода решение существующих проблем видится в расширении полномочий Счётной палаты и придания ей статуса главного органа внешнего контроля, а осуществление внутреннего финансового (ведомственного) контроля за эффективным использованием финансовых, материальных и нематериальных ресурсов предоставить всем государственным органам и организациям.
Новеллой в финансовом законодательстве РФ стал Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»16, принятый Государственной Думой 28 января 2011 года и одобренный Советом Федерации 2 февраля 2011 года. В законе закреплена организационная и функциональная независимость региональных и муниципальных контрольно-счетных органов; установлены критерии определения размера штата таких органов, в зависимости от численности населения в регионе и доли субъекта Российской Федерации в консолидированном бюджете, а также количества муниципальных образований на его территории; установлены основные требования к кандидатам на должности контрольно-счетных органов, в частности, к образованию и опыту работы, определены основные полномочия контрольно-счетных органов. При этом основополагающие стандарты в этой сфере принимает Счетная палата России, которой, согласно ст. 18, отводится организационная роль при взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и контрольно-счетными органами муниципальных образований, что сводится к проведению совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, оказанию правовой, информационной и методической поддержке, в том числе при профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов.