Государственное регулирование электроэнергетики

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Итак, согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" система реализации Энергетической стратегии России предусматривает принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию основных положений данной Стратегии. Среди первоочередных направлений совершенствования законодательства обозначены стимулирование и поддержка стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной, энергосберегающих сферах, тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование, введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость и стимулирующих реализацию важнейших приоритетов и ориентиров развития энерг ...

СОДЕРЖАНИЕ:

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ И ПОЛНОМОЧНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ 4
1.1. Основы правового регулирования электроэнергетики 4
1.2. Компетентные органы исполнительной власти 9
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ 22
2.1. Отсутствие в России правовой доктрины регулирования инфраструктурных отраслей 22
2.2. Противоречивость отраслевой политики 24
2.3. Отсутствие отраслевого государственного органа (регулятора) 26
2.4. Проблемы коммерческой инфраструктуры рынка 28
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 31
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 34

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы работы обусловлена реформированием электроэнергетической отрасли Российской Федерации. Основным механизмом реформирования электроэнергетики РФ, нуждающейся в привлечении значительных инвестиций, стало создание новой модели взаимоотношений между субъектами отрасли, основывающейся на мировом опыте функционирования конкурентных рынков электроэнергии и учитывающей специфику российской электроэнергетики.
Объектом данной работы является институт электроэнергетической отрасли современной России. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые
Предметом настоящей работы являются нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере электроэнергетики, а также научная и учебная юридическая литература по теме исс ледования.
Целью данной работы ставится комплексное изучение государственного регулирования в сфере электроэнергетики по гражданскому законодательству Российской Федерации.
Задачами работы является:
• изучить правовую основу регулирования в электроэнергетике;
• рассмотреть роль органов исполнительной власти при контроле в сфере электроэнергетики;
• проанализировать проблемы государственного регулирования электроэнергетики.
Нормативно-правовую основу данной работы составила Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, ФЗ "Об электроэнергетике" и другие.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

Особую специфику имеют полномочия Правительства РФ в сфере использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). На сегодняшний день во всем мире ВИЭ представляют собой единственный природный и экологически безопасный источник энергии. Однако в России доля использования электроэнергии, полученной в результате использования ВИЭ, ничтожно мала и в 2008 г. составила, по данным Минэнерго России, около 1%, в то время как во многих странах Европейского союза данный показатель превышает 10%. В 2009 г. 26% электроэнергии, потребляемой в Испании, генерировалось на ВИЭ, а Исландия 100% электроэнергии вырабатывает на ВИЭ и ГЭС. Правительства европейских государств интенсифицируют нормативное правовое регулирование ВИЭ, в том числе устанавливают гарантированные тарифы на подачу энергии в сеть, инвестиционные налоговые кредиты, а также квоты на закупку электроэнергии от возобновляемых источников энергии. В результате, по прогнозам аналитических агентств, доля ВИЭ в Европейском союзе к 2020 г. должна достигнуть 20%.
Одной из первостепенных причин отставания России в сфере развития ВИЭ является отсутствие как целостного комплекса нормативных правовых актов по вопросам, связанным с использованием ВИЭ на оптовом рынке, так и соответствующих документов, принимаемых рыночным сообществом.
Закон об электроэнергетике закрепляет за Правительством Российской Федерации функцию по распределению полномочий в сфере публичной регламентации электроэнергетической отрасли между федеральными органами исполнительной власти. К компетенции Минэнерго России относятся полномочия в сферах прогнозирования,11 привлечения инвестиций в электроэнергетику,12 а также использования ВИЭ.13
Отдельные полномочия в сфере государственного регулирования цен (тарифов) и контроля за их применением реализует ФСТ России.14 К ведению ФСТ России отнесены установление минимального или максимального уровней цен и тарифов, а также контроль в сфере ценообразования.
Особое внимание следует уделить полномочиям в сфере контроля и надзора в электроэнергетике ввиду их особой значимости в процессе государственного управления электроэнергетическим комплексом.
В науке административного права до сих пор не выработана единая позиция по вопросам сущности и соотношения понятий "контроль" и "надзор". По мнению одних ученых, эти два понятия необходимо четко разграничивать, "а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте".15
Другая группа авторов полагает, что понятие "контроль" шире понятия "надзор". Д.Н. Бахрах в зависимости от объема различает собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзор - ограничивается проверкой законности.16
Третья группа авторов указывают на родственную правовую природу категорий "контроль" и "надзор" ввиду преследования единых целей, несмотря на различия методов и форм их реализации.17
Одна из попыток обосновать дефиниции понятий "контроль" и "надзор" была предпринята в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".18 По смыслу указанного Закона "контроль" и "надзор" рассматриваются в качестве тождественных правовых категорий. При этом в качестве предназначения любой дефиниции следует рассматривать установление родовых признаков определяемого понятия, присущих только данному правовому атрибуту. На основе указанных правовых критериев определение контроля (надзора) в вышеуказанном Федеральном законе не отвечает своему предназначению.
Следует отметить очевидное отличие содержания контроля и надзора как различных видов управленческой деятельности. Контроль всегда проводится на основании индивидуального правового акта с формализованными атрибутами. В таком акте указываются должностное лицо и сроки проведения контрольных мероприятий. Применительно к надзору указанные формализованные атрибуты не предусмотрены.
Таким образом, контроль в качестве производной, регулятивной функции управления19 представляет собой деятельность по обеспечению законности, реализации проверки соблюдения установленных правил, оценке эффективности управляющего воздействия в отношении управляемого объекта (внутренний контроль) либо организационно неподчиненного субъекта (внешний контроль). Под надзором следует понимать деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, направленную на обеспечение законности, предупреждение и пресечение неправомерных действий со стороны неподчиненных объектов.
Следует отметить, что в настоящее время далеко не все из перечисленных в Законе об электроэнергетике полномочий Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти претворяются в жизнь. Так, во многом не реализованными, но играющими ключевую роль в развитии энергобезопасности страны остаются полномочия в сфере использования возобновляемых источников энергии.
Публичная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики обеспечивается правовыми актами различной юридической силы. Среди них прежде всего законодательные акты: Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 26 марта 2003 г. "Об электроэнергетике". Наряду с законодательным регулированием федеральные органы исполнительной власти реализуют правомочия регламентации имущественных отношений в сфере электроэнергетики посредством принятия подзаконных и ведомственных нормативных и индивидуальных правовых актов.20
Корпоративная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики реализуется Советом рынка21 в соответствии с Законом об электроэнергетике посредством локального нормотворчества, в том числе путем разработки стандартной формы договора о присоединении к торговой системе оптового рынка22 (далее также ДОП и Договор о присоединении) и регламентов оптового рынка электрической энергии и мощности (далее - регламенты оптового рынка). Таким образом, имущественные отношения в сфере электроэнергетики обусловлены регламентацией Советом рынка цивилистических полномочий владения, пользования и распоряжения. Тем самым Совет рынка опосредованно участвует в реализации частноправовыми субъектами имущественных полномочий.
Таким образом, основу локальной регламентации отношений составляют корпоративные акты, принятие которых возможно в том числе и различными некоммерческими организациями.
Вопрос о статусе локального нормативного акта в общей системе нормативных правовых актов решается в научной литературе по-разному. По мнению одних авторов,23 локальные нормативные акты представляют собой неотъемлемую составную часть всей системы правовых актов РФ, занимая в ней особое место, обусловленное "децентрализованным характером локального регулирования и его приближенностью к условиям деятельности каждой конкретной организации, предприятия или учреждения".24
Другие исследователи,25 отмечая производный характер локальных нормативных актов, указывают на отсутствие системной связи между локальными и правовыми актами.
Действующее законодательство позволяет достаточно определенно утверждать, что локальные нормативные акты не следует рассматривать вне контекста единой системы правовой регламентации. Внутрикорпоративные акты, обладая меньшей юридической силой, чем правовые акты, призваны наравне с последними обеспечивать своевременное урегулирование отношений между государственными, муниципальными и негосударственными субъектами, а также соблюдение баланса публичных и частноправовых интересов. Таким образом, локальные нормативные акты, принимаемые организациями на основе общеправовых принципов и соответствующие основным атрибутам правовых актов, представляют собой необходимую составную часть общей системы правовой регламентации, отражая ее структурную взаимообусловленность и целостность.
Одной из форм локального нормотворчества Совета рынка выступает разработка стандартной формы ДОП и приложений к нему - регламентов оптового рынка. Договор о присоединении представляет собой разновидность цивилистического договора, его архитектоника тождественна договору присоединения, атрибуты которого установлены ст. 428 Гражданского кодекса РФ. Согласно данной норме договором присоединения признается договор, условия которого определены одной из сторон в унифицированных формах и могли быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом.
В соответствии с действующим законодательством вступление в члены Совета рынка представляет собой необходимое условие возникновения у организации права участвовать в отношениях купли-продажи электрической энергии и мощности на оптовом рынке. Таким образом, разработанные Советом рынка Договор о присоединении и регламенты оптового рынка обладают всеми атрибутами, свойственными локальным актам: они представляют собой результат нормотворческой деятельности Совета рынка и принимаются его компетентными органами корпоративного управления;26 содержат нормы, обязательные для исполнения всеми членами Совета рынка; обеспечиваются нормами корпоративного санкционирования. Применительно к последнему признаку следует отметить, что на оптовом рынке электрической энергии и мощности действует целостная система мер корпоративного санкционирования. Цели и задачи, виды, а также процедуры применения указанных санкций регламентированы Положением о применении санкций на оптовом рынке электрической энергии и мощности (приложение N 21 к Договору о присоединении).27 Порядок и цели реализации контроля за членами Совета рынка установлены Регламентом контроля за соблюдением участниками оптового рынка Договора о присоединении к торговой системе оптового рынка и положения о порядке получения статуса субъекта оптового рынка и ведения реестра субъектов оптового рынка (приложение N 23 к Договору о присоединении). Таким образом, по результатам проведения регламентированных контрольных мероприятий к нарушителям применяются санкции, установленные Договором о присоединении.
Действующая система регламентов оптового рынка разработана для упорядочивания не только имущественных отношений субъектов оптового рынка, но и организационных отношений, обусловленных предоставлением организациям права участия в торговле электрической энергией и мощностью. Кроме того, некоторые регламенты оптового рынка можно отнести к числу декларативных: Перечень определений и принятых сокращений (приложение N 17 к Договору о присоединении). Такие акты лишь презюмируют цели правовой регламентации, не определяя их по существу. Наличие в ДОП положений, регламентирующих разнородную систему отношений на оптовом рынке, позволяет некоторым ученым квалифицировать его в качестве смешанного договора.
Государство, предписывая Совету рынка урегулировать установленные имущественные отношения в сфере электроэнергетики посредством локального нормотворчества, оставляет за собой право по определению существенных условий Договора о присоединении.28 Органом государственной власти, уполномоченным определять данные условия, выступает Правительство РФ.29 Государственное волеизъявление в деятельности Совета рынка реализуется посредством экстраординарных контрольных полномочий Минэнерго России, а также публичным представительством в органах корпоративного управления.
К числу наиболее значимых контрольных полномочий Минэнерго России следует отнести предоставленное ему право вето в отношении решений органов управления совета рынка.30 Право вето (от лат. veto - запрещаю) относится к наиболее существенным публичным атрибутам римского права31 и в науке современного конституционного права используется в целях формализации права главы государства приостановить или отклонить вступление в силу акта, принятого органом законодательной власти. В зависимости от правовых последствий право вето дифференцируется на абсолютное, посредством которого глава государства отклоняет принятый представительным органом акт, и отлагательное, позволяющее приостанавливать вступление в силу акта.
Предоставленное Минэнерго России право вето в отношении решений органов управления Совета рынка, являя собой абсолютное право, реализуется в соответствии с Административным регламентом исполнения Министерством энергетики РФ государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью Совета рынка, утвержденного Приказом Минэнерго России от 1 февраля 2011 г. N 22.32
По содержанию административная процедура в виде использования права вето применительно к решениям органов управления Совета рынка тождественна процедуре, установленной Конституцией РФ для отмены Президентом РФ актов Правительства РФ. Согласно ч. 3 ст. 115 Конституции РФ нормативные и индивидуальные правовые акты Правительства РФ в случае их противоречия актам большей юридической силы могут быть отменены Президентом РФ. Правовой формой реализации рассматриваемого полномочия Минэнерго России выступает нормативный правовой акт в виде приказа.33
К числу экстраординарных контрольных полномочий Минэнерго следует также отнести право направлять в органы управления Совета рынка обязательные для рассмотрения и подлежащие включению в повестку дня заседаний органов управления Совета рынка вопросы, а также право разрешать указанные проблемы по существу в случае, если корпоративные органы Совета рынка в течение 45 дней не приняли по ним решения.
Наряду с экстраординарными контрольными полномочиями государственное волеизъявление реализуется особым субъектным составом представителей органов управления Совета рынка. Согласно п. 4 ст. 33 Закона об электроэнергетике наряду с восемью представителями продавцов и покупателей электроэнергии, четырьмя представителями организаций коммерческой и технологической инфраструктур оптового рынка электрической энергии и мощности в состав Наблюдательного совета Совета рынка входят восемь представителей, уполномоченных Правительством РФ и назначаемых из числа членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной власти и экспертов в области электроэнергетики.34 Тем самым обеспечивается публичное представительство в деятельности корпоративных органов частноправовых организаций.
Таким образом, корпоративная регламентация имущественных отношений в сфере электроэнергетики производна от публичной регламентации, что обусловлено доминирующей ролью исполнительной власти, в первую очередь Минэнерго России, в сфере установления основ корпоративной деятельности Совета рынка. Федеральные органы исполнительной власти реализуют публичные полномочия в сфере корпоративного управления посредством государственного участия в форме публичного представительства в деятельности Совета рынка.
Итак, в Российской Федерации создана и функционирует система федеральных органов исполнительной власти, к ведению которых отнесено обеспечение публичных потребностей государства, а также реализация частноправовых потребностей - удовлетворение спроса потребителей на электрическую энергию, что отвечает публичному предназначению государства, с одновременным претворением в жизнь принципа обеспечения энергоэффективности и энергетической безопасности.
ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОЭНЕРГЕТИКИ
2.1. Отсутствие в России правовой доктрины регулирования инфраструктурных отраслей
Следует отметить, что структурные реформы в электроэнергетике были поставлены впереди реформы самой системы регулирования, что является характерной чертой проведения экономических реформ в России. Они не были обеспечены адекватными правовыми механизмами. Новые модели регулирования формировались на ходу, зачастую путем принятия временных или запоздалых компенсирующих решений.
Реформа была сведена в основном к мерам по реструктуризации активов и их продаже, без должного внимания к качеству созданных институтов и правилам рынка.35 Хотя вопросы качества правил на новом рынке электроэнергии имеют первостепенное значение. Эксперты ОЭСР еще в начале реформы отмечали, что российская система регулирования не готова к появлению новых рынков в электроэнергетическом секторе. Согласно их выводам, "Россия совершит дорогостоящую ошибку, если она двинется вперед, не до конца подготовившись в надежде на то, что ошибки или неопределенности можно будет исправлять на ходу. Слишком много реформ в странах ОЭСР потерпели крах из-за плохо сконструированных систем регулирования".36
Одна из наиболее фундаментальных проблем заключается в том, что в России отсутствует правовая доктрина регулирования жизнеобеспечивающих инфраструктурных отраслей, к числу которых относится и электроэнергетика. В результате реформа электроэнергетики происходила в условиях отсутствия понимания закономерностей регулирования этой технически сложной и социально уязвимой экономической системы. Перевод ее в рыночный формат регулирования требовал создания принципиально новых институтов и правил, обеспечивающих учет разнонаправленных интересов - как частных, так и публичных.
В ранее существовавшей нерыночной модели функционирования отрасли публичные интересы учитывались через механизм управления государственной собственностью и прямое регулирование конечных цен на электроэнергию. При переходе к рынку возникла необходимость создания новой модели регулирования, в рамках которой защита потребителей обеспечивается за счет конкуренции и комплекса требований к субъектам отрасли (доступность, качество, безопасность, надежность и др.). Вместе с тем, как уже отмечалось, у нас отсутствует понятная правовая доктрина, синтезирующая комплекс целей, принципов, требований к регуляторике в данной сфере.
Анализ зарубежного опыта показывает, что в мире существует две широко известных концепции частно-публичного регулирования субъектов, оказывающих инфраструктурные и коммунальные услуги широкому кругу потребителей. Это англо-американская модель регулирования "public utilities" и европейская модель "public service". Наличие в зарубежной практике доктрин частно-публичного регулирования социально-важных секторов экономики является подтверждением того, что сфера энергоснабжения не может регулироваться только лишь в плоскости частного права, поскольку в ней объективно заложены публичные (общие) интересы, требующие наличия специальных механизмов регулирования и защиты.
В нашей российской ситуации проведение реформ в отсутствие понятной доктрины регулирования привело к созданию неэффективной модели регулирования, к постоянным хаотичным и бессистемным ее изменениям и в конечном счете к отсутствию целеполагания в регулировании. Поэтому в современных условиях нам необходимо иметь публичную и понятную концепцию регулирования в этой сфере, которая определила бы цели, задачи и другие ориентиры для функционирования отрасли с учетом поиска необходимого баланса частных и публичных интересов.
2.2. Противоречивость отраслевой политики
Сегодня наблюдается явная непоследовательность государственной политики в сфере электроэнергетики. С одной стороны, в отрасли проведена глубокая рыночная реформа (по крайней мере, в структурном аспекте), с другой - государство продолжает регулировать ее в рамках старой идеологии и инструментария.
В начале реформы предполагалось, что после завершения переходного периода государство не будет регулировать конечные цены для потребителей и сохранит за собой только регулирование цен на услуги естественных монополий в сфере электроэнергетики и право вводить регулирование цен в чрезвычайных ситуациях. Начиная с 2007 г. на рынке электроэнергии происходило поэтапное дерегулирование цен и увеличение доли электроэнергии, продаваемой по свободным ценам (на 10 - 15 процентов в год). С завершением переходного периода реформы планировался переход на свободные конечные цены на электроэнергию. Вместе с тем, несмотря на завершение 1 января 2011 г. переходного периода, государство продолжает регулировать достаточно большой объем цен в сфере электроэнергетики, включая конечные цены для населения.37