Административно-правовой статус Федеральной Службы Безопасности.

Заключение

Построение правового государства в Российской Федерации немыслимо без создания надежной системы национальной безопасности. На основе анализа понятия национальной безопасности и ее составляющих автором обосновывано положение о том, что национальная безопасность подразумевает триединую составляющую, каждый компонент которой одинаково значим, - безопасность личности, безопасность общества и безопасность государства.
В структуре механизма обеспечения национальной безопасности существенную роль играют органы государственной безопасности, среди которых особое место занимает ФСБ РФ, наделенная специальными полномочиями в данной сфере деятельности.
Деятельность ФСБ РФ осуществляется по таким основным направлениям, как: контрразведывательная деятельность, борьба с преступностью и терр ...

Введение 3
ГЛАВА 1. Государственная стратегия в области безопасности 5
1.1. Понятие и система национальной безопасности правового государства 5
1.2. Безопасность как объект государственного управления 10
1.3. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о безопасности 13
ГЛАВА 2. Административно-правовой статус органов государственной безопасности в механизме Российского государства. 18
2.1. Понятие и система органов государственной безопасности РФ 18
2.2. Федеральная служба безопасности Российской Федерации: администаритвнол-правовойстатус 20
Заключение 34
Список литературы 36

Введение

Проблема обеспечения безопасности в широком понимании данной категории в настоящее время не только сохраняет свою актуальность, но и приобретает особую остроту, которая обусловлена небывалым динамизмом развития человечества, определившим масштабы и степень его внешнего влияния на среду обитания и внутреннего воздействия на все направления жизнедеятельности людей.
Актуальность темы определяется особенностями деятельности федеральных органов исполнительной власти, в частности Федеральной службы безопасности.
В прямой постановке проблема административно-правового статуса органов государственной безопасности в Российской Федерации в юридической литературе не исследовалась, хотя в этом направлении проведена определенная исследовательская работа. В первую очередь, это многочисленные ра боты, посвященные проблемам становления и функционирования правового государства, в числе которых необходимо назвать работы С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, П.П. Баранова, А.Б. Венгерова, Ю.И. Гревцова, А.В. Зиновьева, И.Ю. и других теоретиков юридической науки.
Объектом исследования выступают органы Федеральной службы безопасности в механизме правового государства, их административно-правовой статус.
Предметом исследования избраны органы Федеральной службы безопасности в Российской Федерации, структура, особенности функционирования системы этих органов.
Целью исследования явилось административно-правовое рассмотрение места и роли органов Федеральной службы безопасности в механизме Российского государства, выделение приоритетных направлений их функционирования и совершенствования, поиск оптимальных структурных составляющих системы органов государственной безопасности.

ГЛАВА 1. Государственная стратегия в области безопасности
1.1. Понятие и система национальной безопасности правового государства
Значительная часть норм Конституции РФ, а также многие нормы в иных правовых актах конституционного законодательства имеют учредительный характер, поскольку направлены на установление общих принципов, целей и задач, способов правового регулирования укрупненных блоков общественных отношений. В соответствии с этим одним из основных методов регулирования в конституционном праве является программно-целевой, или стратегический, сущность которого наиболее емко формулируется как составление и реализация "наиболее общего плана действий"1 и "искусство планирования руководства, основанное на правильных и далеко идущих прогнозах"2.
Интерес к исследованию стратегических свойств и функций Конституции в настоящее время возрастает.
Свойства Конституции РФ, такие, как первичность норм, верховенство и высшая юридическая сила, всеобъемлющий характер правовой регламентации, позволяют рассматривать ее как плановый документ, определяющий перспективы развития всей правовой системы. Одновременно она является универсальным управляющим средством воздействия на государственные и общественные институты, выполняя функции "правового учредителя, своеобразного координатора системы законодательства"3. Анализ конституционных норм позволяет прогнозировать направления, пределы и возможные способы реализации учредительных нормативных установок в конституционном и отраслевом законодательстве. Поэтому рассмотрение стратегии с позиций конституционного права не противоречит их взаимопересекающемуся назначению.
Сущность государственной стратегии как конституционного правового института может быть охарактеризована следующим образом: это система норм, охватывающих в соответствии с установками Конституции РФ механизмы целеполагания, мониторинга и анализа, прогнозирования и планирования развития законодательства в определенной сфере общественных отношений (в зависимости от объекта и субъектов стратегического планирования).
Объектами государственной стратегии являются объекты конституционно-правовых отношений. К ним относятся укрупненные блоки правового регулирования общественных отношений в сфере основ государственного строя, элементов экономической, социальной и политической системы, правового статуса личности и государственных органов, безопасности, федеративных отношений и местного самоуправления.
Субъектами государственной стратегии являются Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ (в пределах их полномочий по предметам ведения).
В то же время следует отметить, что конституционно-правовое обеспечение безопасности граждан предполагает разработку системы социальных ценностей, учитывающей в первую очередь жизненно важные интересы личности, сущность и принципы ее жизнеобеспечения.
В Стратегии национальной безопасности России до 2020 г. признано приоритетом устойчивого развития повышение качества жизни граждан путем гарантирования личной безопасности, а также высоких стандартов жизнеобеспечения1. Конституционная система безопасности провозглашает высшей ценностью государства личность, права и свободы человека и гражданина. Конституционно-правовое обеспечение безопасности граждан предполагает разработку системы социальных ценностей, учитывающей в первую очередь жизненно важные интересы личности, сущность и принципы ее жизнеобеспечения. Не менее актуальными задачами конституционно-правовой науки являются: исследование факторов, формирующих угрозы и опасности жизненно важным интересам человека и конституционного строя в целом; определение правовых критериев безопасности личности по сферам жизнедеятельности, а также создание в обществе условий для конституционно-правового обеспечения безопасности личности, включая развитие науки конституционного права. Конституционно-правовой подход к безопасным условиям жизни человека позволяет сформулировать основные требования к обеспечению безопасности личности, и прежде всего необходимость, адекватность мер защиты от угроз жизненно важных интересов личности, включая социальную гарантированность и безвозмездность обеспечения безопасности.
Приоритетность человека над всеми иными социальными ценностями, научность в определении мер по конституционно-правовому обеспечению безопасности и при анализе угроз безопасности не исключают последовательный приоритет жизненно важных антикризисных интересов.
Отражая национальные цели Российской Федерации и учитывая потребности конституционно-правового обеспечения национальной безопасности, антикризисных ориентаций в сфере экономики, данная концепция несколько изменяет представления россиян о безопасности личности, общества и государства. Ее становление проходит неоднозначно в условиях мирового экономического кризиса, по-своему преломляется в правосознании граждан. Известно, что политики и ученые постепенно отошли от узкой трактовки национальной безопасности только как безопасности государственной. В существовавших в России подходах к государственной безопасности до 1993 г. безопасность личности была фактически подчинена безопасности государства. Такое положение, отражающее "эгоизм" государства, характерно для тоталитарных режимов, нарушающих естественные права человека. И тем более не ставился вопрос о безопасности граждан в условиях глобализации рынка и экономического кризиса1.
Безопасные условия жизни народа достигаются проведением единой государственной политики во всех сферах жизнедеятельности общества, а также системой мер правового, и прежде всего конституционного, экономического и организационного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности и государства. Для этого разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности. Наряду с этим определяются основные направления деятельности органов государственной власти в данной области, формируются, реформируются органы правового обеспечения национальной безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. В системе государственной власти, а также в соответствии с интересами закона и рыночной экономики образуются государственные органы и общественные организации, призванные активно участвовать в обеспечении национальной безопасности.
Закон Российской Федерации "О безопасности" и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. определяют способы выявления и прогнозирования внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности. В их состав включается: осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях.
Решение задач обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается также за счет повышения эффективности реализации полномочий как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности населения. В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.
Жизненно важные интересы граждан в сфере антикризисных отношений определяют основные ценности человека, подлежащие конституционно-правовой защите, - жизнь, собственность, свобода, здоровье, семья, безопасность. Они же позволяют вычленить их источники - войны, преступность, эпидемии и иные болезни, экономическая, духовная и психическая агрессии, геноцид, негативные космические факторы, возможное воздействие внеземных цивилизаций и других непознаваемых пока сил.
Условия конституционно-правового обеспечения безопасности личности - это условия, предоставляющие средства для осуществления нормальной жизнедеятельности (экономические, экологические, государственные, правовые, духовные, социально-психологические, семейно-бытовые, научно-образовательные, культурные). Они включают также условия, обеспечивающие безопасность личности при возникновении опасных ситуаций (военные, юридические, медицинские, социальные, технико-технологические и др.).
1.2. Безопасность как объект государственного управления
С точки зрения сущности, содержания и формы безопасность - явление разностороннее, многоуровневое и, на наш взгляд, может рассматриваться в целом ряде аспектов: содержательном, политическом, правовом, экономическом, финансовом, техническом, информационном, экологическом, международном, психологическом, управленческом и других, проявляющихся в разнообразных отношениях, формирующихся и реализуемых с участием различных субъектов как внутри страны, так и за рубежом1.
Сказанное подтверждается многочисленными исследованиями данного феномена. При этом встречающиеся в научных публикациях мнения позволяют подходить к характеристике безопасности с различных позиций.
Во-первых, "безопасность" можно рассматривать как некую структурированную государством и обществом посредством правовых, технических и иных социальных норм, содержащихся в них правовых правил и запретов, процессуальных алгоритмов и процедур модель, выполняющую роль целеобразующего идеала, адекватного современному состоянию и обозримой перспективе развития общества.
Во-вторых, назначение безопасности определяется как использование данной абстрактной модели в виде оценочного образа, позволяющего судить о соответствии наличного состояния отношений в обществе состоянию желаемому.
В-третьих, под безопасностью понимается реальное состояние защищенности общественно значимых интересов и ценностей от негативных воздействий, сравниваемое во времени с уровнем подобной защищенности относительно предшествующих организационно-плановых периодов.
В-четвертых, безопасность определяется как обладающая количественными и качественными характеристиками система общественных отношений, совокупность которых выступает как объект управленческого воздействия со стороны государства и общества.
На наш взгляд, все приведенные выше точки зрения ученых имеют право на существование. Более того, в зависимости от решаемых исследовательских целей и задач допустимо их любое вариативное соотношение.
Выстраивая механизм правового регулирования безопасности, следует иметь в виду, что с учетом выработанных юридической наукой воззрений на его структуру и содержание все аспекты указанного механизма (нормы права; правоотношения; акты толкования; акты применения правовых норм) требуют детальной проработки не только в абстрактном варианте, но и применительно к конкретным задачам, решаемым в повседневной правоохранительной практике. Важное значение при этом приобретают вопросы, касающиеся определения направлений и способов совершенствования правовых режимов вообще и их отдельных разновидностей как особого варианта юридического инструментария, предназначенного для обеспечения безопасности в чрезвычайных обстоятельствах. Эта идея частично нашла свое выражение в Федеральном законе "О безопасности", который, аккумулировав апробированную предшествующую нормативную практику, определил основные направления государственной политики в указанной области.
Данный Федеральный закон, установивший основные принципы, содержание и направления деятельности по обеспечению различных вариантов безопасности государства и общества, систему, полномочия и функции субъектов обеспечения безопасности, уместно рассматривать в качестве базового нормативного правового акта, позволившего сформулировать действенную правовую систему под общим названием "Законодательство о безопасности".
Причем реализация такого законодательства с учетом специфического объекта регулирования предполагается посредством специальных административно-правовых режимов, рассматриваемых как находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости относительно самостоятельные правовые блоки, качественные и количественные характеристики которых обусловлены конкретными вариантами особых условий, им соответствующих.
При рассмотрении механизма правового регулирования необходимо иметь в виду, что административно-правовой режим, кроме того, это особый вариант правоотношений, имеющих комплексное и консолидирующее начало. В широком смысле слова между механизмом правового регулирования и административно-правовым режимом можно было бы поставить знак равенства, так как они имеют общую цель - упорядочение и реализацию правоотношений, взаимопроникают, не противоречат и не исключают друг друга. Но если механизм правового регулирования обычно оценивается как более абстрактная категория, то при характеристике административно-правового режима он в большей мере наполняется различной степенью конкретизации, позволяющей подразделить его на: общий, особенный и единичный варианты.
Так, в качестве общих разновидностей подобных вариантов могут быть названы режимы, вводимые при чрезвычайных обстоятельствах техногенного, природного либо социального характера. В качестве особенных - режимы, вводимые в связи с различными вариантами стихийных бедствий, отдельными видами техногенных катастроф, конкретными формами массового внеколлективного поведения людей и т.п. В качестве единичных - вполне конкретные режимы, вводимые в конкретное время, на конкретной территории (объекте), для нейтрализации конкретных чрезвычайных обстоятельств.
Также, решая поставленную задачу, важно определиться с вопросами относительно перечня, ранжирования и статусного соотношения субъектов обеспечения безопасности. Это позволит:
- применительно к конкретным обстоятельствам выстроить конкретную систему субъектов обеспечения безопасности, организационно и статусно соотнести их относительно друг друга, определив соподчиненность, место, роль и назначение для каждого такого субъекта;
- исключить пробельность и одновременно не допустить дублирования функций указанных субъектов;
- обеспечить по возможности в необходимых пределах их взаимозаменяемость;
- обеспечить их эффективное взаимодействие и взаимопомощь;
- обеспечить в случае необходимости взаимный контроль;
- обеспечить объективную оценку результатов их деятельности в рассматриваемых условиях.
1.3. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о безопасности
29 декабря 2010 г. вступил в силу Федеральный закон "О безопасности". В пояснительной записке к проекту данного документа содержится лапидарная формулировка причины его принятия: "Практика применения Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" показала необходимость его корректировки, уточнения основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности Российской Федерации".
Сравнительный анализ содержания Федерального закона "О безопасности" от 28 декабря 2010 г. (далее - Закон-2010) и Закона Российской Федерации "О безопасности" от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.) (далее - Закон-1992) приводит к выводу, что новый документ сохранил ряд недостатков, присущих старому Закону, к числу важнейших из которых, по мнению автора, относятся:
1. Несоответствие названия документа его содержанию. В Законе-2010 по сравнению с Законом-1992 нарушение данного правила юридической техники является даже более серьезным: теперь уже три главы из четырех содержат нормы о статусе субъектов, обеспечивающих безопасность. Таким образом, судя по содержанию документа, он представляет собой не закон о безопасности, а закон об органах, обеспечивающих безопасность.
2. Несоответствие содержания документа статусу основного закона в сфере обеспечения безопасности. Согласно ст. 1 Закона-2010 данный нормативный акт определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности. Соответственно, Закон-2010 должен быть базовым (основным) для иных нормативных актов в сфере обеспечения безопасности. Характеристика данного документа как основного в сфере обеспечения безопасности является распространенной в литературе1. Поэтому он должен, во-первых, содержать унифицированный понятийный аппарат в сфере безопасности и основные параметры безопасности и, во-вторых, обеспечивать взаимодействие иных нормативных актов в области безопасности.
Следует учитывать, что в настоящее время, кроме вышеназванного Закона, действуют 86 законов, более 60 указов Президента Российской Федерации и других подзаконных актов, регламентирующих отдельные аспекты безопасности. Все они в силу вышеуказанного обстоятельства должны соответствовать Закону-2010. Однако особые режимы функционирования системы обеспечения безопасности - режим чрезвычайного положения и режим военного положения - регламентируются федеральными конституционными законами, в то время как Закон-2010 имеет статус обычного закона.
3. Серьезным недостатком Закона-2010 является отсутствие понятийного аппарата.
Частным случаем вышеуказанной проблемы являются отсутствие легитимного перечня видов безопасности.
В новом Законе в отличие от прежнего отсутствует преамбула, но ее содержание включено в ст. 1 Закона. Под преамбулой понимается часть нормативного акта, содержащая указание на те или иные обстоятельства, послужившие поводом к принятию данного документа, а также указание на задачи, которые должны быть достигнуты в процессе применения данного закона, в то время как в Законе-1992 данная структурная единица закона фактически содержала предмет регулирования. Видимо, данное обстоятельство и послужило причиной ее невключения в новый Закон.
Обращает на себя внимание и ряд иных недостатков Закона-2010. Так, например, Совет Безопасности характеризуется как совещательный орган (п. 1 ст. 13), но в то же время согласно п. 3 ст. 18 данного нормативного акта вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. Как известно, совещательные органы не могут иметь полномочие на принятие обязательных актов.
4. Согласно ст. 12 Закона-2010 органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако данная норма требует узкого толкования в силу того, что из всех разновидностей безопасности в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение только общественной безопасности (п. 1 ст. 72 Конституции РФ).
К числу существенных недостатков Закона-2010 следует отнести наличие серьезных пробелов в регулировании взаимодействия федеральных и региональных структур в сфере обеспечения безопасности, в частности, федерального и региональных советов безопасности. Следует согласиться со следующей предлагаемой схемой взаимодействия этих структур: "Региональные советы безопасности обобщают данные по состоянию безопасности в своих регионах и передают... непосредственно в Совет Безопасности РФ... Совет Безопасности РФ анализирует поступившую информацию и докладывает ее Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. В свою очередь, на основании поступившей в высшие органы государственной власти... информации разрабатывается программа действий по преодолению проблем в сфере региональной безопасности и в виде конкретных программ и проектов направляется в нижестоящие советы безопасности... которые следят за ее исполнением на местах"1.
В силу вышеизложенного следует признать сомнительным утверждение о том, что "несмотря на отсутствие в нормативных актах ряда субъектов Российской Федерации прямых указаний на наличие у Советов Безопасности властных полномочий, они являются органами исполнительной власти, производными от образующих их президентов, губернаторов, глав администраций".
Таким образом, предлагаются следующие меры по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения безопасности: