право собственности как важнейший институт экономической системы (право собственности)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:
1. Муниципальная собственность представляет собой определенную систему отношений по поводу присвоения материальных и духовных благ местным сообществом в целях реализации интересов граждан, проживающих на данной территории. Поэтому муниципальная собственность представляет собой коллективную форму присвоения, которая реализует коллективный интерес. И в этом смысле она похожа на коллективную собственность, однако не тождественна ей. Для муниципальной собственности характерен общественный характер использования результатов деятельности.
В этом смысле муниципальная собственность похожа на государственную собственность, однако отличается и от нее. Муниципальная собственность отличается от государственной тем, что она являет ...

Введение 3
Глава 1. Теоретико-методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью 8
1.1. Методологические принципы исследования собственности как экономической категории 8
1.2. Функциональные особенности государственной и муниципальной собственности 11
Глава 2. Формирование эффективной системы управления муниципальной собственностью как условие развития муниципального образования 15
2.1. Основные причины низкой эффективности государственной и муниципальной собственности в РФ 15
2.2. Формирование механизма эффективного управления государственной и муниципальной собственностью 22
Заключение 44
Список использованных источников 49

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России продолжается реформа системы местного самоуправления. Со вступлением в действие нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были уточнены функции местных органов власти, произошел реальный переход на четырехуровневую бюджетную систему, были заложены новые принципы формирования финансовых основ органов власти на местах. Была также проведена огромная работа по разграничению прав собственности между различными уровнями власти. Все это способствовало оживлению экономических и социально-политических процессов на местах. Вместе с тем не все вопросы местного значения сегодня решены в полной мере. К числу таких проблем относятся, в первую очередь, вопросы муниципальной собственности.
Муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, обеспечивает целостность и управляемость отдельных локальных хозяйственных систем. Она выступает также инструментом социальной защиты местного сообщества и поддержки качества его жизни. Доходы от использования муниципального имущества наряду с налоговыми доходами идут на формирование местных бюджетов. Поэтому от состояния муниципальной собственности зависят перспективы развития многих муниципальных образований и возможности воспроизводства потребностей населения, проживающих совместно на отдельных территориях.
Однако, несмотря на всю значимость имущественного комплекса органов местного самоуправления, вопросы его эффективного функционирования не решены в полной мере. Существует необходимость четкой спецификации прав муниципальной собственности, направленной на создание эффективной институциональной среды. Требует решения проблема согласования интересов всех субъектов, проживающих на отдельной территории, деятельность которых так или иначе связана с реализацией муниципальной собственности. Не в полной мере решена также проблема оценки эффективности управления муниципальнойсобственностью. Недостаточная теоретическая проработанность указанных вопросов, а также их особая практическая значимость предопределили выбор темы диссертационного исследования, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень изученности проблемы. В мировой экономической мысли накоплен богатый опыт теоретических исследований отношений собственности. Значительное место данная проблема занимала в трудах отечественных экономистов - А.И. Богданова, А.М.Еремина, И.А..Ильина, Я.А.Кронрода, Н.Д. Колесова, В.В.Куликова, Г.В.Плеханова, В.Н.Черковца и других, а также зарубежных ученых - Г.Ф.Гоббса, П. Лафарга, Дж.Бьюкенена, Р. Майсгреба.
Исследованию различных аспектов экономического содержания и форм реализации собственности посвящены также работы А.В.Бузгалина, Г.В. Горланова, Г.П.Журавлевой, П.А.Игнатовского, В.О.Исправникова, А.И.Когланова, В.Н.Лексина, Д.С.Львова, Н.Я.Петракова, В.А.Пешехонова, А.Ф.Полякова, В.Т.Рязанова, К.А.Хубиева и других.
Экономико-правовые аспекты собственности были предметом исследования в трудах представителей неоинституционализма - Р.Коуза, Д.Норта, А.Оноре, О. Уильямсона, К. Менара. В отечественной экономической мысли институциональный анализ собственности представлен работами Р.И.Капелюшникова, В.В.Кокарева, В.Л.Тамбовцева, А.Е.Шаститко.
Муниципальная собственность была объектом исследования еще в дореволюционной России, а также в период НЭПа и рассматривалась в работах Велихова Л.А., Данилова Ф.А., Кручинского М.А. В современной российской литературе муниципальная собственность исследуется в работах Воронина А.Г., Ивлева Г.Ю., Любимого В.А., Мозолина В.П., Шевцова А.Н.
Отдельные вопросы развития хозяйств муниципальных образований рассматривались в работах зарубежных ученых - Р. Гнейста, В.Зомбарта, Э.Маркварта, Дж.Форрестера, Л.Штейна и других.
В целом имеется относительно небольшое количество специальных работ, посвященных исследованию содержания муниципальной собственности, ее природы, условий формирования, источников и перспектив развития. В большинстве случаев работы носят прикладной характер, где особое внимание уделяется исследованию юридических, политических и управленческих аспектов. При этом не решенными остаются вопросы оптимального состава муниципальной собственности, форм ее реализации. Нет глубоких и всесторонних исследований, которые бы касались направлений повышения эффективности использования муниципальной собственности в интересах различных групп граждан совместно проживающих на отдельной территории. Крупный, но недостаточно изученный блок представляют собой вопросы, связанные с процессом и формами реализации муниципальной собственности.
Недостаточное исследование указанных проблем предопределили цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является выявление закономерностей и направлений трансформации института муниципальной собственности, а также форм ее реализации как экономической основы местного самоуправления и определение на этой основе основных направлений развития муниципальной собственности в России. Реализация цели предполагает решение следующих задач:
уточнить сущность муниципальной собственности как основы местного самоуправления;
раскрыть формы реализации муниципальной собственности и выявить основные тенденции их изменения в современных условиях;
проанализировать структуру муниципальной собственности с точки зрения ее оптимального состава;
уточнить принципы формирования муниципальной собственности, позволяющие в полной мере реализовать ее возможности в качестве основы местного самоуправления;
раскрыть роль муниципальной собственности в формировании местных бюджетов;
проанализировать специфические особенности муниципальной собственности как объективной основы формирования и реализации экономических интересов различных хозяйствующих субъектов, действующих на локальной территории;
разработать меры по совершенствованию системы управления муниципальным имуществом;
выявить возможные направления демократизации отношений муниципальной собственности как одного из направлений повышения эффективности управления ею.
Объектом исследования выступает институт муниципальной собственности.
Предметом исследования являются социально-экономические и организационно-экономические отношения, возникающие в процессе трансформации института муниципальной собственности и развития форм ее реализации.
Теоретической и методологической основой диссертации являются фундаментальные исследования и прикладные разработки представителей классической экономической теории, неоинституциональной теории прав собственности, теоретические положения и научные принципы экономики города, муниципального хозяйства, местного самоуправления.
Информационную базу диссертационной работы составили сведения официальных федеральных и региональных статистических органов. В диссертации использовались статистические данные Росстата, Федеральной службы государственной статистики, материалы периодических изданий.
Нормативно-правовую базу представляют положения Европейской Хартии местного самоуправления, законодательные акты федеральных и региональных представительных органов власти, федеральные и региональные подзаконные документы, акты органов местного самоуправления, в которых закреплены принципы распределения прав собственности, а также программы и материалы общероссийских, межрегиональных, региональных ассоциаций муниципальных образований и другие.

В случае жен выделения муниципальной собственности из массива государственной собственности, решения о передаче тех или иных объектов местным органам власти непосредственно затрагивают интересы отдельных государственных должностных лиц и органов власти. Это ведет к тому, что при принятии тех или иных решений приоритет отдается личным или корпоративным интересам, а не интересам муниципалитетов.В-четвертых, в России выделение объектов муниципальной собственности осуществлялось параллельно с процессами приватизации. В результате такой приватизации из ведения местного самоуправления ушли самые прибыльные предприятия бытового обслуживания, магазины, жилой фонд, ремонтно-строительные организации. Местные органы власти получили, наоборот, большое количество убыточных предприятий.И, наконец, в-пятых, муниципальная собственность в России формировалась также за счет муниципализации социальных объектов приватизированных предприятий. Муниципальный фонд социальных объектов за счет этой передачи возрос в целом на 65%, а в отдельных городах России - в десятки раз. Такой резкий рост муниципального фонда социальных объектов значительно увеличил финансовую нагрузку на местные бюджеты. При этом не было выделено дополнительных целевых источников финансирования возросших социальных обязанностей местного самоуправления. В результате такое положение дел явилось одной из основных причин значительного превышения полномочий и обязанностей, возложенных на местное самоуправление, над источниками денежных средств, которые были выделены для их финансирования.Таким образом, можно сделать вывод, что большинство экономических программ, нормативно-правовых актов и других организационных мероприятий, направленных на формирование и развитие муниципальной собственности в России были не эффективными и не дали желаемых результатов. Это объясняется также тем, что в России так и не сложились реальные механизмы формирования и реализации отношений муниципальной собственности.Формально в стране уже существует муниципальное законодательство, регулирующее отношения муниципальной собственности, а фактически в большинстве своем созданные механизмы реализации отношений и прав муниципальной собственности является не жизнеспособными. Формально институт муниципальной собственности уже существует, а фактически еще нуждается в четком выделении из всего массива публичной собственности и адекватном экономико-правовом оформлении. Формально в Уставах многих муниципальных образований законодатели прописали нормы, регулирующие отношения муниципальной собственности, а фактически лица, ответственные за исполнение данных норм, не осознали сущности, функций и назначения муниципальной собственности.Все отмеченные особенности не могут не оказывать сегодня существенного влияние на функционирование муниципальной собственности в России. 2.2. Формирование механизма эффективного управления государственной и муниципальной собственностью При формировании подходов к решению проблем повышения эффективности использования и реализации муниципального недвижимого имущества мы исходим из позиции, заключающейся в том, что реализация и любое использование муниципального недвижимого имущества, также как и земель в границах муниципального образования, являются не только инструментом извлечения доходов местного бюджета, но и важнейшим фактором град ©регулирования. Это вызвано, в первую очередь, тем, что в подавляющем своем большинстве муниципальные образования являются на своей территории крупнейшими собственниками недвижимости и крупнейшими ее продавцами. Реализация той или иной политики в управлении столь огромными имущественными комплексами неизбежно влияет на имущественную, градостроительную и экономическую ситуацию в муниципальном образовании в целом. Кроме того, муниципальные образования обладают и нормотворческой функцией в данном вопросе. Таким образом, рассмотрение проблемы с данной точки зрения позволяет параллельно решать задачи увеличения поступлений средств от использования и реализации муниципального недвижимого имущества в доходную часть местного бюджета и создания условий для роста экономического потенциала территории.В то же время, решение обширных вопросов местного значения обуславливает необходимость сохранения и в дальнейшем значительных имущественных комплексов в муниципальной собственности.Каковы же основные направления повышения бюджетной эффективности использования и реализации муниципального недвижимого имущества? Основные поступления от использования и реализации муниципального имущества формируются за счет аренды недвижимого имущества муниципальной казны и приватизации недвижимого имущества муниципальной казны. В то же время при сопоставлении стоимости недвижимого имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении, и его бюджетной отдачи становится очевидным, что данное направление является наиболее перспективным, с точки зрения повышения эффективности использования муниципального недвижимого имущества. Поэтому можно выделить три основных направления работы по увеличению бюджетной доходности муниципальной недвижимости:повышение эффективности использования недвижимого имущества муниципальных учреждений;повышение эффективности приватизации муниципального недвижимого имущества;повышения эффективности передачи в аренду недвижимого имущества муниципальной казны.Имущество, переданное муниципальным учреждениям на праве оперативного управления, является, как правило, весьма значительной, а, зачастую, большей частью муниципального недвижимого имущества.Например, в городе Перми из возможной к использованию для решения вопросов местного значения недвижимости 56,4% передано в оперативное управление. При этом остаточная стоимость данного имущества составляет 73,2% от общей стоимости муниципальной недвижимости.По нашему мнению, прямые экономические рычаги повышения эффективности его использования относительно невелики. Это вызвано, в первую очередь, спецификой права, на котором данное имущество передается муниципальным учреждениям - права оперативного управления.Эффективность использования любого имущества определяется его стоимостью для хозяйствующего субъекта. Расходы на приобретение недвижимого имущества коммерческой организацией являются инвестиционными расходами и должны быть окуплены в течение определенного срока. Расходы на аренду имущества носят текущий характер и покрываются за счет оперативной деятельности хозяйствующего субъекта. Кроме того, неиспользуемое имущество коммерческой организации может быть ей реализовано. В связи с этим ни одна рационально действующая частная коммерческая организация не будет сохранять за собой право на недвижимое имущество, не используемое или неэффективно используемое в хозяйственной деятельности.Совершенно по-иному обстоит дело с имуществом муниципальных учреждений, переданным им на праве оперативного управления. Учреждения не несут по нему ни инвестиционных, ни текущих расходов, за исключением расходов, связанных с обладанием имуществом (коммунальные платежи, налог на имущество организаций, земельные платежи и т.п.). Таким образом, право на имущество у муниципальных предприятий возникает бесплатно. В то же время учреждения не имеют возможности продать излишнее имущество, поскольку право оперативного управления не подразумевает правомочия распоряжения. Имущество может быть реализовано только собственником, т.е. - муниципальным образованием с зачислением средств от продажи имущества в местный бюджет.В связи с изложенными выше обстоятельствами для муниципальных учреждений, как обладателей прав на недвижимое имущество, характерны, зачастую, следующие особенности:объем недвижимого имущества муниципального учреждения определяется, как правило, не реальными потребностями учреждения, а тем, в каком объеме данное имущество было передано учреждению изначально;у учреждений отсутствуют серьезные стимулы для избавления от излишне используемого недвижимого имущества;в учреждениях с некруглосуточным режимом работы (школы, детские сады, поликлиники, учреждения дополнительного образования и т.п.) недвижимое имущество используется только в течение рабочего времени;в учреждениях с сезонным режимом работы (детские лагеря и т.п.) имущество используется лишь в сезон, как правило, только летом;муниципальные учреждения, как правило, не стремятся к наиболее полному использованию недвижимого имущества, поскольку это не приносит никаких доходов учреждению (доходы от аренды являются доходами местного бюджета) и является источником серьезных неудобств и дополнительных расходов (на охрану, клининг и т.п.).Все изложенные выше факторы крайне отрицательно сказываются на эффективности использования недвижимого имущества, переданного муниципальным учреждениям в оперативное управление. Вместе с тем, как было отмечено во II главе, имущество муниципальных учреждений практически всегда соответствует градостроительным регламентам и, зачастую, выгодно расположено в селитебных частях города.Что же возможно сделать для исправления сложившейся ситуации? В настоящее время различают два основных пути повышения эффективности имущества учреждений - автономизация и внешнее управление. Автономизация подразумевает переход муниципальных учреждений в статус автономных учреждений и закрепление за ними доходов от деятельности и использования переданного им имущества. Внешнее управление подразумевает передачу управления имуществом муниципальных учреждений управляющей компании. При этом за муниципальным учреждением закрепляется время использования недвижимого имущества. Не используемое учреждением время в недвижимом имуществе реализуется управляющей компанией на рынке. Факторы, влияющие на повышение эффективности использования муниципального недвижимого имущества при переходе муниципальных учреждений в статус автономных, в логической последовательности отражены на рисунке 2.-1333564770Рисунок 2 – Логическая цепочка факторов повышения эффективности имущества муниципального учреждения при его автономизацииИз рисунка 2 видно, что автономизация учреждения создает устойчивые предпосылки для повышения эффективности использования муниципального имущества «внутри» учреждений. Бюджетная эффективность использования муниципального имущества при этом не повышается.С точки зрения повышения бюджетной эффективности использования муниципального недвижимого имущества более логичным выглядит путь внедрения внешнего управления имуществом муниципальных учреждений, поскольку данный путь позволяет, не неся дополнительных затрат на содержание муниципального недвижимого имущества, получать дополнительные доходы от передачи его в аренду. При этом данные доходы являются доходами непосредственно местного бюджета.С позиции организации процесса внешнего управления были изучены два возможных варианта:с выводом имущества с баланса учреждений в муниципальную казну;-51435763905с сохранением имущества на балансе учреждений. Особенности данных вариантов наглядно показаны на рисунке 3.Рисунок 3 – Варианты организации внешнего управления имуществом муниципальных учрежденийОднако данное обстоятельство не является единственным риском реализации внешнего управления имуществом муниципальных учреждений.Реализация варианта с выводом имущества из состава муниципальной казны сопряжена, по мнению автора, со следующими основными рисками:- вывод имущества с баланса муниципальных учреждений влечет за собой уменьшение налогооблагаемой базы муниципального образования по налогу на имущество организаций, что может повлечь за собой привлечение должностных лиц местного самоуправления к ответственности за уход от налогов;лишение муниципального учреждения имущества, необходимого для осуществления его деятельности, может повлечь за собой лишения учреждения лицензии, что порождает необходимость передачи имущества учреждению на праве аренды;неизбежное, по мнению автора, падение качества услуг, оказываемых учреждением, и рост социальной напряженности, вызванные конфликтом интересов учреждений и управляющих;«раздувание» бюрократического аппарата при отсутствии убедительных для местного сообщества аргументов;предсказуемая крайняя непопулярность внешнего управления у сотрудников муниципальных учреждений (учителей, врачей, воспитателей и т.д.), представляющих собой существенную часть муниципальной интеллигенции и обладающих значительным авторитетом в обществе.Вариант с сохранением имущества на балансе учреждений сопряжен, по большому счету, с тем же перечнем рисков за исключением первых двух.Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что реализация варианта внешнего управления при некотором повышении бюджетной эффективности использования имущества будет отрицательно сказываться на процессе оказания учреждениями услуг, что и является основным смыслом их существования.По нашему мнению наиболее оптимальным путем достижения цели повышения эффективности использования недвижимого имущества, переданного муниципальным учреждениям, является вариант, схематично представленный на рисунке 4.869315-52070Рисунок 4 – Механизм повышения эффективности использования недвижимого имущества муниципальных учрежденийСхема реализации конкурентной борьбы в секторах рынка, совпадающих с вопросами местного значения, показана на рисунке 5. Она выражается в выпуске муниципальных сертификатов, дающих право на оплату муниципальным образованием получения услуги по, например, дополнительному образованию детей. При этом платежи по сертификатам могут осуществляться, как муниципальным организациям, так и организациям с частной формой собственности. Это позволяет привлечь в сектор оказания услуг, соответствующих вопросам местного значения, частные инвестиции. Рисунок 5 – Схема реализации конкурентной борьбы в секторах рынка, совпадающих с вопросами местного значенияВ качестве самостоятельного направления повышения эффективности муниципальной собственности является процесс демократизации отношений муниципальной собственности. Это направление представляется особенно важным, поскольку реальное участие граждан в управлении муниципальной собственностью является одной из главных форм ее реализации.Рассмотрим этот процесс на примере ЖКХ. Как известно, сегодня основная часть жилищного фонда сосредоточена в муниципалитетах. Принятый свыше 20 лет назад Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» позволил реализовать процедуру бесплатного наделения граждан собственностью квартир, в которых они проживали. Сегодня населению страны на правах частной собственности принадлежит около 82% жилищного фонда в многоквартирных домах (МКД).Но эта приватизация не была подкреплена необходимыми механизмами формирования собственности МКД в целом, что в конечном счёте не позволило перевести жилищную сферу страны на рыночные условия хозяйствования. До сих пор воспроизводство жилищного фонда в России функционирует в режиме «получастного-полугосударственного» процесса со всеми вытекающими из этого негативными последствиями. В официальных правительственных документах, как и в советские времена, продолжает фигурировать понятие «жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ)». Однако не требует особых доказательств положение о том, что в условиях рыночной экономики жилищная сфера, с одной стороны, и коммунальная сфера, с другой, являются технологически и экономически самостоятельными отраслями народного хозяйства, и в этой связи объективно требуют раздельного подхода при разработке как механизмов, так и законодательно-нормативной базы их модернизации и реформирования.К сожалению, данное принципиальное положение не нашло отражения в утвержденной Правительством РФ Концепции федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» (далее - Концепция). В целом Концепция в её нынешнем виде производит двойственное впечатление. С одной стороны, разработчики прокламируют необходимость движения в сторону внедрения в сфере жилищно-коммунального хозяйства рыночных методов управления. С другой стороны, это движение, по их мнению (если исходить из содержания Концепции), должно осуществляться посредством реформ сверху преимущественно административными методами. Об этом свидетельствует тот факт, что заложенные в Концепции огромные бюджетные средства предполагается распределять централизованно по бюрократической вертикали власти: федеральный центр (Минрегион РФ), Федеральный фонд содействия реформированию ЖКХ - субъекты Федерации - региональные фонды поддержки реформ ЖКХ, муниципальные образования. Такое распределение, как показывает практика, является причиной неэффективности использования бюджетных средств и коррупции всех ветвей власти. Но главный методологический порок Концепции, на наш взгляд, в том, что она традиционно механически соединяет процессы модернизации и реформирования двух разнородных отраслей: жилищной и коммунальной.Исходя из того, что становление рыночных отношений в жилищной сфере на современном этапе в решающей степени зависит от его эффективного взаимодействия и поддержки со стороны государства, целесообразно стратегически определить в качестве основного уровня этого взаимодействия - уровень местного самоуправления. Иными словами компетенция управления жилищной сферой (как и коммунальной сферой) должна быть законодательно закреплена приоритетно за муниципальным уровнем власти. Аналог такого подхода в наиболее завершенном виде существуют во Франции, насчитывающей около 36 тыс. коммун. Применительно к России это означает, что все объёмы финансирования целевой программы, предусмотренные в Концепции, должны операционно сосредоточиться на уровне органов местного самоуправления, которые во взаимодействии с органами власти субъектов Федерации смогут наиболее эффективно обеспечить использование бюджетных средств и перенести реформу ЖКХ в реальную среду жизнеобеспечения населения страны. При этом за федеральным центром следует оставить надзорные и контрольные функции по использованию государственных средств, реализуемых в рамках Концепции.Исходным моментом при построении рыночных механизмов в жилищной сфере является определение понятия «жилищный капитал». Несомненно, что в рыночных условиях жилище человека, будь то квартира или дом - это субстанция, в которой сосредоточен капитал, функционирующий в рыночном обороте и кругообороте. Особенность жилищного капитала (ЖК) заключается в том, что приоритетной областью его применения является воспроизводственный процесс именно в жилищной сфере.Начиная с июля 1991 года, когда вступил в действие Федеральный закон «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», в нашей стране был запущен процесс формирования ЖК. Этот процесс осуществляется в двух основных направлениях: в рамках уже функционирующих жилищ и при запуске в оборот объектов нового жилищного строительства. Что касается первого направления, то зарегистрированная и оценённая по рыночным стандартам собственность квартиры и индивидуального дома уже сегодня может быть отнесена к ЖК. Сложнее дело обстоит с многоквартирными домами, которые являются по законодательству объектами совместной собственности жильцов этих домов и обособленных владельцев нежилых помещений (в случае наличия таковых в МКД).Попытка за счёт одномоментного акта приватизации МКД превратить граждан в полнокровных жилищных собственников и заставить их действовать по правилам рынка в России не состоялась. Изменить ментальность бывшего в советское время ответственного квартиросъемщика (который до сих пор уверен, что ему обязаны заменить кран, унитаз, приборы отопления) на ответственного собственника жилья в рамках сложившихся в настоящее время экономико-правовых отношений в наше жилищной сфере вряд ли удастся.Российское законодательство ввело понятие общего имущества многоквартирного дома и наделило собственника квартиры правом владения долей этого имущества.