Деятельность института полномочных председателей РФ

Заключение
Бесспорно, улучшение экономической ситуации, особенно уменьшение остроты проблемы занятости положительно скажется на жизни людей, их настроениях и улучшит обстановку. Однако представление о том, что экономическими мерами можно разрешить этнополитические проблемы, меж-, внутриконфессиональные и государственно-конфессиональные проблемы и напряжения, является чрезмерным упрощением и не подтверждается мировым опытом. Наоборот, хорошо известно на примере многих стран, что экономический рост даже обостряет межэтнические и межконфессиональные проблемы и противоречия, вызывает конкуренцию между этническими группами за новые ресурсы и возможности.
Судя по выступлениям в республиках Северного Кавказа, А.Г. Хлопонин постепенно входит в хитросплетения проблем: неизбежность трансформации г ...

Введение 3
Глава 1. Деятельность института полномочных представителей РФ 5
1.1 Основные положения 5
1.2 Взаимодействие полномочных представителей Президента Российской Федерации с правоохранительными органами по российскому законодательству: дискуссионные вопросы 11
Глава 2. Некоторые особенности деятельности института полномочных представителей в РФ 18
2.1 Влияние исполнительных структур федеральных округов на региональный политический процесс 18
2.2 Статус полномочных представителей в федеральных округах 22
Заключение 32
Список литературы 33

Введение
В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденным Указом Президента РФ от 13.05.2000 № 849 (далее — Положение о полномочном представителе), институт полномочных представителей Президента РФ в регионах России преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Цели такого преобразования — обеспечение исполнения главой государства своих конституционных полномочий, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля за исполнением их решений.
Содержание и практика решения основных задач, реализации функций и прав полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах (далее — представители Президента РФ) позволяют с высокой степенью уверенности судить о полномочных представителях Президента РФ как о звене института «федерального присутствия», инструменте антикризисного управления. Их роль возрастает при особых обстоятельствах, в чрезвычайных ситуациях. Следует согласиться с мнением ряда исследователей, что представители Президента РФ в стабильные периоды — это инструмент контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации; в кризисные периоды — это нерв административной машины, инструмент проведения директив Президента РФ непосредственно в субъектах Российской Федерации.
Этому способствует некоторая неопределенность правового статуса представителей Президента РФ, что позволяет главе государства наделять их в установленное время и в необходимый момент «скрытыми» полномочиями, проистекающими из «явных» и «подразумеваемых» полномочий Президента России. Не все функции представителей Президента РФ подвергаются обнародованию и общественной огласке. Иными словами, институт представителей Президента РФ — это институт скрытых полномочий.
Данное обстоятельство стало основой значительной «мобильности» и «подвижности» их компетенции. Поэтому весьма значительны в настоящее время противоречия между правовым статусом, с одной стороны, и фактическим положением представителей Президента РФ в системе государственного аппарата России, с другой стороны.
Выбранная тема «Деятельность института полномочных представителей в РФ» является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.
Цель работы – изучить деятельность института полномочных представителей в РФ.
Структура работы. Работа состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Если решение Президента РФ о снятии с должности будет получать одобрение парламента, многие вопросы утратят остроту и способность стопорить правоохранительный процесс. Среди них, прежде всего, вопросы, связанные с соперничеством исполнительных органов, стремлением к выяснению степени приближенности к главе государства, пересечением полномочий. Как показывают многочисленные примеры из практики, например, недавний скандал вокруг подпольных казино в Подмосковье, вероятность соперничества ведомств и выяснения степени приближенности к главе государства вполне реальна. Необходимо исключить саму возможность такого хода событий.Далее, можно было бы определить содержание взаимоотношений главы государства и правоохранительных органов с учетом российской специфики. Главная особенность в том, что российский глава государства непосредственно руководит осуществлением правоохранительной деятельности. Из этого следует главный вопрос в рассматриваемом контексте, вправе ли полномочные представители Президента РФ руководить правоохранительной деятельностью на местах, либо они обязаны ограничиваться только взаимодействием с правоохранительными органами, основания и пределы которого на сегодняшний момент довольно туманны, формы ограничиваются перепиской и совещаниями.Возможность вмешательства Президента РФ в любой момент в любой вопрос, отнесенный к ведению правоохранительных органов, означает одно. Президент РФ как гарант Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина несет персональную ответственность за работу правоохранительных органов. Соответственно президентские возможности по организации повседневной работы названных органов необходимо более внятно закрепить в федеральном законодательстве. Полпреды Президента РФ в федеральных округах объективно являются гарантами осуществления президентских полномочий на территории всей страны, соответственно высока их ответственность. Конституция РФ особо выделяет институт полномочных представителей Президента РФ (п. «к» ст. 83).Думается, что в настоящее время возможности полпредов Президента РФ в федеральных округах не только не исчерпаны, они во многом являются номинальными, поскольку полпреды не имеют юрисдикционных полномочий [12], что, помимо прочего, не согласуется с названием должностей. Вопрос усугубляется тем, что прокуратура РФ имеет некое особое положение, де-юре она подотчетна Совету Федерации, де-факто Генеральный прокурор РФ в текущих делах работает с Президентом РФ, выполняет его поручения.Помимо этого, как отмечалось, Президент РФ осуществляет руководство деятельностью Следственного комитета РФ, утверждает Положение о Следственном комитете РФ и устанавливает штатную численность Следственного комитета РФ, в том числе штатную численность военных следственных органов Следственного комитета РФ (ч. 3 ст. 1) [11].Таким образом, с одной стороны, следствие обособлено от судебной власти, с другой глава государства непосредственно руководит органами следствия. Думается, что подведомственная Президенту РФ централизованная структура, как и сам Президент РФ, вспомним ст. 93 Конституции РФ, в действительности имеет статус, позволяющий контролировать ее деятельность. Контроль осуществляется парламентом или в судебном порядке, а также и самим Президентом РФ. Контроль территориальных правоохранительных органов Президент РФ мог бы осуществлять через своих полномочных представителей в федеральных округах. Контрольные полномочия полпредов целесообразно ограничить возможностью вмешательства Президента РФ или рассмотрения дела в суде.В последние десятилетия в отечественной научной литературе и средствах массовой информации много сказано о том, что система исполнительной власти излишне забюрократизирована, в том числе в области охраны прав граждан, обеспечения государственной безопасности. Сам Президент РФ признает, – бюрократия существует и негативно влияет на деятельность органов государственной власти, в том числе правоохранительных органов. В результате страдают граждане (Встреча Президента Российской Федерации с участниками форума «Селигер – 2012» 31 июля 2012 года // Официальный сайт Президента Российской Федерации: http://special.kremlin.ru/transcripts/16106.).Например, по российскому законодательству Следственный комитет РФ орган, действующий на основе принципа подчинения нижестоящих руководителей вышестоящим и Председателю Следственного комитета РФ (ч. 1 ст. 5) [11]. Названные законодательные установления требуют уточнения. Согласно общепризнанным (конституционным) принципам любой комитет, если речь идет об органе государственной власти, – коллегия. Любая излишняя централизация ведет к бюрократии, необходимы местные выборные структуры.Наличие скрытого ведомственного интереса, как правило, не способствует осуществлению государственных функций. Особенно болезненно для граждан проявление ведомственного интереса в аппарате главы государства, в органах полиции, следствия и прокуратуры.В российских реалиях главным условием в налаживании взаимодействия государственных органов зачастую является качество личных взаимоотношений. Однако, добротная правовая основа гораздо надежнее, она является проверенной гарантией должного функционирования государственного аппарата. Субъективный фактор особенно силен на переходных этапах. Противоядием является надлежащая правовая процедура.Функционирование полпредов Президента РФ и правоохранительных органов в федеральных округах невозможно без четких, отлаженных взаимоотношений. В настоящее время Президенту РФ в своей работе приходится опираться не столько на полпредов, сколько на многочисленные ведомственные структуры. Ведомства находятся либо в составе Правительства РФ, либо организационно выведены за его пределы, как, например, органы прокуратуры РФ и новоиспеченная структура Следственный комитет РФ.Повышение роли полпредов Президента РФ потребует уточнения компетенции правоохранительных органов, их включения в систему исполнительной власти. Если, напротив, стремиться к возвышению роли органов прокуратуры РФ, то появляется вопрос о взаимоотношениях обновленной прокуратуры РФ с полпредами Президента РФ, поскольку, как отмечалось, реальность властных полномочий президентских полпредов в настоящее время с юридической точки зрения призрачна. Усиление роли прокуратуры РФ или Следственного комитета РФ, выведение их за рамки обычных правительственных структур может привести к еще большему ослаблению роли полпредов, Правительства РФ, а, значит, как ни парадоксально, в конечном счете, Президента РФ.В настоящее время компетенция полпредов Президента РФ в системе государственной власти во многом размыта. Компетенция правоохранительных органов определена в федеральном законодательстве достаточно пространно, однако, как отмечалось выше, не вполне четко и последовательно.Например, не совсем понятна роль правоохранительных органов по отношению к президентской власти и к тем правительственным структурам, которые подчиняются непосредственной Президенту РФ, не до конца прояснена степень зависимости правоохранительных органов, как от самого Президента РФ, так и его полпредов в федеральных округах. Вызывают также вопросы функции прокуратуры по координации деятельности государственных органов в области борьбы с преступностью. Наблюдается явное пересечение полномочий прокуратуры с полномочиями президентских полпредов в федеральных округах.Уточнение компетенции в рассматриваемом контексте позволит определить четкие основания и формы взаимодействия полпредов Президента РФ и правоохранительных органов в федеральных округах, вопрос, который чрезвычайно актуален в современных реалиях осуществления российской государственной власти. Требуется дальнейшее скрупулезное осмысление в целях совершенствования законодательства, повышения действенности президентской власти и правоохранительных органов.Глава 2. Некоторые особенности деятельности института полномочных представителей в РФ2.1 Влияние исполнительных структур федеральных округов на региональный политический процесс Рассмотрение механизмов и особенностей влияния окружных и территориальных структур федеральной власти на региональную политическую жизнь, позволяет лучше понять смысл трансформационных процессов исполнительной вертикали власти и ответить на ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, вызывает интерес, какова будущая судьба института полномочных представителей Президента в федеральных округах, какова его эффективность в современных условиях? Кроме этого попытаемся дать объективное заключение о достоинствах и недостатках этого института. В целом, вызывает интерес вопрос о том, способна ли существующая модель федеральной исполнительной власти, за счет сделанных нововведений, обеспечить влияние федеральных интересов на региональные, без ущемления последних. В 2000 году начинается новый этап в развитии системы федерализма и территориального управления российского государства. Основой этих преобразований стал указ президента РФ о полномочных представителях в федеральных округах. В нем устанавливались определенные задачи и широкий набор функций полпредов в федеральных округах. Для решения задач и осуществления функций при полпредах создавались специальные аппараты. Заместители полпреда назначались и освобождались от должности главой администрации президента, остальные сотрудники аппаратов – самим полпредом. Основу этих аппаратов составили окружные подразделения Главного контрольного управления администрации Президента.С точки зрения структурных изменений, главные новшества реформы заключались в придании институту полпреда надрегионального характера и получении прямого доступа к президенту и высшему политическому руководству страны. Эти структурные изменения существенным образом изменили систему взаимосвязей между полпредами и региональными властными элитами. По мнению С. Авакьяна, новая территориальная структура и полномочные представители способствовали сближению центра и субъектов федерации, укреплению их отношений, более полному доведению информации о проблемах отдельных регионов до федеральных органов, совместному поиску средств разрешения этих проблем[1].Институт полномочных представителей президента РФ в федеральных округах являются новым звеном в системе исполнительной власти. Некоторые политологи отмечают, что институт полномочных представителей президента РФ в федеральных округах образца 2000 года – это механизм противостояния не только региональным, но и ведомственным лидерам. Однако институт полномочных представителей президента характеризуется как некий чрезвычайный институт, призванный решить проблемы функционирования новой государственной машины на этапе становления. Большинство этих проблем на сегодняшний день можно считать решенными. Между тем полпреды пока остаются на своих местах, что в настоящее время вызывает бурную дискуссию в российских научных кругах. Отечественные политологи пытаются понять и оценить целесообразность дальнейшего существования и перспективность данного института. Одни эксперты считают, что полпредства свои функции выполнили, и чем будут заниматься сейчас – непонятно. Другие говорят, что необходимость в них сохраняется (например, Е.Михайлова)[2]. Возглавляющий комиссию Общественной палаты РФ по вопросам регионального развития В. Глазычев считает, что полпредства - это абсолютно необходимый механизм в системе государственного управления России[3]. Президент фонда «Политика» В. Никонов называет создание этого института возвращением к историческим корням, вспоминая XIX век, когда генерал-губернаторы курировали целый ряд губерний российской империи. По его мнению, институт полпредов доказал свою эффективность[4]. Гендиректор Центра политических технологий И. Бунин считает, что полпреды выполнили свои основные функции, и, поскольку система подбора губернаторов меняется, министерства в регионах выполняют свои функции, роль полпредов становится минимальной[5]. Однако многие специалисты полагают, что все же в настоящее время вопрос о расширении полномочий полпредов уже не стоит. Однако все сходятся на мнении о том, что нужны очень серьезные уточнения по деятельности полпредов.В настоящее время в России, с нашей точки зрения, нет отлаженного механизма отношений между центром и регионами. Институт полномочных представителей Президента остается в большей степени чрезвычайным органом, который был необходим на определенной стадии развития современного российского государства для того, чтобы гарантировать приоритет общенационального развития, обеспечения федерального контроля в регионах. Выполнив возложенные на него функции и отработав свой формат, полпреды оказались в «замороженном» состоянии и вынуждены ждать изменения политической конъюнктуры. Эти обстоятельства требуют пересмотра статусных и функциональных характеристик института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах. Основное направление реформирования этого института – это дальнейшее органичное (административное и политическое) встраивание его в систему эффективного государственного управления. Можно выделить ряд трендов этого процесса:1) в случае усиления патерналистских, централистских, унитаристских тенденций будет преобразован в четвертый президентско-правительственный уровень управления (типа генерал-губернаторств, совнархозов); 2) в случае усиления авторитарных тенденций в характеристиках политического режима федеральные округа будут преобразованы в новые укрупненные административно-территориальные образования; 3) в случае эволюции России в сторону рынка и демократии, выполнив возложенные на них переходные задачи по укреплению государства, федеральные округа будут ликвидированы, а институт полномочных представителей Президента может быть использован при необходимости введения чрезвычайного положения в отдельных регионах страны; 4) в случае стагнации, консервации существующего политического режима, институт полномочного представителя президента может сохраняться в нынешнем виде.Реформирование института полпредства сегодня является актуальной задачей, отвечающей интересам федерального центра. Говорить же о «кардинальном» решении вопроса – ликвидации полномочных представителей главы государства в округах – пока преждевременно, хотя в отдаленной перспективе такое решение не исключено.2.2 Статус полномочных представителей в федеральных округахПродолжается процесс централизации политический системы, особенно наглядно это проявляется в политическом пространстве Северного Кавказа. Создание института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полпредств свидетельствует об усилении роли федерального центра на местах. С одной стороны полпреды территориально ограничены в своих полномочиях на макрорегиональном уровне. С другой стороны, они являются частью федеральной административно-политической элиты, поскольку реализуют ее политику и организационно подчинены центру. Нам представляется, что в рамках политического анализа надо рассматривать Полпредство как важный актор, влияющего на северо-кавказские политические процессы. Начнем с рассмотрения статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полпредств. Они были созданы согласно Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. В Конституции Российской Федерации нет упоминания о федеральных округах и полномочных представителях Президента РФ в них. Поэтому потребовался этап легитимизации новых структур, которая в отсутствии юридического механизма полностью зависела от активности полпредов. На полпредов возлагались три основные группы функций: - организовывать контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, за реализацией правительственных программ; - координировать деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; - согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности, если это относится к компетенции федеральных органов власти. Созданные в 2000 г. округа были призваны решить политические задачи. На полномочных представителей Президента в округах возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля исполнения их решений. Одной из важных, хотя и не заявленных публично, задач при создании округов было уменьшение концентрации власти в руках руководителей субъектов федерации. В 1990-х гг. в результате «парада суверенитетов», при слабости федеральной власти, неэффективности управленческого воздействия из федерального центра у президентов республик и губернаторов краев и областей сосредоточился огромный объем формальных и неформальных полномочий. Главы субъектов федерации были влиятельными и самостоятельными политическими фигурами на политическом поле России. В республиках эта концентрация власти вела к росту замкнутости, клановости, этнократии. Вместе с тем, уже с начала работы полномочия полпредов стали изменяться в сторону расширения. 25 мая 2000 г. Президент России ввел полпредов (по должности) в состав Совета Безопасности РФ, что приравняло их по статусу к Руководителю Администрации Президента РФ. В июне 2000 г. образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Аналогичные главные федеральные управления по округам созданы в Министерстве юстиции РФ. Их наделили надзорными и управленческими функциями по отношению к прокурорам и управлениям Минюста в субъектах федерации. Вместе с тем, указом Президента РФ от 30 января 2001 г. полпреды стали обязаны руководствоваться распоряжениями Руководителя Администрации Президента. Они координировались сначала Главным территориальным управлением Администрации Президента РФ, а после его упразднения в 2004 г. – Управлением Администрации Президента РФ по внутренней политике [2, c. 76-79]. Таким образом, статус полпредов в федеральных округах соответствовал цели рецентрализации государственной власти, усилению контроля и единства исполнительной власти. Решалась политическая задача: превратить полпредов (до 2000 г. существовала одноименная должность на уровне 89 субъектов федерации) из «агентов влияния» региональных элит в институт централизованного контроля над региональными элитами. Дальновидным было решение изменить первоначальное название округа (Северо-Кавказский) на Южный федеральный. Этим обозначалась установка на конструирование южнороссийской идентичности как варианта российской, в которой постепенно снижалась конфликтогенность сочетания северокавказских этнической и конфессиональной идентичностей, обозначившаяся после распада СССР. На укрепление южнороссийской идентичности работало и включение в состав ЮФО экономически развитых Астраханской и Волгоградской областей. Разумеется, столь важная реформа потребовала не только пересмотра полномочий полпредов, но и кадрового обеспечения. Характерно, что в первом составе полпредов, назначенных в 2000 г., преобладали представители элит военных и правоохранительных органов с соответствующим образованием и жизненным опытом. Важен и состав структурных подразделений полпредства по Южному федеральному округу (с января 2010 г. – по ЮФО и Северо-Кавказскому федеральному округу). Первоначально они заполнялись влиятельными политиками, имевшими самостоятельность от глав регионов, а подчас, и конфликты с ними. Так, в аппарате полпредства работали отставной президент Адыгеи А.А. Джаримов, претендент на выборах президента Карачаево-Черкесии С. Дерев и др. Это обеспечивало определенный противовес влиянию действующих президентов северокавказских республик [5, с. 257-306]. Постепенно полпредство расширяло свои функции. Создается Южно-Российская парламентская ассоциация в качестве совещательного органа. Полпредство выступает арбитром во многочисленных внутриреспубликанских конфликтах. С 2005 г.