Бюджетное устройство Российской Федерации

Проведенный анализ свидетельствует о том, что сегодня, бюджетное устройство – более широкое понятие, чем бюджетная система, что, наряду с научной аргументацией, подтверждается и структурой Бюджетного кодекса РФ, содержащего раздел «Бюджетное устройство Российской Федерации». С учетом положений теории права о том, что сам правовой институт структурирован, и в нем могут быть выделены субинституты, нормы которых регламентируют более узкие группы отношений, входящих в предмет регулирования института, бюджетная система может быть определена как подинститут бюджетно-правового института «Бюджетное устройство Российской Федерации».
Итак, бюджетное устройство, являясь правовым институтом, охватывает в качестве предмета правового регулирования совокупность бюджетно-правовых подинститутов и положен ...

Введение 3
Глава 1. Формирование многоуровневой бюджетной системы в РФ: история и современность 5
1.1. Основные этапы формирования многоуровневой бюджетной системы в РФ 5
1.2. Определение понятия бюджетное устройство в РФ 14
Глава 2. Организационно-правовые особенности бюджетного устройства РФ 20
2.1. Бюджетное устройство РФ 20
2.2. Организационно-правовые формы осуществления управления бюджетным устройством в РФ 22
Заключение 29
Список использованной литературы 31

В условиях становления рыночных отношений в РФ очевидным проявлением несовершенства бюджетного устройства РФ является неоправданная бюджетная ассиметрия.
Кроме того, легальное определение бюджетной системы, закрепленное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, не является научно обоснованным, логически завершенным и дефинитивно обеспеченным. Оно, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, «…не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами – элементами системы» . Между тем, важным признаком любой системы является ее структурность, то есть возможность описания через установление ее структуры и детерминированность состояния системы положением ее отдельных элементов. В связи с этим обязательным аспектом исследования бюдж етной системы в РФ является установление ее уровней, элементов, их взаиморасположения и соотношения, то есть устройства бюджетной системы.
Все это вызывает потребность в правовом и финансовом обеспечении эффективного развития бюджетного устройства в РФ. Все выше сказанное определяет актуальность темы данной курсовой работы.
Вопросы правовых основ бюджетного устройства РФ, в настоящее время находятся под пристальным вниманием ученых-правоведов (как теоретиков, так и практиков). К настоящему моменту издано ряд монографий, научно-практических работ, а также написано немалое количество статей в периодических изданиях, посвященных данной тематике или ее отдельным аспектам и проблемам. Научную разработанность вопросы данной темы получили благодаря трудам Балтина А.М., Волохина В.А., Астафурова Н.В., Цыренжапов Ч.Д., Петрова Г.В., Вершило Т.А., Чуловского К.Ю., Карташова А.В., Денисенко В.В., Оськиной И.Ю, Лупу А.А., Лосевой Н.Е. и других. Работы указанных авторов составили теоретическую основу данной курсовой работы.
Объектом работы являются общественные финансовые отношения, складывающиеся в сфере бюджетных отношений РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, урегулированные нормами права и составляющими бюджетное устройство России. Предметом курсовой работы являются нормы конституционного, финансового, бюджетного и налогового законодательства РФ, ее субъектов и муниципальных образований, теоретико-правовые и практические аспекты бюджетного устройства РФ, а также материалы правоприменительной практики.
Цель курсовой работы - исследовать правовые основы бюджетного устройства РФ. Исходя из поставленной цели исследования, выделяются следующие задачи работы:
1. Провести ретроспективное исследование процесса формирования многоуровневой бюджетной системы в РФ: основные этапы формирования многоуровневой бюджетной системы в РФ; определение понятия бюджетное устройство в РФ.
2. Рассмотреть организационно-правовые особенности бюджетного устройства РФ: бюджетное устройство РФ; организационно-правовые формы осуществления управления бюджетным устройством в РФ.
Методологической основой курсовой работы явилась совокупность методов адаптированных применительно к специфике изучаемого предмета. Основным методом познания послужил всеобщий диалектический метод, в рамках которого применялись такие общелогические приемы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнение.

Важнейшими законодательными актами, принятыми в тот период, стали: ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995), с последующей его заменой на закон № 131-ФЗ от 06.10.20036, ФЗ «О бюджетной классификации РФ» (1996)7, ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» (1997)89, Бюджетный кодекс РФ (1998)10, Налоговый кодекс РФ, Часть I (1998)11.
Следующий этап (пятый по счету, 1999–2001 гг.) можно охарактеризовать как этап кризиса региональных финансов и централизации финансовой системы. Финансовый кризис 1998 г., увеличивший потребность в мобилизации бюджетных доходов, почти разрушил бюджетную систему страны, включая систему межбюджетных отношений, подтолкнул правительство к поиску путей повышения эффективности межбюджетных отношений. С 1999 г. началось реформирование сложившейся практики федеративных отношений, выстраивание более эффективной с позиции федерального центра административно-территориальной системы, создание условий для упрочения федерализма через централизацию и сосредоточение административных, экономических, политических и иных ресурсов в руках федерального Центра.
С 2000 г. происходит укрепление федерализма через систему инициатив Президента РФ В.В. Путина. Например, Конституция не предусматривает бюджетных посланий как особого вида деятельности Президента, однако соответствующие положения были закреплены в Бюджетном кодексе в ст.170. Императивность бюджетных посланий не так очевидна, поскольку речь идет, по сути, о представлении уже готового проекта бюджета, разработанного правительством. Таким образом, эта категория посланий скорее просто легитимирует, через явно указываемую позицию Президента, правительственный проект. Вместе с тем, бюджетные послания содержат и рекомендации, адресованные субъектам федерации12, т.е. стремятся выйти за пределы бюджетных полномочий федеральных органов власти.
Начиная с 2001 г. в механизм финансовой поддержки субъектов РФ был введен принципиально новый элемент — Фонд компенсаций, который, в отличие от ФФПР, выравнивающего «общую» бюджетную обеспеченность, предназначался для финансирования так называемых «федеральных мандатов» — обязательств, возложенных на бюджеты регионов федеральными законами. В 2001 г. субвенции и субсидии Фонда компенсаций были распределены между всеми без исключения субъектами РФ, вне зависимости от их финансовой обеспеченности.
Проведенный выше анализ трансформации бюджетных отношений свидетельствует о том, что Россия в определенной мере повторяет мировой опыт. Начальный этап развития бюджетного федерализма в РФ (1990–1993) характеризуется «парадом» суверенитетов субъектов федерации. Федеральный центр и субъекты РФ в этот период рассматривались как равноправные партнеры, при этом каждый уровень власти во многом сам определял свои полномочия. Взаимоотношения между федеральным центром и субъектами РФ зачастую регламентировались отдельными договорами. Фактически в этот период в РФ была осуществлена попытка реализации модели дуалистического (переговорного) федерализма, которую в 30-е гг. ХХ столетия также пытались реализовать США.
С 1994 г. по 1999 г. модель переговорного федерализма была частично трансформирована в кооперативную модель бюджетного федерализма. Федеральному центру в определенной мере удалось распространить свою власть на большинство субъектов РФ. Были внедрены принципы межбюджетного выравнивания, которые теоретически должны были бы в определенной мере сглаживать различия в бюджетной обеспеченности. Фактически это было повторение опыта реформирования межбюджетных отношений, который использовался в США, начиная с сороковых до семидесятых годов ХХ столетия. Другими словами, в России как и в США дуалистический федерализм начал трансформироваться в кооперативный. Но этот период был непродолжительным.
1999–2000 гг. характеризуются централизацией власти на федеральном уровне, приведением регионального законодательства в соответствие с федеральными законами, концентрацией финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Переход к жестко централизованной модели бюджетного федерализма показал, что федеральный центр не в состоянии решать многочисленные социально-экономические проблемы регионов. Поэтому начиная с 2001 г. начинается постепенный отход от данной модели в сторону расширения самостоятельности органов власти субъектов федерации и местного самоуправления в области налогово-бюджетной политики. Механизм межбюджетных обогащается новыми инструментами взаимодействия между различными уровнями власти, прежде всего, в части выравнивания бюджетной обеспеченности регионов.
1.2. Определение понятия бюджетное устройство в РФ
Легальное определение бюджетной системы, закрепленное в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, не является научно обоснованным, логически завершенным и дефинитивно обеспеченным. Оно, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, «…не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами – элементами системы»13. При этом, действующее бюджетное законодательство не определяет, что есть бюджетное устройство. Заметим, что в ранее действующем законе РСФСР № 1734-1 от 10.10.1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» такое определение присутствовало – бюджетное устройство определялось как организация бюджетной системы и принципы ее построения.
Принципиальным вопросом при определении понятий исследуемых категорий и их соотношения является четкая дифференциация смысловой нагрузки термина «устройство». Если обратиться к словарю синонимов русского языка, то становится очевидным лексическая многозначность рассматриваемого термина14. В первом значении устройство синонимично понятию «структура», «строение», «организация» чего-то (кого-то). В данном случае акцент делается на упорядочении внутреннего содержания явления или процесса. Примером «структурного» понимания бюджетного устройства является определение, предложенное М.И. Пискотиным, по мнению которого «организация и принципы построения бюджетной системы, ее структура, взаимосвязь между отдельными звеньями составляют понятие «бюджетное устройство»15. С точки зрения Н.И. Химичевой, «бюджетное устройство – это основанные на правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее структура и организация взаимодействия входящих в нее бюджетов по линии их доходов и расходов»16. В приведенных дефинициях происходит отождествление бюджетного устройства и бюджетной системы как совокупности взаимосвязанных элементов.
Во-вторых, понятие «устройство» может совпадать по смыслу с понятиями «изготовление», «выполнение», «образование», «осуществление» чего-то, то есть оно отражает не статику, а динамику явления. В таком аспекте содержание бюджетного устройства сужается до констатации порядка аккумулирования, распределения и перераспределения бюджетных ресурсов с использованием, например, трансфертных механизмов. В этом смысле правомерно говорить о приближении содержания бюджетного устройства как процесса к понятию межбюджетных отношений, складывающихся в процессе реализации бюджетных полномочий между РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов17.
В-третьих, равнозначными «устройству» понятиями являются: «механизм», «аппарат», «организм», «прибор». В этом смысле устройство обозначает некий формально-определенный объект (предмет), имеющий сложную структуру. Указанному пониманию соответствует большинство разработанных представителями науки финансового права определений бюджетного устройства. Например, по мнению Ю.В. Тютиной, бюджетное устройство РФ состоит из трех элементов: бюджетная классификация, бюджетная система и принципы бюджетной системы18. Н.А. Саттарова считает, что бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения ее звеньев, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использования бюджетных средств. При этом бюджетная система является элементом бюджетного устройства19. Более широкий подход демонстрирует Д.Л. Комягин, по мнению которого бюджетное устройство включает в себя бюджетную систему, принципы ее построения, межбюджетные отношения, в том числе различные формы финансовой помощи20.
Исследованию бюджетного устройства посвящены многочисленные научные публикации Х.В. Пешковой. По ее мнению, бюджетное устройство включает в себя бюджеты как централизованные фонды денежных средств и правовые акты – результат осуществления бюджетного процесса, бюджетную систему в целом и предъявляемые к ней требования-принципы, а также доходы, расходы бюджета, межбюджетные и иные отношения, обеспечивающие функционирование бюджета как централизованного фонда денежных средств21. Таким образом, большинство ученых рассматривают бюджетное устройство как более широкую по отношению к бюджетной системе категорию, охватывающую также ряд иных элементов: межбюджетные отношения, доходы и расходы бюджета, различные виды финансовой помощи, и даже процедурные вопросы. Однако А.Д. Селюков называет такой подход стереотипным, так как он «…противоречит общепринятому пониманию соотношения понятий “устройство” и “система”, всей концепции системного метода…»22.
Соглашаясь с тем, что бюджетная система – сложноустроенная система, состоящая из взаимодействующих между собой подсистем федерального, регионального и местного уровней (систем более низкого порядка), считаем возможным различать понятие «устройство бюджетной системы» и понятие «бюджетное устройство».
В первом случае речь идет о составе и расположении элементов бюджетной системы, о том, какие бюджеты объединены в систему и как относительно друг друга они расположены. Этот вопрос также актуален с точки зрения установления иерархичности как свойства любой системы. Иерархичность бюджетной системы в РФ обусловлена федеративной формой государственного устройства, а также конституционным положением о самостоятельности местного самоуправления, детерминирующим состав и соподчиненность уровней бюджетной системы – федерального, регионального и местного. Таким образом, критерием формулирования понятия «устройство бюджетной системы», как представляется, выступают конструктивные особенности, внутреннее строение бюджетной системы, обусловленные федеративным устройством России, а также конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления.
Бюджетное устройство, в отличие от устройства бюджетной системы, представляет собой качественную характеристику совокупности бюджетно-правовых инструментов и принципов, обеспечивающих субъектам бюджетного процесса реализацию своих полномочий. Здесь правы те авторы, которые рассматривают бюджетную систему как элемент бюджетного устройства и, в качестве критерия, выбирают определение устройства как целостного объекта правового регулирования.
Различия в подходах к определению понятия бюджетного устройства и соотношению его с бюджетной системой проявляются и при институализации бюджетного права как подотрасли финансового права. Так, при структурировании общей части бюджетного права одни авторы выделяют институт бюджетного устройства, другие – бюджетной системы, третьи – институт бюджетного устройства и бюджетной системы. Например, по мнению В.А. Парыгиной и А.А. Тедеева, нормы, регулирующие структуру, порядок и принципы бюджетной системы России входят в Общую часть бюджетного права23, что позволяет говорить о выделении ими в бюджетном праве института бюджетной системы. Д.Е. Фадеев, характеризуя предмет бюджетного права, выделяет блок правовых норм, закрепляющих и регламентирующих бюджетное устройство РФ24. Сходное понимание видим у Т.В. Конюховой, выделяющей в системе институтов бюджетного права институт «Бюджетное устройство Российской Федерации»25. И.А. Цинделиани выделяет в общей части бюджетного права наряду с другими институтами институт бюджетной системы и бюджетного устройства26.
Таким образом, бюджетное устройство – более широкое понятие, чем бюджетная система, что, наряду с научной аргументацией, подтверждается и структурой Бюджетного кодекса РФ, содержащего раздел «Бюджетное устройство Российской Федерации». С учетом положений теории права о том, что сам правовой институт структурирован, и в нем могут быть выделены субинституты, нормы которых регламентируют более узкие группы отношений, входящих в предмет регулирования института, бюджетная система может быть определена как подинститут бюджетно-правового института «Бюджетное устройство Российской Федерации».
Итак, бюджетное устройство, являясь правовым институтом, охватывает в качестве предмета правового регулирования совокупность бюджетно-правовых подинститутов и положений, обеспечивающих субъектам бюджетного процесса реализацию принадлежащих им бюджетных полномочий.
В условиях правовой неопределенности и многозначного доктринального толкования бюджетно-правовой категории «бюджетное устройство» полагаем, что более информативным для исследования бюджетной системы как правового явления становится понятие «устройство бюджетной системы». Последнее представляет собой структурную характеристику бюджетной системы как совокупности взаимосвязанных элементов и отражает особенности распределения власти по территории государства.
Глава 2. Организационно-правовые особенности бюджетного устройства РФ
2.1. Бюджетное устройство РФ
Легальное определение бюджетной системы содержится в статье 6 Бюджетного кодекса, согласно которой бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Консолидированные бюджеты в бюджетную систему не включаются, так как по своей сути являются не бюджетами, а просто отчетами о совокупности результатов исполнения бюджетов на определенной территории. Легко увидеть, что консолидированные бюджеты не составляются в качестве проектов, не утверждаются и не исполняются.
Легальное определение не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношения между бюджетами – элементами системы. Статья 10 БК РФ именуется «Структура бюджетной системы», но лишь выделяет отдельно группы бюджетов: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов Москвы и Санкт-Петербурга. В редакции БК РФ, действующей до внесения в него изменений Федеральным законом № 63-ФЗ, содержалась более определенная фраза о том, что бюджетная система состоит из различных уровней бюджетов.
Таким образом, в бюджетной системе РФ имеются федеральный уровень, уровень субъектов РФ и местный уровень. Несмотря на то что упоминание об уровнях бюджетной системы исключено, эти уровни сохраняются де-факто, отчасти исходя из территориально-государственного устройства РФ, отчасти из сложившихся экономических отношений. Согласно статье 5 Конституции - РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов равноправных субъектов РФ. Пунктом третьим этой же статьи указывается, что федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Здесь нельзя не обратить внимание на коллизию между конституционными нормами и нормами БК РФ. Государственное устройство РФ ограничено субъектами РФ. Местное самоуправление, являясь публичной властью, не является властью государственной. Тем не менее, согласно понятию бюджетной системы в статье 6 БК РФ, бюджетная система, будучи основана на государственном устройстве, включает в себя местные бюджеты, которые не имеют отношения к государственному устройству.
Отчасти разрешил данную коллизию Конституционный Суд, указав на ключевое значение принципа единства государственной власти и целостности государства, в частности неоднократно была озвучена следующая позиция: «бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты не существуют изолированно, а являются составной частью финансовой системы РФ»27. Исключить местные бюджеты из бюджетной системы РФ привело бы к ситуации, что в государстве одновременно существуют две бюджетные системы, а это означает радикальным образом разрушить сложившийся и устоявшийся на протяжении уже десятков лет экономический порядок и создать угрозу экономической безопасности РФ.
Бюджетная система функционирует на основе принципов, изложенных в БК РФ (гл. 5): единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.
Совокупность указанных принципов, позволяют обеспечивать в РФ систему бюджетного устройства, в полной мере обеспечивающей формирование взаимоотношений бюджетов различных уровней, отвечающих фундаментальным принципам бюджетного федерализма.
2.2. Организационно-правовые формы осуществления управления бюджетным устройством в РФ
Действующим законодательством предусмотрены три основных вида деятельности, осуществляемых контрольно-счетными органами (КСО) РФ. При этом рассматривается вся система КСО, действующих в РФ: на федеральном уровне, на уровне субъектов РФ, а также на уровне муниципальных образований (субрегиональный уровень). Предусмотрены следующие три вида контрольно-счетной деятельности (КСД).
1. Контрольно-ревизионная деятельность: в результате контрольно-ревизионной деятельности (КРД) решаются следующие задачи: оценки эффективности расходования бюджетных средств, а также использования бюджетных средств по целевым программам; планового контроля эффективности деятельности госучреждений – организация деятельности предприятий для эффективного расходования бюджетных средств. КРД осуществляется в направлениях: контроль своевременности исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета, а также бюджетов государственных и внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов соответствующих бюджетов; определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль над поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью; контроль над состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ, а также за использованием кредитных ресурсов; контроль над банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга РФ.