Реформирование жилищно-коммунального комплекса: цели, основные направления, проблемы

Заключение
Таким образом, следует отметить, что на территории Самарского региона сформированы все условия для формирования кластера жилищно — коммунальных услуг. Для того, чтобы организовать функционирование данного кластера, требуется начать интенсивную, целенаправленную работу и, прежде всего, на уровне государственных региональных органов власти, с активным привлечением действующих в регионе саморегулируемых организаций.
Однако в научной среде считают, что «создание кластеров ЖКХ носит рамочный характер» и призван дать толчок развертыванию концессионной деятельности. Однако он не работает в сфере коммунального хозяйства и в других отраслях экономики. Для заключения концессий в отдельных отраслях нужна специальная нормативно-правовая база, которая бы учитывала их специфику. Поэтому необх ...

Оглавление
Введение 3
Реформирование жилищно-коммунального комплекса 5
Организация функционирования кластера жилищно-коммунальных услуг в регионе (на примере Самарской области) 20
Заключение 30
Библиографический список 32

Введение
Реформа жилищно-коммунального комплекса имеет уже более чем пятнадцатилетнюю историю. Тем не менее, считается, что официально задача реформирования ЖКХ была поставлена в 1997 году с принятием государственной Концепции реформирования отрасли [2].
Актуальность работы. По существу, Россия ещё не наработала большой практики хозяйствования в рыночных условиях. Поэтому рыночная модернизация любого сектора российской экономики сталкивается, как правило, с одними и теми же проблемами. В экономической литературе сообщается, к примеру, о зависимости эффективности модернизации от выбора конкретного пути. Условно говоря, здесь речь идет о двух путях модернизации: либо модернизация инициируется снизу, либо она провозглашается сверху.
В научной среде считают, что успешная модернизация может про исходить только снизу. Е.Ясин в своих работах отмечал, что первый путь – это модернизация сверху, понимаемая как усиленное воздействие государственной власти на достижение целей модернизации. Второй путь – это модернизация снизу, с опорой на частную инициативу и энергию каждого. Процветание развитых в экономическом отношении стран основано на свободной открытой экономике [11].
Практическая значимость работы. Что касается реформы ЖКХ, то в России доминирует первый путь модернизации. Иначе чем можно объяснить «топтание» на месте в течение целого десятилетия?
В то же время, для ЖКХ уместна была бы и такая логика в построении модернизационных подходов, согласно которой определяющим фактором должно было явиться формирование национальных приоритетов, а затем уже дальнейшая увязка с ними государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Действительно, для развития экономики этой отрасли отрицательным моментом является низкая платежеспособность потребителя жилищно-коммунальных услуг (населения). В свою очередь, данный параметр зависит от уровня материального благосостояния отдельной семьи. Однако в значительной доле семей её бюджет не будет определять состояние семьи как «материально благополучная». Отсюда уже можно объяснить равнодушное отношение населения к проводимым преобразованиям в ЖКХ. Они, как видим, ещё более усугубляют состояние экономики семьи.
Целью настоящей работы является изучение реформирования жилищно-коммунального комплекса.
Объект исследования – реформа ЖКХ Самарской области.
Задачи исследования: 1) изучить основные направления и проблемы реформирования отечественной жилищно-коммунальной системы;
2) на примере г. Самара показать организацию функционирования кластера жилищно-коммунальных услуг в регионе.
Методической базой работы являются анализ нормативно-правовых актов в сфере реформирования ЖКХ, метод экспертных оценок, наблюдение, теоретический анализ.

В этой связи, если абстрагироваться от реалий, то весьма важным для органов местного самоуправления становится их инициативная мотивация в формировании конкурентных преимуществ коммунальных предприятий. Однако на деле видим, что такая позиция для органов местного самоуправления сегодня неприемлема по ряду причин, и главную из них составляет то, что, следуя этому положению, они должны будут собственноручно подписаться об отказе от тех финансовых потоков, которые проходят через коммунальные предприятия и которыми они ещё вправе распоряжаться.
Отсюда можно предположить, что властными структурами преследуются сугубо прагматические цели, обусловленные недостаточностью финансовых средств, необходимых для решения местных проблем иного плана. А значит, в этом сценарии данные проблемы превалируютнад теми целями, которые обозначены реформой жилищно-коммунального хозяйства.
Как и любое нормальное производство, ЖКХ не может быть убыточным. Если ты производишь продукцию, за которую тебе платят, то откуда у тебя убытки? Но в России ЖКХ каким-то образом превратилось не в производственную, а в социальную отрасль. За счет предприятий ЖКХ государство оказывало социальную помощь населению в виде льгот и субсидий, принуждало практически бесплатно предоставлять услуги бюджетным потребителям [11].
Увы, результат такой политики известен всем: коммунальные предприятия на грани банкротства, качество предоставляемых коммунальных услуг не выдерживает никакой критики, а потребитель находится в полном недоумении по поводу стоимости услуг, не адекватных их качеству и не ориентированной на семейный бюджет многочисленных категорий граждан, далеко не малоимущих, а имеющих средний достаток.
Что касается перспективы коммунальных предприятий, то ещё в начале 2014 года «Российская газета» на основании информации Госстроя сообщала, что одна из главных задач государства в сфере ЖКХ до конца года преобразовать их в иные формы собственности, в том числе акционерные компании, либо ликвидировать. По этому поводу было принято постановление Правительства Российской Федерации [3, 13].
Коротко коснемся ещё одного аспекта данной сферы. Итак, коммунальная энергетика, к примеру, в силу технологических, экономических особенностей и особой общественной значимости отнесена к естественным монополиям и практически определяет политику ценообразования на предоставленные жилищно-коммунальные услуги. Их деятельность подлежит государственному регулированию.
Эксперты в сфере коммунальной энергетики сходятся во мнении о том, что в процессе её реформирования необходимо сохранить основной курс предприятий коммунальной энергетики, реализация которого в свое время обеспечивала надежность и эффективность работы предприятий. В этой связи уместно заметить, что в данных условиях особенно должна активизироваться законодательная инициатива органов региональной власти, направленная на создание правового поля, прежде всего, для обеспечения устойчивой работы коммунальной энергетики, надежности и бесперебойности её функционирования в новых рыночных условиях.
Что касается водопроводно-канализационного хозяйства, то кризис экономики в этой подотрасли порождает объективную необходимость проведения модернизационных преобразований, которые должны привести к снижению затрат на водоснабжение, в большей части, обусловленной значительными потерями в сетях её передачи, а также повышению качества предоставляемой воды, которое сегодня мало соответствует требуемым нормам. Уместно заметить, что данный сектор коммунальной инфраструктуры может представлять для частного инвестора определенную привлекательность с точки зрения быстрой окупаемости стоимости экономических проектов в процессе его реализации. В результате появится возможность направления полученной прибыли на совершенствование производства. К серьезным препятствиям развития водопроводно-канализационного хозяйства следует отнести отсутствие законодательного регулирования как на федеральном, так и региональном уровнях.
Иная ситуация складывается в сфере теплоснабжения. Её нерыночный характер в условиях развития рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве диктует необходимость создания особой управленческой модели этой подотраслью, которая позволяла бы эффективно осуществлять функции государственного регулирования. При этом с помощью экономических механизмов, с одной стороны, стимулировать инновационную деятельность предприятий, с другой стороны, воздействовать на естественные монополии по значимым проблемам, затрагивающим экономические интересы регионов. И здесь также акцент должен быть сделан на совершенствование регионального законодательства [7].
Таким образом, целесообразность классификации коммунальных предприятий по направлениям деятельности с целью разграничения естественно монопольных и потенциально конкурентных составляющих вытекает из специфики и сложности элементов инженерных коммуникаций, влияющих как на эффективность управления ими, так и на состав субъектов экономической деятельности в сфере ЖКХ.
Важным здесь будет трансформация побудительных мотивов и особенностей поведения субъектов экономической деятельности в отношении кардинального изменения ситуации в жилищно-коммунальном хозяйстве, связанного с положительной динамикой его экономики. Особая роль при этом отводится государственному регулированию деятельности коммунальных предприятий, которое должно принимать во внимание все аспекты обеспечения стратегического успеха, вплоть до введения регулярного мониторинга эффективности экономического развития коммунальных предприятий.
Все это в совокупности предоставит возможность органам местного самоуправления реализовать свои полномочия в части обеспечения населения качественными жилищно-коммунальными услугами на более высоком профессиональном уровне.
Однако вернемся к проблеме модернизации самих предприятий ЖКХ. Вначале обозначим количественные параметры. В решении этого вопроса должна присутствовать практическая целесообразность. Естественно, количество вновь образуемых производственно-организационных единиц должно полностью покрывать потребности конкретного муниципального образования. Возможны различные вариации структурных преобразований предприятий: от самостоятельно функционирующего предприятия до создания компании, объединяющей несколько предприятий.
В качестве юридических схем реорганизации муниципальных унитарных предприятий ЖКХ могут быть рассмотрены разнообразные формы. Самый простой вариант передача части имущества муниципального предприятия в управление негосударственной компании на основе заключения договоров обслуживания, аренды. Но правильно здесь было бы вначале вывести активы из хозяйственного ведения МУП в собственность муниципалитетов, а затем уже осуществить передачу в аренду управляющей компании [12].
Однако специалисты предупреждают о том, с какими юридическими коллизиями можно столкнуться в процессе преобразований предприятий ЖКХ и на что надо обратить особое внимание. «С одной стороны, государство, передав в свое время имущество в хозяйственное ведение унитарному предприятию, уже не может вернуть его иначе, как ликвидировав данное предприятие. С другой стороны, если начинается процедура банкротства унитарного предприятия, государство автоматически теряет переданное унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения имущество. Фактически сложилась схема неконтролируемой приватизации государственного имущества, при которой государство несет огромные потери» [11].
Так, к примеру, по сведениям СМИ, по-прежнему камнем преткновения в Челябинской области остается процесс передачи инженерных сетей из частной собственности в муниципальную. Износ сетей в Челябинске достигает 60 процентов, а передача сетей из одного вида собственности в другой сопровождается большими финансовыми затратами.
Второй вариант акционирование. При этом следует выделить монопольную часть, которая не подлежит акционированию. Среди акционированных предприятий в дальнейшем осуществить частичную приватизацию, либо передать акции этих предприятий в доверительное управление.
Разумеется, чтобы избежать негативных последствий в процессе приватизации МУПов и ГУПов, следует все тщательно взвесить и проанализировать. Многие специалисты опасаются развития событий в данной сфере по иному сценарию.
Приватизацию предприятий, управляющих жилищно-коммунальным комплексом в регионах, нужно проводить постепенно. Иначе мы просто поменяем государственных монополистов на монополистов частных. Это не имеет никакого отношения к развитию конкуренции и не приведет к существенному улучшению ситуации с жилищным фондом и условий жизни граждан [9].
С данным тезисом трудно не согласиться, если вспомнить, как проводятся у нас реформы. Идеология реформы, как правило, закладывается без учета мнения общественности, без научной проработки. К примеру, Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" определил список коммунальных объектов, не подлежащих приватизации (инженерные сети, очистные сооружения, котельные, не имеющие в городе альтернативы, и другие социально важные объекты, которые не должны быть в собственности бизнесменов). В отношении других объектов, не вошедших в этот перечень, как показала практика, осуществляется упрощенная схема преобразования. И вопрос здесь не ставится так, что процессу приватизации конкретного объекта ЖКХ в обязательном порядке должен предшествовать научно обоснованный, экономически выверенный анализ, который позволит определить не только приемлемую форму реформирования коммунального предприятия, но и методы, способные обеспечить наибольший уровень его эффективности.
Организация функционирования кластера жилищно-коммунальных услуг в регионе (на примере Самарской области)
Самарская область — одна из немногих в России ведет работу по созданию кластеров, в частности создаются условия для внедрения проекта формирования кластера жилищно-коммунальных услуг [3].
Для успешной реализации проекта формирования кластера одной из основных составляющих является создание наблюдательного совета из представителей органов государственной власти региона, органов местного самоуправления и контролирующих органов, осуществляющих реализацию отдельных полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства региона.
В результате проведенного анализа существующей организационной структуры управления жилищно-коммунальным комплексом установлено, что на региональном уровне такими органами являются [17]:
– министерство строительства и ЖКХ Самарской области;
– управление по государственному регулированию и контролю в электроэнергетике Самарской области;
– департамент ценового и тарифного регулирования Министерства экономического развития инвестиций и торговли Самарской области;
– государственная жилищная инспекция Самарской области;
В состав наблюдательного совета по созданию и развитию кластера жилищно-коммунальных услуг в регионе должны входить представители всех перечисленных структур.
Рассмотрим более подробно компетенции и уровень полномочий каждого из перечисленных субъектов.
Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарского региона является органом исполнительной власти, осуществляющим управление и обеспечивающим реализацию государственной политики в сфере строительного комплекса, жилищно-коммунального хозяйства и градостроительной деятельности на территории исследуемого региона.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства региона на Министерство строительства и ЖКХ возложено решение следующих задач [5].
Во-первых, разработка предложений по реализации основных направлений государственной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства региона, а также прогнозирование, аналитическая оценка, определение стратегии развития, формирование эффективной системы управления и совершенствование ее механизмов в жилищно-коммунальной сфере.
Во-вторых, представляется важным формирование научно-методической базы, разработка проектов нормативных правовых и нормативных технических актов по созданию, обеспечению условий для эффективной работы и развития жилищно-коммунальной сферы, подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и Самарского региона в сфере ЖКХ;
В-третьих, серьезной проблемой является формирование и реализация научно обоснованной технической политики в сфере ЖКХ, обеспечивающей внедрение новых материалов, изделий, конструкций и ресурсосберегающих технологий, а также создание информационной основы управления в сфере ЖКХ.
В составе структуры Министерства строительства и ЖКХ функционирует Главное управление реформирования ЖКХ Самарской области, основные функции которого заключаются в следующем.
Прежде всего, обеспечение проведения органами исполнительной власти реализации на территории Самарской области единой государственной политики по реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Для достижения этих целей необходима разработка предложений по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и Самарской области по вопросам, находящимся в компетенции Главного управления, а также разработка и реализация областных целевых программ по развитию жилищно-коммунального хозяйства Самарского региона.
Следующей функцией является участие в разработке (в пределах своих полномочий) ценовой и тарифной политики в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Большое значение в деятельности Главного управления имеет такая функция как организация мониторинга развития жилищно-коммунального хозяйства.
Важной функцией является оказание организационно-методической помощи органам исполнительной власти Самарской области, органам местного самоуправления, организациям и предприятиям по вопросам, которые находятся в компетенции Главного управления.
Управление по государственному регулированию и контролю в электроэнергетике Самарской области является органом исполнительной власти Самарской области, находящимся в ведении министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области и осуществляющим государственное регулирование и контроль в электроэнергетике на территории Самарской области.
На Управление возлагается решение задач по достижению баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, а также защита экономических интересов потребителей от монопольного повышения тарифов и обеспечение экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии.
В ведении Управления находятся следующие вопросы [6, 18]:
– осуществление государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию;
– осуществление контроля над применением регулируемых тарифов (цен);
– формирование и ведение реестра организаций, осуществляющих деятельность в электроэнергетике;
– участие в разработке прогноза социально-экономического развития Самарской области на краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный периоды;
– подготовка аналитических записок и оказание организациям методической помощи.
Департамент ценового и тарифного регулирования министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области (далее — Департамент) является структурным подразделением министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области (далее — Министерство), осуществляет государственный контроль за соблюдением порядка ценообразования в Самарской области. Также Департамент участвует в соответствии с действующим законодательством в государственном регулировании цен (тарифов), в том числе цен (тарифов) на товары и услуги организаций коммунального комплекса, за исключением тарифов на электрическую и тепловую энергию и предельных индексов изменения цен (тарифов) на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
В рамках закрепленных за Министерством предметов ведения Департамент наделяется полномочиями по разработке прогнозов социальноэкономического развития Самарской области по вопросам ценового и тарифного регулирования. Также Департамент в соответствии с действующим законодательством подготавливает проекты нормативных правовых актов по установлению цен (тарифов, расценок, ставок и т.п.) и надбавок (наценок) к ним на товары (работы, услуги), по которым осуществляется государственное регулирование цен (тарифов). Департаментом проводятся мероприятия по контролю за соблюдением на территории Самарской области порядка ценообразования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на продукцию (товары и услуги), цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию.
Государственная жилищная инспекция Самарской области (далее — жилищная инспекция) является органом исполнительной власти Самарской области, осуществляющим государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности. Кроме того, жилищная инспекция контролирует соблюдение правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствие жилых многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также за соответствие установленным требованиям жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг.
Осуществление государственного контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, включая системы отопления, электро-, водо-, газоснабжения, водоотведения, вентиляции, дымоходов и др. (далее — инженерное оборудование) и придомовых территорий, а также за техническим состоянием жилищного фонда, общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и их инженерного оборудования, своевременным выполнением работ по его содержанию и ремонту в соответствии с действующим законодательством, нормативно-техническими и проектными документами, устранением выявленных нарушений находится в ведении жилищной инспекции.
В функции Государственной жилищной инспекции входит контроль над наличием и реализацией договорных отношений между подрядчиками и заказчиками, специализированными (обслуживающими) организациями и собственниками жилых и нежилых помещений, прав и обязанностей сторон и их направленностью на защиту интересов потребителей и за обоснованностью устанавливаемых нормативов потребления коммунальных услуг. Осуществление мероприятий по подготовке жилищного фонда и общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме к сезонной эксплуатации тоже находится в ведении жилищной инспекции.