Предупреждение коррупции в аппарате государственной власти

В заключении отметим, что при наличии политической воли готовность реально бороться с коррупцией в структурах государственного и муниципального управления проявляется не только в принятии соответствующих законодательных актов, но и в создании специальных организационных структур, предназначенных для решительной борьбы с коррумпированными чиновниками и политиками высшего уровня. В частности, есть смысл создать специальное антикоррупционное подразделение ОВД, непосредственно подчиненное Президенту России и наделенное полномочиями осуществлять оперативно-розыскную деятельность. В качестве примера можно посмотреть на сингапурское Бюро расследования коррупционной деятельности или кубинский Антикоррупционный комитет - правоохранительные структуры, ориентированные именно на борьбу с "верхушечной" ...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение
1. Борьба и предупреждение коррупции в органах государственной и муниципальной власти
1.1. Противодействие коррупции на государственном уровне
1.2. Противодействие коррупции в органах местного самоуправления
2. Значимость обращения граждан. Перспективы развития предупреждения коррупции
2.1. Роль обращения граждан среди мер борьбы и предупреждения коррупции
2.2. Перспективы развития направлений предупреждения коррупции в аппарете государственной власти
Заключение
Библиография

Коррупция является одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние национальной безопасности государства. Ведь деятельность коррумпированных чиновников направлена на получение личных или узкокорпоративных материальных благ, а не на обеспечение эффективного государственного управления, поэтому она разрушительно воздействует на основы конституционного строя и государственного устройства РФ. В соответствии с Конституцией РФ деятельность органов государственной власти должна основываться на принципах законности, уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Соблюдение указанных принципов позволяет соблюсти баланс интересов всех членов общества, формирует определенную стабильность и служит гарантией защиты от произвола. В условиях системной коррупции местное самоуправление не может быть сферой, свободной от этого зла. В муниципальных органах, так же как и в органах государственной власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки. Доказательство тому отставки глав муниципальных образований и руководителей местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности, участившиеся в результате усилившейся борьбы с коррупционной деятельностью. Актуальность темы данной работы обусловлена тем, что п роблема борьбы с коррупцией является одной из самых острых проблем Российского государства и общества. Борьба с коррупцией в России в последние годы приобрела особую актуальность, ратифицированы международные конвенции в данной сфере, принят Федеральный закон "О противодействии коррупции", Федеральный закон "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", внесены изменения в иные законодательные акты. Однако вопрос влияния конституционной политики, конституционных принципов государственной политики на правовое регулирование борьбы с коррупцией в науке не исследован, что обусловливает актуальность выбранной темы. Коррупция, несмотря на все принимаемые государством усилия, начинает приобретать характер реальной угрозы национальной безопасности страны. Она угрожает стабильности и безопасности общества, нанося ощутимый урон его социально-экономическому и политическому развитию. Поэтому готовность к эффективной борьбе с ней рассматривается мировым сообществом в качестве важнейшего показателя цивилизованности государства, его приверженности демократическим ценностям. Объектом данной работы является институт борьбы с коррупцией в современной России. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые. Предметом исследования данной работы являются нормы действующего законодательства и иные нормативные правовые акты, регулирующие реализацию борьбы с коррупцией, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования. Целью данной работы ставится комплексное изучение причин видов, методов и средств борьбы с коррупцией, а так же выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регламентирующего государственную антикоррупционную политику. Задачами работы является: Исследование понятия коррупции ; Определение видов коррупции; Анализ причин коррупции; Исследование борьбы с коррупцией на государственном уровне; Анализ проблем реализации антикоррупционной политики на муниципальном уровне; Исследование института о бращения граждан среди мер борьбы с коррупцией; Определение перспектив развития направлений борьбы с коррупцией. Теоретическую основу данного исследования составили работы таких авторов как: Богуш Г.И., Васильев Ф.П., Галимов М., Кирьянов А.Ю., Колесников В.И., Максимов С.В., Марьина Е.В., Мусаелян М.Ф., Хатаева М.А., Пекарев В.Я., Свинцова К.С., Чайка Ю.Я., Яцеленко. М. и других. Нормативно-правовой основой данной работы являются следующие нормативно-правовые акты: Конституция РФ, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ФЗ "О противодействии коррупции", ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и другие. В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историчекий, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка

Масштабы коррупции и степень ее латентности позволяют говорить о том, что в борьбе с этим явлением нельзя достичь серьезных успехов усилиями только государства. Конечно, не стоит преуменьшать возможности правоохранительных и иных органов. Вместе с тем коррупция, как результат избыточного администрирования, во многом является порождением самого государства. Данный подход полностью соотносится с положениями Конвенции ООН против коррупции,15 принятой в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4. Согласно ее ст. 13 каждое государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество.
Существенной проблемой развития правового регулирования в сфере противодействия является установление законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.
К числу основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации отнесен принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3 названного Закона). Вместе с тем механизмы взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества остаются не вполне определенными. Очевидно, что они не должны ограничиваться механизмом, предусмотренным ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов": институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Взаимодействие государства с гражданским обществом в целях уменьшения коррупционного поля должно быть направлено на преодоление коррупционного сознания и поведения (действий и бездействия) граждан, государственных и муниципальных служащих; своевременное выявление коррупционных практик и доведение информации о них до правоохранительных органов; борьбу с коррупциогенными проявлениями в нормативных правовых актах.
К числу основных принципов взаимодействия государственных и общественных институтов следует отнести системность, объективность, беспристрастность, ответственность, безопасность и сотрудничество. Названные принципы необходимо реализовать на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном, локальном) и распространить на всех участников противодействия коррупции: государственные и муниципальные органы власти, Общественную палату, уполномоченных по правам человека, общественные объединения и организации (профессиональные объединения, профсоюзы, СМИ, религиозные организации, общественные советы и др.), отдельных граждан и юридических лиц.
Наряду с мотивировочными, информационными и результативными этапами деятельности государственных институтов и институтов гражданского общества по противодействию коррупции должны выделяться аналитические и оценочные этапы. Для этого целесообразно использовать специфические критерии эффективности взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. К их числу могут быть отнесены обеспеченность, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, результативность общественного контроля, открытость и прозрачность деятельности органов власти и их должностных лиц, снижение уровня коррупции и т.д. Законодательному оформлению указанного механизма может способствовать принятие законов об общественном контроле, о парламентском контроле, о лоббировании и др. При этом за нарушения требований данных актов должна быть предусмотрена юридическая ответственность.16
Федеративный характер Российского государства обусловливает существование проблем, связанных с необходимостью обеспечения сбалансированности федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере. Наряду с такими традиционными проблемами, как дублирование норм федерального законодательства о противодействии коррупции, отсутствие конкретизации федеральных законов в законах субъектов РФ, избыточное количество декларативных норм, имеют место прямые нарушения норм федерального законодательства: к менее существенным относятся установление дефинитивных норм, отличных от аналогичных понятий на федеральном уровне, к более значительным - наложение обязанностей по финансированию мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти субъекта РФ, на органы местного самоуправления. К сожалению, многие подходы, показавшие свою эффективность на федеральном уровне, с трудом воспринимаются законодательством субъектов РФ. Так, координационные и совещательные органы по профилактике коррупции, функционирующие в субъектах РФ, в ряде случаев не привлекают в свой состав представителей гражданского общества, научных учреждений и учебных заведений. Комиссии по урегулированию конфликта интересов зачастую сформированы с нарушениями.
Обеспечить эффективный контроль над коррупцией лишь за счет совершенствования законодательной базы невозможно.17 Необходимо наладить системное и надлежащее осуществление правовых мер, как того требует Конвенция ООН против коррупции. При этом усилия по реализации антикоррупционных мер должны предприниматься не только в публичной сфере, но и в частной, поскольку коррупция связана с пересечением этих сфер.
1.2. Противодействие коррупции в органах местного самоуправления
В условиях системной коррупции местное самоуправление не может быть сферой, свободной от этого зла. В муниципальных органах, так же как и в органах государственной власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки. Доказательство тому отставки глав муниципальных образований и руководителей местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности, участившиеся в результате усилившейся борьбы с коррупционной деятельностью. Так, в Кемеровской области в рамках реализации антикоррупционной программы в течение двух последних лет за различные махинации и нарушения финансового законодательства отстранены от занимаемых должностей и привлечены к различным видам ответственности главы 13 муниципальных районов и городских округов.18
В исполнительно-распорядительных органах многих муниципалитетов не выполняются правила прохождения муниципальной службы, не принимаются во внимание ограничения ее прохождения, установленные федеральным законодательством, что, как правило, связано с осуществлением различных коррупционных схем.
Невозможно точно определить степень "зараженности" коррупцией органов местного самоуправления, но и приблизительные оценки свидетельствуют о том, что здесь не все благополучно. Причем коррупция характерна в большей степени для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Чем крупнее муниципалитет и более разветвлен аппарат исполнительно-распорядительных органов, тем чаще в нем "гнездится" коррупция. При этом надо иметь в виду, что коррупцией заражены не только сами органы муниципальной власти, но и предприятия и учреждения, которые находятся в их ведении. Именно здесь граждане чаще всего сталкиваются с многочисленными искусственно создаваемыми формальными препятствиями, поэтому легче заплатить за получение услуги требуемую сумму, чем бороться за справедливость. Это так называемая бытовая коррупция, сопутствующая, например, устройству ребенка в детский сад или в школу, оформлению в собственность садово-огородного или дачного земельного участка, регистрации постоянного проживания на этих участках, получению различных льгот и т.д.
Коррупция приводит к массовому нарушению прав граждан, к масштабному вытеснению их из сферы бесплатных муниципальных услуг. Она искажает саму суть местного самоуправления, когда граждане - главные субъекты местного самоуправления - становятся заложниками муниципальных чиновников и функционеров, подведомственных органам местного самоуправления учреждений и организаций.
Коррупция социально неприемлема и принципиально несовместима с реальным местным самоуправлением. Если общество стремится достичь генеральных целей своего развития, то борьба с ней не только оправданна, но и неотвратима. Причем борьба должна быть, во-первых, постоянной, поскольку без непрерывного противодействия масштабы коррупции увеличиваются, и, во-вторых, системной, скоординированной, так как при разрозненных действиях различных государственных, муниципальных и общественных структур она, "затухая" в одних сферах, может развиваться в других.
Конечно, местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции. Поэтому следует признать закономерным проведение самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Однако эта политика составляет органическую часть общегосударственной борьбы с системной угрозой безопасности Российской Федерации, направленной непосредственно на защиту и сохранение самого института местного самоуправления. Соответственно, общефедеральные координаты составляют правовую основу деятельности муниципальных органов на данном направлении.
Главный вектор антикоррупционных усилий - профилактика коррупции. Конечно, если профилактикой занимается чиновник, берущий взятки и совершающий другие корыстные проступки, реального смысла в профилактике не будет. Сопротивление коррупции в этом случае станет имитацией. Здесь нужны не превентивные, а иные способы борьбы, применяемые в связи с обнаружением уже состоявшихся фактов противоправного поведения. Перечень этих способов уже оформился, хотя некоторые эксперты предлагают его расширить и ужесточить. Данные меры составляют специфику деятельности правоохранительных органов и не входят в предмет рассмотрения настоящей статьи.19
Профилактические меры борьбы с коррупцией гораздо сложнее, чем меры наказания, но в то же время они действеннее и эффективнее и при умелом и последовательном использовании приводят к нужным результатам. Многие из этих мер закреплены в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законах и других нормативных правовых актах субъектов РФ, уставах муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых документах.
Анализируя эти документы, можно сделать вывод, что направления, формы, методы противодействия коррупции в принципе одинаковы не только для всех уровней государственной власти, но и для местного самоуправления. К муниципальным чиновникам, уличенным в коррупции, применимы те же меры уголовной и административной ответственности, что и к государственным служащим гражданской службы.
Федеральным законодательством официально закреплена взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации.20 Для всех служащих установлены единые ограничения и обязательства при прохождении службы. Формулировки этих ограничений и обязательств в законах о государственной и муниципальной службе аналогичны и во многом идентичны. Тем не менее существуют и особенности муниципальной службы, в том числе касающиеся ограничений этой службы и требующие их четкого законодательного урегулирования. В связи с усилением борьбы с коррупцией были внесены изменения в Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку установленные им ограничения не предупреждали всех возможностей злоупотребления службой. В прежней редакции этого Закона в соответствии с аналогичной формулировкой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" говорилось, что гражданин не может быть принят и находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (подп. 5 п. 1 ст. 13). Однако глава муниципального образования не является муниципальным служащим. Это привело к распространению практики, когда в аппарат главы муниципального образования трудоустраивались родственники руководителя. Такая ситуация создавала питательную среду для многочисленных, прежде всего коррупционных, злоупотреблений, при которых муниципальная служба не просто становилась кормушкой для родственных кланов, а искажалась суть этой службы: она постепенно начинала обслуживать не интересы граждан муниципального образования, а многочисленные запросы такого клана.
В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон о муниципальной службе, ныне гражданин не может состоять на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования, которому он непосредственно подчинен. Определено также, что гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации, если он состоит в близком родстве или свойстве с главой муниципального образования.
Борьба с коррупцией на муниципальном уровне имеет и другие особенности. Применение правовых способов, средств и приемов противодействия этому злу происходит с учетом местной специфики и местных условий. Но все же основные направления борьбы, ее главные формы и методы едины как для государственных, так и для муниципальных структур. Они определены в федеральных нормативных актах, принятых за последние три года в связи с усилением противодействия коррупции. Перечень мер в последнее время расширился по сравнению с тем, который содержался в законах о муниципальной службе (федеральных и региональных). Но дело не только в этом. Существенно то, что новые федеральные законы определили меры профилактики более конкретно, они снабжены правовыми механизмами и гарантиями их реализации, в том числе мерами ответственности за невыполнение предписаний закона.
Определяя принципы, правовые и организационные основы противодействия коррупционным проявлениям, федеральные нормативные акты указывают на то, что органы местного самоуправления ведут борьбу с коррупцией в пределах своих полномочий.21 В то же время они определяют, как именно муниципалитеты, выполняя свои функции, должны освобождаться от коррупционных наслоений. Это обусловлено насущной необходимостью консолидации усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на искоренение зла.
Сосредоточить общие усилия на главных направлениях борьбы - в этом главный смысл стратегии противодействия коррупции и содержание координации деятельности государственных и муниципальных органов в борьбе с коррупцией. Правовые способы координации различны. Федеральное регулирование часто заключается в прямых предписаниях органам местного самоуправления.
Единый подход, например, определен в антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, которая проводится в порядке, установленном, в частности, правовыми актами органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством РФ.22 Последнее установило методику проведения антикоррупционной экспертизы для нормативных правовых актов независимо от того, являются ли они правовыми актами федеральных, региональных или муниципальных органов.23
В других случаях федеральные органы обращаются к муниципалитетам с рекомендациями. Это относится к определению мер борьбы с коррупцией организационного характера, где муниципалитеты должны быть более самостоятельными и могут полнее учесть местные условия. Например, им рекомендовано принимать планы борьбы с коррупцией, руководствуясь при этом Национальной стратегией противодействия коррупции и другими предписаниями Указа Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460. Причем эти планы, как и другие муниципальные правовые акты, должны конкретизировать основные положения федеральных документов о борьбе с коррупцией.24
Кроме того, к способам федерального регулирования антикоррупционной деятельности муниципалитетов относятся и рамочные (типовые) документы. Показателен в этом отношении Типовой кодекс25 этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренный решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. Он служит базой для формирования должной морали в государственной и муниципальной службе и составляет основу для разработки не только государственными, но и муниципальными органами своих кодексов служебного поведения.
В федеральных правовых актах нет прямых указаний на то, что организацией противодействия коррупции на муниципальном уровне должны заниматься региональные органы государственной власти. Такая роль региональных органов оправдана прежде всего стремлением скоординировать и направить в единое русло борьбу с коррупцией на всех уровнях социального управления. Также очевидна необходимость методического и информационного сопровождения действий муниципалитетов со стороны региональных властей, учитывая не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, особенно на поселенческом уровне.
Если проанализировать уровень реальной активности региональных органов государственной власти в отношении муниципалитетов, исходя при этом из объема и содержания принимаемых субъектами РФ правовых актов, то вывод можно сделать однозначный: в разных субъектах Федерации степень опеки муниципалитетов и размеры оказываемого им содействия далеко не одинаковы. Тем не менее очевидно, что органы местного самоуправления включились в борьбу с коррупцией под влиянием координирующих усилий региональных органов государственной власти.
В законах субъектов РФ, в региональных программах противодействия коррупции, в других правовых актах, принятых представительными и исполнительными органами публичной власти этого уровня, иногда содержатся только рекомендательные установления. Но и в этих случаях антикоррупционная практика региональных властей во многом зависит от действий органов местного самоуправления. Приведем характерный пример.
Анализ материалов, размещенных в СПС "КонсультантПлюс", позволяет заключить, что к настоящему моменту на федеральном, региональном и муниципальном уровнях создана широкая организационно-правовая база для проведения антикоррупционной политики (хотя на региональном и особенно муниципальном уровнях в этом деле есть и передовики, и отстающие). Однако задача состоит не только в том, чтобы эффективно применять правовые нормы, но и в том, чтобы не ослаблять усилия по совершенствованию и обновлению этих норм с учетом меняющихся обстоятельств.
Кроме того, требуется более гармоничное и тесное сочетание правовых и этических средств и способов борьбы со злом. Сейчас этическая составляющая этой борьбы находится явно не на первом плане. Считается, что главное - применение юридических мер. И это не случайно. Роль морально-этических регуляторов общественного поведения резко снизилась. К такой ситуации мы уже привыкли, считаем ее обычной и не всегда в полной мере осознаем, что выполнение этических установок имеет важное значение для борьбы с коррупцией.
В Европейской хартии местного самоуправления подчеркивается, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор кадров, основанный на учете не только компетентности, но и личных достоинств служащих. Отечественное же законодательство о муниципальной службе основной упор делает на компетентность чиновников.