Система государственных закупок в России и направления повышения ее эффективности

Таким образом, сегодня в стране сформированы лишь элементы федеральной контрактной системы, охватывающие только этапы конкурсного отбора, как правило, стандартных товаров. Предстоит введение дополнительных механизмов планирования и управления федеральным контрактом, эффективного финансирования и кредитования поставок, стимулирования поставщиков и заказчиков, а также механизмов ценообразования. Все это предполагается внедрить в рамках законопроекта о ФКС, разработанного Минэкономразвития.
Реализация законопроекта "О федеральной контрактной системе" позволит более эффективно выявлять нарушение законодательства о госзакупках на всех стадиях закупочных отношений. Однако мало лишь выявить нарушение, необходимо обеспечить неотвратимость наказания за него и тем самым способствовать предотвраще ...

Введение
1. Финансовые и правовые аспекты системы государственных закупок
2. Проблемные аспекты системы государственных закупок РФ
2.1. Проблемы правового регулирования совместных торгов
2.2. Проблемы реализации законодательства в сфере поставки товаров для государственных нужд
3. Повышение эффективности системы государственных закупок РФ
3.1. Развитие законодательства о государственных закупках
3.2. Переход на федеральную контрактную систему
Заключение
Библиография

Актуальность темы работы обусловлена тем, что подряд для государственных нужд - один из наиболее распространенных в сфере предпринимательской деятельности договоров.
Развитие экономических отношений требует адекватных или опережающих действий в пр авовом поле современного общества. Отсюда такое пристальное внимание к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". С одной стороны, но рмы указанного Закона критикуют, с другой - отстаивают, однако значительная часть специалистов приходит к единому мнению, что действующий Закон устарел и не выполняет основной функции, ради которой он был создан, - снижение коррупции в государственном сект оре.
Почти за восемь лет существования в него было внесено более 30 изменений, что повлекло сложность восприятия документа. Самое главное то, что нормы действующего Закона не обеспечивают качество исполнения государственного заказа и не являются надежным б арьером от коррупции.
В сентябре 2011 г. был опубликован проект федерального закона "О федеральной контрактной системе", который должен прийти на смену действующему Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполн ение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Объектом данной работы является институт государственных закупок в современной России. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовы е.
Предметом исследования данной работы являются нормы действующего законодательства, регулирующие отношения, возникающие в связи с проведением государственных закупок, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Це лью данной работы ставится комплексное изучение системы государственных закупок в Росси и направления повышения ее эффективности.
Задачами работы является:
Изучить финансовые и правовые аспекты системы государственных закупок;
Исследовать проблемы правовог о регулирования совместных торгов;
Рассмотреть проблемы реализации законодательства в сфере поставки товаров для государственных нужд;
Определить развитие законодательства о государственных закупках;
Рассмотреть переход на федеральную контрактную систему.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.

- отсутствие конкурсной документации либо отсутствие в конкурсной документации всех сведений, предусмотренных действующим законодательством;
- формирование условий конкурса с учетом возможностей конкретного поставщика;
- включение в состав конкурсных комиссий представителей поставщиков - участников конкурса;
- нарушение установленной конкурсной документацией или действующим законодательством процедуры оценки поставщиков при определении победителей.
Вместе с тем необходимо обратить внимание, что осуществление антимонопольного контроля затруднено тем, что действующим законодательством не установлена процедура обязательного уведомления антимонопольных органов о проведении конкурсного отбора.
Анализ опыта организации и проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет говорить о том, что государственные заказчики при организации и проведении конкурсов допускают ряд ошибок и нарушений действующего законодательства. Это может в той или иной степени ограничивать права поставщиков на участие в процедурах закупок.
Среди основных причин нарушений можно выделить следующие:
- несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок;
- сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд;
- незнание или непонимание специалистами, занятыми организацией и проведением закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства;
- незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права;
- недостаточно активная роль Минэкономразвития России и других органов исполнительной власти в контроле за деятельностью государственных закупщиков;
- недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и ходе процедур закупок, а также о присуждении контракта.
На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим наиболее часто встречающимся нарушениям:
1) заказ на поставку продукции (т.е. наименования закупаемой продукции, требования к продукции, объемы, сроки и условия поставки), входящий в комплект конкурсной документации, сформирован по торговым маркам, указывающим на конкретного производителя или поставщика;
2) отсутствует система планирования госзаказа, в результате чего большинство предпринимателей не имеют возможности заранее подготовиться к размещаемому заказу и подать заявки, что приводит к снижению количества участников;
3) установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но ограничивают конкуренцию;
4) уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством;
5) конкурсная документация не содержит всех необходимых поставщикам сведений;
6) отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта;
7) потребность заказчика в товарах определенной марки формируется самостоятельно, нередки случаи закупки необоснованно дорогих автомобилей;
8) произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;
9) большое количество необоснованных жалоб поставщиков, злоупотребление предпринимателями своими правами;
10) при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту заказчик вправе не применять штрафные санкции. При этом оплата по контракту, а также применение штрафных санкций зачастую зависят от личных отношений заказчика с исполнителем. Это приводит к злоупотреблениям со стороны заказчика и исключению ответственности поставщика.
3. Повышение эффективности системы государственных закупок РФ
3.1. Развитие законодательства о государственных закупках
Федеральная контрактная система (ФКС), которая должна заменить существующую систему государственных закупок, может в полной мере заработать через три - пять лет после начала внедрения. К настоящему же времени законопроект о ФКС, разработанный Минэкономразвития, прошел стадию общественного обсуждения, по результатам которого в документ были внесены поправки, и согласно поручению Президента РФ должен быть внесен в Правительство РФ к 1 ноября 2011 г. В то же время Федеральная антимонопольная служба 15 сентября этого года представила общественности альтернативный проект закона.26
Идея внедрения ФКС не нова - она уже опробована в западных странах. Так, основными механизмами государственного регулирования и программирования развития экономики в США и других странах являются федеральный (государственный) бюджет, федеральная (государственная) налоговая система, федеральная резервная и федеральная контрактная системы. Последняя выступает инструментом реализации средств государственной казны в экономике (в виде федеральных контрактов на товары и услуги для нужд государственного потребления). ФКС также служит главным инструментом регулирования и управления государственным рынком товаров и услуг.
Современная постиндустриальная экономика буквально пронизана контрактными отношениями - ей даже дано определение "контрактная экономика". А ФКС реализует общегосударственные приоритеты в сфере госзакупок (хотя непосредственно не направлена на борьбу с коррупцией, как считают многие в нашей стране).
Закон N 94-ФЗ, безусловно, упорядочил процесс госзакупок, однако не решил большинства накопившихся проблем и противоречий. В частности, он преимущественно ориентирован на экономию бюджетных средств в ее сугубо бухгалтерском представлении. Из этого концептуального недостатка проистекает большинство процессуальных "минусов" Закона, например нивелирование особенностей отдельных групп товаров, работ и услуг. Закон N 94-ФЗ устанавливает одинаковые правила и процедуры размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг (и для тех, которые существуют в условиях конкурентного рынка, и для тех, в отношении которых рынок отсутствует), а также на разработку, производство и поставку сложной техники, выполнение НИОКР.
Серьезный недостаток действующего законодательства проявляется и в отступлении от общепризнанной в развитых странах концепции государственных закупок, согласно которой эталоном, основным способом их организации является проведение открытого конкурса, а все другие способы суть разрешенные по разумным причинам отступления от эталона. Последние изменения, внесенные в Закон N 94-ФЗ, в соответствии с которыми весь государственный заказ (федеральный, региональный и муниципальный) перешел на электронные аукционы, весомых результатов не дали ни по части доступности, ни по части прозрачности. Практика показала, что многие поставщики, а также некоторые заказчики на местах оказались просто не готовы к подобным нововведениям. Более того, электронные аукционы на деле привели к развитию новых коррупционных схем. По данным Минэкономразвития, около 56% государственных контрактов сегодня заключается фактически на безальтернативной основе.
Главной идеей законопроекта о федеральной контрактной системе, разработанного Минэкономразвития, является регулирование не только этапа заключения контрактов, но и всего цикла госзакупок, начиная с прогнозирования государственных и муниципальных нужд и заканчивая аудитом и контролем за исполнением государственных заказов. Документ также предполагает расширение способов размещения контрактов: планируется разрешить заказчикам проводить не только аукционы, но и конкурсы и даже переговоры.
В предложенном законопроекте делается ставка на общественный контроль. В частности, ст. 4 "Общественный контроль в федеральной контрактной системе" предполагает объединение граждан на добровольной основе для этих целей. Наряду с общественными объединениями по контролю осуществлять контроль в федеральной контрактной системе вправе объединения, созданные гражданами и организациями, и объединения юридических лиц (ассоциации, союзы).
Законопроект также предусматривает создание общественных советов, которые будут правомочны не только запрашивать документы по конкурсам, направлять свои рекомендации, но и посылать своих представителей в конкурсные комиссии, так сказать, для контроля "на местах".
Безусловно, подобное положение - значительный шаг на пути к достижению максимальной прозрачности процедур госзакупок. Однако в законопроекте не обозначены требования к уровню квалификации представителей общественного контроля. Более того, сегодня уже имеются компетентные органы, в сферу деятельности которых входит контроль за госзаказом. Поэтому контроль со стороны общественных объединений, в состав которых могут входить любые граждане, в том числе не имеющие соответствующей квалификации, образования, опыта работы, потенциально создает препятствия при проведении процедуры госзакупок. Через некоторое время количество подобных организаций может увеличиться в арифметической прогрессии, причем каждая будет заинтересована в том или ином тендере, скажем, на строительство какого-либо объекта. Нетрудно предположить, что каждая из них напишет жалобу в контролирующий орган, а это создаст значительные препятствия для размещения того или иного заказа.
Основной процедурой, предлагаемой законопроектом, становится открытый конкурс, который, по мнению разработчиков документа, позволяет комплексно оценить все предложения поставщиков и полностью соответствует международной практике. Так, данная форма торгов является наиболее приемлемой при размещении заказа на производство строительных или монтажных работ, поскольку они не могут измеряться только в количественном или денежном выражении. Здесь основным критерием должно выступать качество указанных работ.
Уделено внимание и демпингу. Так, ст. 35 "Отклонение заявок с демпинговой ценой" гласит: при предоставлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25% и более ниже начальной (максимальной) цены контракта, участник обязан в составе такой заявки предоставить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование. Заказчик отклоняет заявку, если он установил, что предложенная в ней цена занижена на 25% и более по отношению к начальной (максимальной) цене контракта, и в составе заявки отсутствуют расчет и (или) обоснование заявленной цены. Заявка будет отклонена и в том случае, если по итогам проведенного анализа предоставленных расчета и обоснования цены контракта заказчик пришел к обоснованному выводу о невозможности участника исполнить контракт на предложенных им условиях.
Напомним, что в настоящее время в торгах могут принимать участие какие угодно компании: они могут демпинговать, получить заказ, а затем скрыться с деньгами в неизвестном направлении или сорвать строительство объекта. Так, в августе 2011 г. НОСТРОЙ провел анализ торгов на четырех электронных площадках и всего за месяц выявил множество случаев демпинга - от 30 до 68%! Например, одна строительная фирма выиграла аукцион, организованный Управлением делами Президента РФ, на выполнение подрядных работ по реконструкции малярного цеха ФГУ "Автотранспортный комбинат", сбив цену со 135,86 млн до 44 млн руб. Демпинг составил 67,5%. Примеры же, где он превысил 45%, исчислялись десятками.
Действительно, не вполне понятно, как можно построить объект за половину начальной цены. Вероятно, будут использованы более дешевые материалы, а также труд низкоквалифицированных рабочих, то есть ни о каком качестве выполненных работ речи быть не может.
В то же время данная статья имеет несколько абстрактный характер: в ней не прописаны действия заказчика. На практике это может привести к произволу последнего: захочу - отклоню заявку, захочу - приму. В результате контролирующие органы будут попросту завалены жалобами обиженных участников торгов.
Отметим, что по итогам общественного обсуждения законопроекта, прошедшего на сайте Минэкономразвития, была изменена вызвавшая бурную полемику процедура предквалификации. Согласно новой редакции документа конкурс с ограниченным участием возможен только по решению Правительства, которое определит перечень случаев, когда эту процедуру можно применять.
Претерпел изменения и механизм одностороннего расторжения контракта. Оппоненты Минэкономразвития заявляли, что он предоставляет заказчику излишне широкие полномочия, буквально толкая его на нарушения. В обновленной версии законопроекта правовая конструкция прописана иначе: заказчик может принять решение о расторжении контракта, но оно вступает в силу лишь через 20 дней, в течение которых может быть обжаловано в контрольном органе.
В исправленной версии законопроекта более точно прописана процедура двухэтапного конкурса - под нее подпадут лишь заказы в области науки, искусства, реставрации, для которых невозможно точно сформулировать требования к конечному результату и необходимо предварительное обсуждение вариантов решения проблемы.
Изменения коснулись и защиты прав поставщиков. Наряду с реестром недобросовестных поставщиков законопроект предполагает ввести реестр недобросовестных заказчиков, для которых должна быть предусмотрена дисквалификация.
Следует заметить, что Федеральная антимонопольная служба (ФАС) также разработала предложения по созданию контрактной системы в России - в виде проекта закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа". Принципиальная позиция этого ведомства была такой: внести поправки в действующий Закон N 94-ФЗ и включить его в будущую структуру ФКС.
Прежде всего эти поправки касались централизации функции закупок. По данным ФАС, сегодня существует около 210 тыс. заказчиков, и у каждого из них невозможно сосредоточить достаточное количество профессионалов, прекрасно разбирающихся во всех товарах, работах, услугах. Поэтому одна из ключевых задач - централизация функции размещения государственного заказа (именно функции, а не лотов!).
В связи с этим в законопроект вошло положение о создании профессиональных уполномоченных органов, через которые будут работать заказчики (к слову, такие уполномоченные органы уже существуют в ряде субъектов РФ). Предполагалось создать их на федеральном уровне при главных распорядителях бюджетных средств, на уровне субъекта РФ (в обязательном порядке), а также в муниципальных образованиях (при численности населения свыше 100 тыс. человек они были бы вправе создавать уполномоченные органы).
Следующее предложение - ввести дополнительные требования к участникам размещения заказа. Опыт детализации требований в сфере строительства уже накоплен. Так, сейчас действует следующая норма: если начальная цена контракта превышает 50 млн руб., заказчик может заявить о том, что участником размещения заказа становится только та компания, которая за последние пять лет исполнила контракт, стоимость которого составляет не менее чем 20% стоимости размещаемого заказа. Таким образом, по мнению представителей ФАС, была бы создана объективная система допуска к торгам: заказчик не сам решает, кого допустить, а кого нет, а руководствуется четкими, установленными законом критериями.
В данной норме Закона N 94-ФЗ, относящейся к сфере строительства, ФАС предлагал заменить слово "вправе" на слово "обязан", с тем чтобы все крупные "строительные" контракты были защищены. Однако это не означает, что в указанной сфере смогли бы работать только компании-"старожилы". Дополнительные требования можно было бы выставлять только начиная с суммы контракта в 50 млн руб. На небольшие контракты участники размещения заказа выходили бы самостоятельно. Таким образом, если строительная компания выполнила контракт на 20 млн руб., впоследствии она могла бы претендовать на 100-миллионный контракт, а исполнив его - на контракт стоимостью 500 млн руб. В результате вхождение в систему государственного и муниципального заказа будет постепенным.
Объективизация оценки квалификации участников конкурса стала еще одним предложением, подготовленным ФАС. В настоящее время субъективными критериями оценки заказчики руководствуются в 20 - 45% случаев. Нередко они ставят оценку произвольно, в результате чего высший балл получают лишь аффилированные компании. Сделать оценку более объективной планировалось за счет нескольких позиций:
- максимальная сумма исполненного контракта по аналогичной продукции за пять лет;
- общая сумма всех исполненных контрактов;
- общее количество крупных исполненных контрактов, цена на которые составляет более 20% цены размещаемого контракта.
Проект закона, разработанный ФАС, также предусматривал защитные меры от некачественного исполнения контракта при значительном снижении цен: в случае падения начальной цены более чем на 30% рассматривается автоматическое повышение размера обеспечения контракта в полтора раза.
В то же время законопроект определял, что оплата контракта не может быть произведена позднее чем через 15 дней после приемки выполненных работ. Данная норма была призвана защитить права предпринимателей. Ведь сегодня заказчики могут устанавливать условия, по которым оплата должна производиться, например, через восемь месяцев после приемки работ. Поправка, предлагаемая ФАС, должна была урегулировать существующую проблему.
3.2. Переход на федеральную контрактную систему
Важнейшим концептуальным новшеством законопроекта "О федеральной контрактной системе" является подход, по которому законодательному регулированию подлежит не только процедура размещения государственного и муниципального заказа. Согласно п. 2 ст. 1 законопроекта он будет регулировать следующие отношения:
1. Прогнозирование государственных нужд в товарах, работах и услугах.
2. Планирование обеспечения государственных и муниципальных нужд.
3. Осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд.
4. Контроль соблюдения законодательства при размещении государственного (муниципального) заказа.
5. Аудит выполнения государственного (муниципального) контракта.
Таким образом, урегулирован будет весь процесс закупочных отношений от прогнозирования закупок заказчиком до окончания гарантийных обязательств поставщика (подрядчика).
Вторым важнейшим новшеством должна стать концепция информационной открытости всех названных стадий закупочных отношений, закрепленная в ст. ст. 6 и 7 законопроекта в качестве основного принципа федеральной контрактной системы. Статьей 5 законопроекта предусмотрено функционирование единой информационной системы, которая должна представлять собой открытую базу данных оперативно обновляемой информации о госзакупках. В соответствии со ст. 7 законопроекта подлежащая размещению в единой информационной системе информация о планах и обо всех этапах осуществления закупок товаров, работ, услуг должна быть полной, достоверной и своевременной.
Наконец, еще одним значимым нововведением должна стать предусмотренная ст. 4 законопроекта система общественного контроля за всеми стадиями закупочных отношений. Эта новелла напрямую связана с идеей информационной открытости всех стадий закупочных отношений. От того, насколько на практике будет открыта и наполнена единая информационная система в сфере госзакупок, зависит эффективность общественного контроля. Без оперативной и полной информации о каждом размещении заказа для государственных или муниципальных нужд граждане не смогут реально воздействовать на госзакупки и своевременно выявлять и предотвращать нарушения в этой сфере.
Для осуществления общественного контроля гражданам, организациям и юридическим лицам предоставлено право создавать общественные объединения, ассоциации и союзы, основной уставной деятельностью которых будет общественный контроль в сфере госзакупок. Такие объединения будут вправе, в частности:
- готовить предложения по совершенствованию закупочного законодательства;
- направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
- осуществлять общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок (в том числе оценивать процедуры закупки и исполнение контрактов на предмет их соответствия требованиям законодательства);
- обращаться по итогам своей деятельности в государственные контролирующие органы с предложениями о проведении проверок заказчиков и принятии мер по устранению нарушения законодательства.