Эффективность и качество государственных решений на примере СПб

Заключение

Проблема обращения отходов как бытовых, так и производственных, является одной из ключевых для обеспечения эколого-экономического развития муниципальных поселений Ленинградской области. В соответствии с Федеральным законом (ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относятся:
• организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.
В рамках требования ФЗ «Об отходах производства и потребления» в области обращения с отходами к полномочиям:
• органов местного самоуправления поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
• органов местного самоуправления муниципальных районов относится организация утилизации и ...

Содержание

Введение 3
Глава 1 Теоретические вопросы в сфере системы обращения с ТБО в Санкт-Петербурге и Ленинградской области 5
1.1 Законы и нормативные акты федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере системы обращения с ТБО 5
1.2 Организационная структура управления органа государственной власти, учреждения в сфере системы обращения с ТБО 9
1.3 Организационная структура управления органа государственной власти, учреждения в сфере системы обращения с ТБО 11
1.4 Зарубежный опыт управления в сфере твердых бытовых отходов 13
Глава 2 Анализ современного состояния в сфере управления с ТБО с Санкт-Петербурге и Ленинградской области 16
2.1 Анализ управленческих решений государственных органов Санкт-Петербурга в сфере системы обращения с ТБО 16
2.2 Экономические особенности политики государственных органов Санкт-Петербурга в сфере системы обращения с ТБО 22
2.3 Сравнительный анализ эффективности деятельности государственных органов Санкт-Петербурга в сфере системы обращения с ТБО с европейским опытом решение проблем с ТБО 24
Глава 3 Предложения по совершенствованию системы обращения с ТБО в Санкт-Петербурге и Ленинградской области 26
3.1 Проектные решения и предложения по оптимизации системы обращения с ТБО 26
3.2 Расчет экономической эффективности затрат на оптимизацию системы обращения с ТБО 27
Заключение 31
Cписок использованной литературы 33

Введение

Низкий уровень информированности общественности о важности управления твердыми бытовыми отходами и наследство, доставшееся от советской ментальности в сфере управления отходами, социально-культурные и экономические аспекты, и исторические корни слабого местного самоуправления, все это влияет на большинство аспектов обращения с отходами на муниципальном уровне.
Анализ технических аспектов и производительности на европейском контексте однозначно показали, какие стадии развития управления отходами должны быть приоритетными, а именно - для обеспечения общественного здравоохранения и защиты окружающей среды необходимы эффективный сбор и транспортировка твердых бытовых отходов, а также закрытие незаконных свалок и отделение опасных отходов от основной массы отходов.
Анализ институцион альных и политико-правовых аспектов показал неустойчивость управления, низкую политическую волю в управлении отходами и общую слабость в муниципальном управлении. Особенно слабость проявляется в отсутствии стимулов для правильного обращения в сфере управления отходами и низкими штрафами за нарушения законов.
Потребности в инвестициях в Санкт-Петербурге и Ленинградской области огромны из-за существующих отходов очистных сооружений и большого количества незаконных свалок. Закрытие незаконных свалок и отделение опасных отходов, а также более сложные институциональные цели только появляются в политической повестке дня в России.
Общее население составляет около 6 000 000 человек (4,6 миллионов в городе и 1,4 миллионов в регионе). В одном Санкт-Петербурге образуется примерно 10 000 000 м3, или 2 000 000 тонн бытовых отходов ежегодно. Всего в городе и области производится около 3 500 000 тонн твердых бытовых отходов (ТБО). Поэтому рассмотрение вопросов по совершенствованию системы обращения с ТБО является актуальной темой исследования.
Целью реферата является оптимизация системы обращения с ТБО (твердыми бытовыми отходами) на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Для решения поставленной цели необходимо решить такие основные задачи:
- рассмотреть нормативно-законодательную базу систем обращения с ТБО в России, Санкт-Петербурге и Ленинградской области.
- проанализировать современное положение с управлением системой обращения с ТБО в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.
- предложить проектные решения по оптимизации системы обращения с ТБО в Санкт-Петербурге и Ленинградской области

На процесс транспортировки ТБО влияют следующие факторы:
численность населения;
конфигурация дорожной сети и развитие транспортной инфраструктуры региона;
технологические факторы (применяемые технические средства и методы транспортного обслуживания, загрузка дорожной сети);
уровень благоустройства жилищного фонда (наличие канализации, централизованного отопления и теплоснабжения, этажность и наличие мусоропровода);
климатические и метеорологические факторы;
архитектурно-планировочная композиция населенных пунктов;
состояние и перспектива развития жилой застройки;
экономические возможности и потребности.
Различные части системы управления отходами находятся под контролем различных официальных органов. В 2009 году в Санкт-Петербурге были проведены реформы в сфере обращения с отходами и основан Комитет по благоустройству, объединяющий в своих функциях большинство аспектов обращения с отходами. Оставшиеся функции распределены по еще четырем комитетам и департаментам администрации Санкт-Петербурга 8.
1.3 Зарубежный опыт управления в сфере твердых бытовых отходов
После Всемирной конференции по окружающей среде в Рио-де-Жанейро в 1992 г., во всех промышленно развитых странах, странах с переходной экономикой и во многих развивающихся странах ста­ли разрабатываться стратегии устойчивого развития, составной частью ко­торых являются природоохранные аспекты. Во многих странах разрабаты­ваются национальные, региональные и местные планы по охране окружающей среды, важным компонентом которых являются проблемы управления отходами, в том числе и ТБО.
Признано целесообразным выделять приоритеты в решении задач в области обращения с отходами в такой последовательности:
предотвращение образования отходов;
максимально возможное снижение содержания опасных веществ в отходах и ущерба, причиняемого ими;
максимально возможная утилизация, вторичное использование, рециклинг и компостирование используемых компонентов отходов;
экологически чистая переработка материалов перерабатываемых от­
ходов с утилизацией избыточного тепла (в случае термического обезвреживания отходов);
экологически чистое удаление (захоронение) оставшейся части отходов 9
Задача сокращения объемов городских отходов или ТБО получила развитие в национальных, региональных и городских планах во многих странах, где составлены планы по сокращению объемов отходов за счет внедрения мероприятий по предотвращению образования и утилизации ценных компонентов. Существует различие в подходах к управлению отходами, основанное на географических, культурных, экономических, демографических и социальных факторах, а также на степени развития соответствующей инфраструктуры 10.
В то же время, в развивающихся странах из-за высоких капиталь­ных затрат на мусоросжигание, а также высокого уровня эмиссии парниковых газов, в сфере обращения с муниципальными отхо­дами перешли на путь строительства мусороперегрузочных и мусоросортировочных станций, гораздо менее капиталоемких.
В странах ЕС система управления отходами предполагает наличие интегрированной системы различных аспектов: социальных, экономических, нормативно-правовых, управленческих, технических (рисунок 1.1):11
Рис. 1.1 – Законодательная база системы обращения с ТБО в Европе
Основой системы управления отходами в ЕС служит Концепция управления отходами и провозглашенные в ней принципы устойчивого развития, которые определяют основное направление управления отходами и создают основу иерархии методов обращения с отходами.
Система санитарной очистки в Европе представлена на рис. 1.2. 12
Рис. 1.2 - Система санитарной очистки городов в странах Европы в 2012 г.
Экологическая программа действий, принятая ЕС в 2001 г., ставит своей целью снижение общего количества отходов, подлежащих уничтожению, к 2015 г. - на 20 %, а к 2050 г. - на 50 %. Для этого программа предлагает использовать такие инструменты, как система налогообложения источников отходов, разработка стратегии переработки отходов, совершенствование существующих схем изменения качественных и количественных показателей отхо­дов, а также системы экомаркировки и экологической оценки воздействий на окружающую среду. Суть директив ЕС по вопросам эффективной работы с отходами, например, директивы 2000/5 ЕС или директивы 2002/96 ЕС, сводится к ответственности производителей за безопасность своей деятельности на этапе образования отходов и за возврат в производственный цикл содержащихся в них полезных компонентов13.
Глава 2 Анализ современного состояния в сфере управления с ТБО с Санкт-Петербурге и Ленинградской области
2.1 Анализ управленческих решений государственных органов Санкт-Петербурга в сфере системы обращения с ТБО
В настоящее время в результате деятельности населения, организаций и предприятий Санкт-Петербурга образуется 9,7 млн куб. м ТБО в год или 1700 тыс. тонн 14.
Образование ТКО в Санкт-Петербурге год от года возрастает. Если в 2004 г. через систему жилищно-коммунального хозяйства города было удалено 6,4 млн. м3 отходов, образовавшихся в жилищном фонде (т.е. ТБО), то в 2012 г. эта величина оценивалась уже как 7,0 млн. м3. Согласно данным, опубликованным Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Санкт-Петербурга в ежегодниках Охрана окружающей среды, природопользование и обеспечение экологической безопасности в Санкт-Петербурге за соответствующие годы, в течение шести лет – с 2004 г. по 2012 г. - образование отходов от жилищного фонда возросло в городе на 600 тыс. м3, т.е. более чем на 9%. а среднегодовой прирост количества образующихся ТБО составил 1,6% в год.15
Динамика образования отходов в Санкт-Петербурге с 1996 г. по 2012 г. представлена на рисунке 2.1.16
Рисунок 2.1 - Динамика образования отходов в Санкт-Петербурге (в млн. м3) по годам
Морфологический состав ТКО в Санкт-Петербурге за последние 15 –20 лет резко изменился. Эти изменения связаны, в первую очередь, с увеличением в составе отходов доли использованных упаковочных материалов (полимерные отходы, прежде всего, полиэтиленовая плёнка, посуда из полиэтилентерефталата, пенополиуретан и др. полимеры, макулатура – бумага и картон, тара, изготовленная из стекла, а также из сложных композиционных материалов и т.д.).
Кроме того, в составе ТКО резко увеличилось содержание изделий из поливинилхлорида, количество отработанных химических источников тока – батарей и аккумуляторов. Одновременно снизилось содержание пищевых отходов, древесины, а также уличного смёта (что косвенно характеризует состояние уборки города).
Однако в минувшее десятилетие не проводилось сколько-нибудь убедительных исследований морфологического состава твёрдых коммунальных отходов, образующихся в Санкт-Петербурге.
В качестве основания для такого утверждения можно сослаться на резу0льтаты исследования, названного «Определение морфологического состава, плотности и нормативов накопления отходов для жилищного и нежилого фондов Санкт-Петербурга», которое было выполнено учреждением ГОУ ВПО Санкт-Петербургский университет сервиса и экономики в 2012 году. Результаты этого исследования приведены в таблице 2.2.17 –нумерация таблиц не верна!
Таблица 2.2
Морфологический состав твердых отходов
Сбор твердых бытовых отходов, образующихся в жилищных хозяйствах Санкт-Петербурга, как правило, производится навалом в сменяемые контейнеры ёмкостью 6 м3 или в несменяемые контейнеры ёмкостью 0,75 м3. При сборе из отходов не извлекается не только основная часть вторичных материальных ресурсов, но и высоко опасные компоненты, класс опасности которых в выделенном состоянии оценивается как 1 – 3 18.
Согласно Федеральному классификационному каталогу отходов19 Отходы из жилищ несортированные (исключая крупногабаритные) отнесены к 4-му классу опасности, а крупногабаритные – к 5-му классу опасности Таким образом, высоко опасные компоненты, попадающие в состав ТБО, характеризуются классом опасности 4, т.е. становятся малоопасными.
Содержание таких опасных составляющих в составе ТБО, согласно экспертной оценке, может временами достигать 5 - 6% и более от общей массы образующихся отходов20.
Транспортировка основной части отходов, собранных в домохозяйствах Санкт-Петербурга, осуществляется рядом автотранспортных предприятий, которых насчитывается 53. Среди перевозчиков отходов доминируют ОАО Спецтранс № 1 и ОАО Спецтранс № 6, для которых общий объём перевозок превысил в 2010 г. 73%. Эти два предприятия являются крупнейшими перевозчиками ТКО. Помимо них в городе работают ООО ПКФ Петро-Васт, ЗАО Спецтранс ЖСК, ОАО Петроградская автобаза Спецтранс, ООО Спецтранс-Сервис, ООО ЖКС № 1 Выборгского района и несколько других предприятий (см. рисунок 2.3).21 Транспортные предприятия города при перевозке ТКО зачастую применяют двухэтапную технологию. При этом осуществляется перегрузка вывезенных отходов из контейнеров, используемых для их сбора в домохозяйствах, в контейнеры бoльшей вместимости (главным образом, из 6 – кубовых контейнеров в 27 кубовые). Основная цель перегрузки отходов – измельчение крупногабаритных отходов и уплотнение отходов в контейнеры большой вместимости для большегрузных мусоровозов.
Санкт-Петербург располагает двумя МПЗ, входящими в состав предприятия ГУП "Завод МПБО-2", которые были спроектированы и построены один - в 1970 году, а другой - в 1996 году. Согласно первоначальным проектам эти заводы были ориентированы на переработку биоразлагаемой части ТБО методом биотермического компостирования во вращающихся барабанах в компост, пригодный для употребления в сельском хозяйстве.
Рисунок 2.3 - Доли, приходящиеся на перевозчиков ТКО в Санкт-Петербурге
.
2.2 Экономические особенности политики государственных органов Санкт-Петербурга в сфере системы обращения с ТБО
Размер платы населения Санкт-Петербурга за вывоз твердых бытовых отходов, установленный с 1 августа 2012 года, составляет 3,18 руб. с одного квадратного метра общей площади жилого помещения в месяц. Указанная плата включает в себя 22:
- плату за вывоз твердых бытовых отходов - 2,21 руб./ м2 общей площади жилого помещения в месяц;
- плату за утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов - 0,97 руб./ м2 общей площади жилого помещения в месяц.
Установленная в Санкт-Петербурге методика расчёта платы за вывоз ТБО, которая исходит не из числа проживающего населения, а из занимаемой людьми жилой площади, представляется не вполне соответствующей общепринятой логике.
Размер платы населения за вывоз отходов был рассчитан, исходя из норматива образования твердых бытовых отходов, установленного с 01.08.2008 г. как 1,88 куб.м (при плотности 0,19 кг/ куб.м) в год на одного жителя, в том числе:
· норматив образования твёрдых бытовых отходов, исключая крупногабаритные отходы (КГО), – 1,54 куб.м. в год на одного жителя;
· норматив образования КГО – 0,34 куб.м. в год на одного жителя.
Если использовать установленный в 2008 г. норматив образования ТБО - 1,88 м3/чел. в год и официальную численность населения города в 2009 г. - 4,6 млн. чел., то расчётное образование ТБО составит 8,65 млн. м3 (т.е. ок. 1,7 млн. т), т.е. превысит зарегистрированный объём ТБО на 66 тыс. м3.
Если же учитывать предварительные данные переписи населения, проведённой в 2010 г. , согласно которым численность населения Санкт-Петербурга составляла 4 млн. 870 тыс. человек, то образование ТБО в Санкт-Петербурге в этом году соответствует величине 9,2 млн. м3 (т.е. ок. 1,8 т), т.е. в этом случае превышение реально зарегистрированного объёма ТБО составит уже 1 210 тыс. м3 23.
Т.о. можно признать, что норматив образования твёрдых бытовых отходов населением, установленный в 2008 г., в настоящее время несколько превышает их реальное образование в Санкт-Петербурге.
Тарифы приёма отходов на утилизацию и на захоронение, действующие в городе с 01.08.2012 года, показаны в таблице 2.524
Таблица 2.3
Тарифы на утилизацию и захоронение отходов в Санкт-Петербурге
Средний тариф на транспортирование муниципальных отходов в Ленинградской облассти – 256,7 руб./м3. Отсутствие тарифного регулирования в сфере транспортирования отходов, а также различные расстояния перевозок, уровень технического оснащения перевозчиков приводят к большому разбросу тарифов как между организациями перевозчиками, так и по муниципальным районам. Тарифы на захоронение (размещение) ТБО установлены для организаций, оказывающих данные услуги. Средний тариф на размещение ТБО на санкционированных объектах по Ленинградской области за 2011 год составил 96,2 руб./м3 (в 2009 г - 77,8 руб./м3, в 2010 г.- 81,1 руб./м3). Следует отметить, что тарифы на размещение отходов не имеют тенденций к резкому росту, и их доля в себестоимости утилизации ТБО снижается. Удельные затраты на утилизацию ТБО резко отличаются между поселениями первого уровня, что свидетельствует о различной экономической эффективности организации оборота ТБО. Себестоимость утилизации ТБО выросла примерно на 10 % по сравнению с 2010 годом и составила в среднем по области 281,0 рубль за кубический метр (от 46,45 до 531,95 руб./куб.м.). При этом доля затрат на сбор и транспортировку отходов составляет от 66 до 74 %, затрат на размещение – от 26 до 34 %. Как элемент технологического цикла утилизации отходов, именно транспортировка ТБО формирует наибольшие текущие затраты.
2.3 Сравнительный анализ эффективности деятельности государственных органов Санкт-Петербурга в сфере системы обращения с ТБО с европейским опытом решение проблем с ТБО
Структура управления твердыми бытовыми отходами в Европе разделена между тремя вертикальными уровнями местного самоуправления на основе муниципальной реформы в 2006 году.25
На самом низком уровне - муниципальный совет, решающий не многочисленные вопросы обращения с отходами. Сбор и транспортировка отходов в многоквартирных домах возлагается прямо на владельцев домов, организаций владельцев в форме товариществ собственником жилья или специальных управляющие компании на основе открытых конкурсов выбора торгов.
Муниципальное образование несет ответственность организовать решения проблемы отходов, если жители или управляющие компании не заботятся об обращениях с отходами. Недостаточный контроль со стороны инспекторов Жилищного комитета и других контролирующих органов является проблемой.
Муниципалитеты отвечают за сбор платежей по управлению отходами из частных домов и для закрытия незаконных мусорных свалок. Роль районных работников в сфере управления отходами в основном в сборе отходов. Комитетов на региональном уровне, главная сила в переработке отходов и в решении отходов тарифов. Необходима разработка образовательных проектов в области управления отходами и проектов, которые развивают вопросы общего управления отходами, информационных систем и систем расчета стоимости обращения с отходами. А также проектов, которые будут способствовать укреплению муниципального управления для улучшения управления отходами в этой области.
Потребности в инвестициях в Санкт-Петербурге и Ленинградской области огромны; из-за старых отходов очистных сооружений и большого количества незаконных свалок.
Отсутствие вмешательства экономики и политики, и общей советской ментальности отложили необходимые улучшения в правовых рамках и управлении, финансировании процедур и технических систем, а также в человеческий потенциал в области управления отходами. Закрытие незаконных свалок и отделение опасных отходов, а также предотвращение незаконного захоронения отходов и другие более сложные институциональные цели только появляются в политической повестке дня в России.
Анализ современного состояния системы обращения с ТБО в Санкт-Петербурге и Ленинградской области показал, что она далека от оптимальной и значительно отстает от уровня ведущих европейских стран. Поэтому возникает острая целесообразность в ее реформировании или оптимизации. Особенно это касается направления по обеспечению раздельного сбора ТБО, что должно обеспечивать эффективную их дальнейшую переработку и обезвреживание.
Глава 3 Предложения по совершенствованию системы обращения с ТБО в Санкт-Петербурге и Ленинградской области
3.1 Проектные решения и предложения по оптимизации системы обращения с ТБО
1. Сочетание процессов сортировки, компостирования и создания топлива их отходов является на сегодняшний день наиболее перспективным направлением развития системы обращения с отходами. (Рис. 3.1)
Рисунок 3.1 - Схема материальных потоков ТБО
Этот подход может быть реализован при участии региональных органов власти путем разработки концепции по обращению с отходами. Переработку отходов целесообразно и необходимо организовывать в своем регионе из-за, прежде всего, значительных затрат на транспортировку отходов и позиции как органов власти, имеющих право предоставлять землю для размещения отходов, так и общественности, проживающей рядом с полигонами по захоронению отходом (рис. 3.2) 26
Рисунок 3.2 - Схема методов, влияющих на систему управления отходами
3.2 Расчет экономической эффективности затрат на оптимизацию системы обращения с ТБО
Концепцией обращения с отходами в Санкт-Петербурге на 2005-2014 годы предусмотрен переход к 100% переработке ТБО. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 2 августа 2005 г. № 1151 «О Концепции обращения с отходами в Санкт-Петербурге» предусматриваются расходы на строительство двух мусороперерабатывающих заводов в размере 8041000 тыс. руб. К настоящему времени выделено 80 % этой суммы. Компания Aktor SA собирается строить в Петербурге мусороперерабатывающий завод. Сначала планировалось разместить его в Янино, затем строительство решили перенести в Левашово Выборгского района Ленобласти27.
Консорциум греческих компаний Hellektor SA — Aktor Concession — Aktor SA выиграл тендер на строительство мусороперерабатывающего завода в январе 2011 года. Оно "будет реализовываться по принципу частно-государственного партнерства". Греческие фирмы вложат в проектирование и строительство 200 млн евро привлеченных кредитов, а правительство Петербурга заплатит 110 млн рублей за инженерную подготовку строительства и предоставит концессию на переработку петербургского мусора на 30 лет. Завод будет передан городу приблизительно в 2045 году. Греки обещали, что завод заработает в 2015 году.
В Комитете по благоустройству, курирующем программу, подтверждают, что концепция будет значительно переработана. В настоящее время рассматриваются три варианта, предусматривающих строительство мусорных заводов. Причем одна составляющая останется неизменной во всех вариантах: греческая фабрика Helector S.A. — Aktor S. A. будет построена.
Исходя из того, что петербуржцы производят в год 2 миллиона тонн отходов — после сортировки их останется 1,5 миллиона тонн, чиновники предлагают:
1. Перерабатывать мусор на трех заводах, каждый мощностью в 500 тысяч тонн.