Система государственных учреждений в России в период Российской империи

Вопрос о систематизации центральных учреждений государственного управления Российской Империи начала XIX века остается одной из недостаточно исследованных и спорных тем в истории государства и права России.
Несмотря на множество трудностей, систематизация центральных учреждений государственного управления, думается, возможна, более того она необходима при изучении структуры государственных учреждений этого периода.
Для этого нужно провести классификацию всей совокупности центральных (и близких к ним) учреждений государственного управления по следующим группам: коллегии; учреждения, имевшие статус коллегии; коллежские учреждения и учреждения придворного управления.
Коллегии - центральные отраслевые органы управления.
К моменту подписания императором Александром I манифеста «Об учреждении ми ...

Введение 3
1. Высшие органы государственной власти 5
1.1. Сенат 5
1.2. Комитет министров и Совет министров 6
1.3. Государственный Совет 15
1.4. Государственная Дума 17
2. Государственное управление Российской Империи на губернском уровне 19
2.1. Губернские учреждения 19
2.2. Губернские органы государственной власти 21
2.2.1. Генерал-губернатор и губернатор 21
2.2.2. Учреждения с постоянным штатом 24
2.2.3. Постоянно действующие комиссии 32
2.2.4. Периодически действующие комиссии 34
2.2.5. Комиссии, собираемые нерегулярно 38
Заключение 42
Список использованных источников 45

В начале 18 века оформляется идея безусловного государства, т.е. государства, отражающего в своей деятельности интересы всех сословий и социальных групп.
В связи с этим, а также в связи с попытками модернизации российского общества, перехода от традиционного к либеральному обществу, в стране проводится ряд преобразований, инициатором и главным инструментом осуществления которых, выступает государство.
В процессе либерализации российского общества одной из важных сторон выступало реформирование государственного аппарата, поскольку, как выразился Александр I, «реформа администрации предпочтительнее конституции» . В то же время, реформа «бесформенного здания управления Российской империи» осложнялась неупорядоченностью ее главного элемента – монархической власти.
Начиная с петровских реформ начала 18 века и вплоть до 1917 года, монархическая власть оставалась неограниченной, юридический статус монарха – неопределенным. Это неизбежно сказывалось и на государственном аппарате, который замыкался непосредственно на царя.
Отсюда и неопределенность функций некоторых звеньев управления, нарушения принципа иерархии, компетентности, личной выслуги и других бюрократических начал системы государственного управления.
Акцент верховной власти на административных методах преобразований облегчил складывание такой ситуации, когда реформа аппарата из средства преобразований превращалась в цель. Что, в свою очередь, позволяло аппарату управления все больше замыкаться в своих собственных интересах, подменяя ими государственные. Конец 18 – середина 19 века – время наибольше самостоятельности аппарата управления, главенства формы над содержание деятельности.
Настоящая работа посвящена изучению функционирования государственных учреждений в системе государственного управления Российской империи.
Актуальность работы обусловлена как научным, так и общественным интересом к истории государственного аппарата в России, к механизмам функционирования властных структур, причинам их успехов и неудач, их достоинствам и недостаткам. На нынешнем этапе развития российского общества этот интерес активно проявляется в средствах массовой информации, публичных и научных дискуссиях.
Целью данной работы является изучение системы государственных учреждений в Российской империи.
В рамках данной цели был поставлен ряд задач:
• рассмотреть высшие органы государственной власти;
• рассмотреть государственное управление Российской империи.
Объектом работы является государственный аппарат Российской империи.
Предметом работы являются государственные учреждения Российской империи.
 

);- чрезвычайных экономических мер и так далееМанифестом от 20 февраля 1906 г. и новой редакцией Основных законов Российской Империи от 23 апреля 1906 г. Государственный Совет был преобразован из законосовещательного в законодательное учреждение (вторым законодательным учреждением была Государственная Дума). Половина членов Государственного Совета назначалась Императором, иная половина — стала избираться.Сообразно закону о Государственном Совете ("Учреждение Государственного Совета "): «Государственный Совет составляет государственное установление, в коем обсуждаются законодательные предположения» (ст.1). «В Государственный Совет запрещается являться депутациям, а также представлять словесные либо письменные заявления и пожелания» (ст.6). «Общее количество Членов Государственного Совета,призываемых Высочайшей Властью к присутствованию в Совете из среды его Членов по Высочайшему назначению, не может быть выше совокупного количества Членов Совета по выборам. Состав находящихся там в Совете Членов по Высочайшему назначению может быть пополняем среди сих Членов, как не находящихся там в Совете, так и снова назначаемых. Члены по Высочайшему назначению увольняются исключительно по их о том просьбам» (ст.9). «Члены Государственного Совета по выборам избираются сроком на 9 лет, с тем, дабы каждые 3 года одна треть любого разряда сих Членов выбывала в очередном порядке» (ст.18).«Члены Государственного Совета по выборам не обязаны докладом перед собственными избирателями и, в отношении свободы суждений и воззрений по делам, подлежащим ведению Совета, покоряются надлежащим правилам, постановленным для Членов Государственной Думы» (ст.26).1.4. Государственная ДумаГосударственная Дума — законодательное учреждение Российской Империи, нижняя палата парламента. Государственная Дума в России была учреждена манифестом от 6 августа 1905 г., выпущенным Императором Николаем II.Хотя в манифесте 6 августа Дума была представлена как совещательный орган, к весне 1906 г. она стала полноценным законодательным органом. Основой законодательной зоны ответственности Государственной Думы стал п. 3 Манифеста 17 октября 1905 г., установивший «как незыблемое правило, чтоб никакой закон не имел возможности восприять силу в отсутствии согласия Государственной Думы», а также Манифест 20 февраля 1906 г., превративший Государственный Совет в верхнюю палату парламента. Данные нормы были закреплены в ст. 86 Основных законов Российской Империи в редакции 23 апреля 1906 г.: «Никакой новый закон не имеет возможности последовать в отсутствии согласия Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу в отсутствии утверждения Государя Императора».Первое заседание Государственной Думы свершилось 27 апреля 1906 г. в Таврическом дворце С-Петербурга. Всего было 4 созыва Государственной Думы.2. Государственное управление Российской Империи на губернском уровне2.1. Губернские учрежденияГубернские учреждения — совокупность административных органов, при помощи которых исполнялось государственное управление Российской Империи на губернском уровне. Учреждения могли быть имеющими неизменный штат организациями (правления, платы) и регулярно собираемыми собраниями (присутствия, съезды, комитеты, комиссии). Губернские учреждения, в общем во главе с чиновником министерства внутренних дел — губернатором, пребывали под началом всевозможных министерств и ведомств. Основным законом, регулирующим их деятельность, был «Свод учреждений губернских». По «Общему учреждению губернскому» управлялось 49 губерний Европейской России, окружные губернии управлялись по особым учреждениям. В состав губернских учреждений не входили судебные и военные учреждения.По «Общему учреждению губернскому» управлялись на 1913 г. 49 губерний, другими словами все регионы Европейской России, не считая Области Войска Донского.Губернские учреждения иных регионов выделялись и были отнесены особыми законоположениями.По «Учреждению об управлении губерний Царства Польского» управлялись 9 губерний: Варшавская, Калишская, Келецкая, Ломжинская, Люблинская, Петроковская, Плоцкая, Радомская, Сувалкская. До 1913 г. была Седлецкая губерния, упраздненная при образовании Холмской губернии. Эти все регионы сочиняли Варшавское генерал-губернаторство. Холмская губерния управлялась по такому же уложению, хотя с некоторыми модификациями, потому что не покорялась Варшавскому генерал-губернатору.По «Учреждению управления Кавказского края» управлялись 13 регионов: губернии Бакинская, Елизаветпольская (Елисаветпольская), Кутаисская, Тифлисская, Черноморская, Эриванская, области Батумская, Дагестанская, Карсская, Кубанская, Терская и округи Сухумский и Закатальский. Эти все регионы составляли Кавказское наместничество. Управление Черноморской губернией имело отличительные черты. Ставропольская губерния управлялась по такому же Учреждению, но с изъятием ее из власти кавказского наместника (с 1899 г.).Закаспийская область управлялась по особому «Временному положению по управлению Закаспийской областью».Сыр-Дарьинская, Ферганская и Самаркандская области управлялись по «Положению об управлении Туркестанского края».«Положение об управлении областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской» устанавливало специальные правила управления этими пятью регионами. «Учреждение сибирское» устанавливало порядок управления 10 регионами Сибири. Внутри данного документа для разных частей Сибири устанавливались разные порядки управления. По организации государственного управления Сибирь разделялась на последующие зоны:- Иркутское генерал-губернаторство (Енисейская, Забайкальская Иркутская и Якутская губернии и области), при этом для Забайкальской области, Енисейской и Иркутской губернии, Якутской области работал ряд добавочных, отличительных для каждой, правил;- Приамурское генерал-губернаторство (Амурская, Камчатская, Приморская, Сахалинская области), при этом для Амурской, Приморской и Сахалинской областей действовали вспомогательные, специальные для каждой правила;- Тобольская и Томская губернии.Управление Финляндией, имевшей свою конституцию и сейм, было всецело обособлено от всей остальной Империи.Власть всех губернских учреждений была значительно урезана в тех городах, в каких были учреждены градоначальства (на 1914 г.: Баку, Москва, Керчь-Еникале, Севастополь, Николаев, С-Петербург, Ростов-на-Дону, Ялта). По правам внутри города градоначальники приравнивались к губернаторам, подчинялись же они генерал-губернатору, а где его не было – министру внутренних дел. Кронштадт пребывал под управлением особенного военного губернатора, на 1914 г. единственного в стране.2.2. Губернские органы государственной власти2.2.1. Генерал-губернатор и губернаторГенерал-губернаторы считались начальниками нескольких губерний (по состоянию на 1914 г. лишь 36 губерний и областей из 101 объединялись в 8 генерал-губернаторств). Наместник на Кавказе в правовом отношении кроме того считался генерал-губернатором.Генерал-губернатор был прямым начальником всех подчиненных ему губернаторов и градоначальников, хотя не имел отдельных от них компетенции. По кругу собственных обязанностей, генерал-губернатор скорее был полномочным инспектором, который имел возможность запрашивать у губернаторов доклад о всех принимаемых губернскими властями решениях и был правомочен отменить те из них, которые считал не подходящим закону.Права генерал-губернаторов значимо расширялись, в случае если губернии и области объявлялись в положении усиленной либо чрезвычайной охраны, или на военном положении.Генерал-губернатор не имел возможности доверить собственные обязанности никому иному, и без него на управляемой территории подведомственные губернаторы становились свободными. Генерал-губернаторы назначались именными Высочайшими указами. Генерал-губернаторы по обычаю носили звания военных генералов.Губернатор был начальником губернии. Именно губернатору подчинялось лишь Губернское правление и все органы местной полиции (но не жандармское управление), иные важные учреждения (для начала, Казенная палата и Контрольная палата) были от него самостоятельны. Губернатор по должности был председателем почти всех множественных губернских присутствий и комитетов, координируя работа всех губернских ведомств через данные межведомственные совещания (но при всем при этом, решения в присутствиях и комитетах принимались основной массой голосов). Губернатор имел обязанность надзора за всеми учреждениями гражданских ведомств в губернии. В общем, в должностных обязанностях губернатора (помимо прямого управления полицией) превалировали надзорные и контрольные функции. Возможности губернатора распоряжаться финансами были очень ограниченными. Так как на губернском уровне полицейского учреждения не было, губернатор непосредственно исполнял обязанности руководителя полиции губернии, посвящая данному значительную часть собственного времени.Губернатор помимо прочего владел обширными надзорными и контрольными функциями в отношении земских и городских учреждений, не имевших отношения к органам государственной власти, а также по отношению к крестьянским сословным учреждениям.Права губернаторов значимо расширялись при объявлении территорий на положении усиленной либо чрезвычайной охраны. Особо обширно губернаторы применяли право административной высылки неугодных лиц.Объем власти губернатора находился в зависимости от того, введены ли в его губернии судебные уставы, земские учреждения и судебно-административная реформа 1889 г. Судебные уставы ликвидировали губернатора от роли в отправлении правосудия. Земское положение 1864 г. предоставляло губернатору надзор за земским самоуправлением; земское положение 1890 г. присоединило к надзору солидную долю вмешательства в земские дела; но оба положения ликвидировали губернатора от роли конкретного хозяина, коей он был облечён в неземских губерниях. Положение о земских участковых начальниках 1889 г., повышая воздействие губернатора на уездное управление, снова предоставляло ему роль судьи в виде председателя губернского присутствия. Власть губернатора существенно была усилена 3-мя законоположениями:- Положение комитета министров 22 июля 1866 г. предоставило губернатору:1. право общей и непредвиденной проверки во всех административных местах гражданского ведомства (помимо изъятых от этого специальными правилами),2. право изъявлять несогласие на определение на службу, движение либо перевод госслужащих гражданского ведомства, в случае если он утвердит их неблагонадежными, а также аттестовать их при представлении к наградам;3. право приглашать и вызывать всех служащих в губернии, в том числе и, невзирая на сравнительное их, по классу должности или же чину, главенство;4. право остановки всеми мерами чего-либо противного публичному порядку (закрытие клубов, собраний, артелей и т. п.).- Положение комитета министров 13 июля 1876 г. выделяло губернатору право издавать в пределах собственного ведомства распоряжения в видах правильного и эффективного выполнения, в соответствии с местными критериями, узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности. - Положение 1881 г. об усиленной охране облекало губернатора в тех территориях, где охрана введена, широкой карательной властью.Если взглянуть под другим углом, правила 27 марта и 11 мая 1890 г. о взаимных отношениях гражданских и военных властей ставили губернатора существенно ниже начальника дивизии; в том числе и бригадный командир, в случае если он старше губернатора в чине, не представляется ему, а только делает визит.Губернаторы назначались именными Высочайшими указами. Должность губернатора относилась к IV классу (действительный статский советник). Хотя должность губернатора в некоторых вариантах занималась генералами, она относилась к числу должностей гражданской службы. В организационном смысле губернатор был госслужащим Министерства внутренних дел, по департаменту Общих дел.Комиссия для переустройства местного управления под председательством М. С. Каханова думала возвести должность губернатора в III класс и этим самым поставить его выше всех местных гражданских и военных властей.Заместитель губернатора величался вице-губернатором, в неимение губернатора он получал все его полномочия. Должность вице-губернатора относилась к V классу (статский советник).При губернаторе состояли канцелярия (8-10 госслужащих) и чиновники для особенных поручений (3-5 человек).2.2.2. Учреждения с постоянным штатом1) Губернское правление.Подчиненное губернатору (и относившееся к Министерству внутренних дел) учреждение с постоянным штатом, сознательное за управление губернией в широком смысле. «Губернское правление есть высшее в губернии место, правящее оною в силу законов, именем Императорского Величества».Правление состояло из присутствия и канцелярии, состоящей из: 1-го и 2-го распорядительных отделений (занимающихся общим делопроизводством, разбором многообразных пререканий ведомств и претензиями, и возглавлявшихся старшим и младшим советниками правления), Врачебного отделения (под началом губернского врачебного инспектора), Строительного отделения (под началом губернского инженера), Ветеринарного отделения (под началом губернского ветеринарного инспектора), Межевого отделения, время от времени величавшегося Губернской чертежной (под началом губернского землемера), Тюремного отделения (под началом губернского тюремного инспектора), типографии и редакции официальной губернской газеты. Функции правления ясны из заглавий его подразделений.Более весомые дела решало Общее присутствие губернского правления (не стоит смешивать с Губернским присутствием) — коллегия, состоявшая из губернатора, вице-губернаторов, советников правления, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора (с правом совещательного голоса), губернского землемера, губернского тюремного инспектора и асессора. Присутствие имело канцелярию, отдельную от канцелярии губернского правления.Начальникам подразделений губернского правления был присвоен чин VI класса (коллежский советник).Невзирая на обширное описание, которое закон выдавал обязанностям губернского правления, дел у правления, кроме разбора претензий на деяния иных учреждений и отмены их решений, было довольно немного. Медицинской, ветеринарной и строительной долею в действительности промышляли земства и города, межевой — землеустроительные комиссии, тюрьмы пребывали в ведомстве министерства юстиции, а местные арестные здания содержало земство. Немногочисленные (20-30 человек в начале XX века) госслужащие губернского правления в спокойных губерниях были загружены работой в наименьшей степени, нежели их коллеги из иных губернских учреждений. Общие присутствия губернских правлений в настоящей административной практике с конца XIX в. не собирались, губернаторы решали дела единолично.Губернское правление не имело уездных подразделений, ибо устройство Российской Империи не предусматривало единства государственного управления на уездном уровне.2) Казенная палата.Казенная палата — губернское учреждение Министерства финансов, по департаменту (далее Главному управлению) Государственного казначейства. Палата управляла всеми губернскими и уездными организациями, занимавшимися сбором государственных налогов (участковые податные инспекции, губернские и уездные присутствия по налоговым делам) и Казначейством (исполнявшим именно кассовое обслуживание государственных учреждений), также исполняла функции объединенной бухгалтерии и экономического отдела для всех остальных государственных учреждений в губернии.Палата согласовывала контракты государственных учреждений на необходимую сумму до 5 000 рублей (договоры от 5 000 до 10 000 рублей утверждались губернатором, на большую сумму — министром финансов).Следовательно, губернские ведомства не имели средств в независимом распоряжении (а часто, в том числе, и не вели бухгалтерского учета собственных операций), и обязались координировать каждый расход с Казенной палатой, наблюдавшей, для начала за соблюдением бюджетной дисциплины. Контрольные экономические функции были у независимой организации, Контрольной палаты.Казенная палата не имела уездных подразделений.3) Казначейство.Губернское казначейство — учреждение Министерства финансов, подчиненное губернской Казенной палате. Казначейство вело кассовое обслуживание государственных учреждений. Начиная с 1863-1867 гг., как скоро был введен принцип единства государственной кассы, счета государственных учреждений Российской Империи пребывали на казначейском обслуживании и ни разу не передавались ни в отделения Государственного банка, ни в банки. Казначейства помимо прочего воспринимали от налогоплательщиков налоги (податные инспекции лишь рассылали окладные листы — извещения о объеме налога).Казначейство возглавлялось губернским казначеем, госслужащим министерства финансов. Казначей был подотчетен губернатору, хотя не подчинялся ему. Казначейства разделялись на 7 разрядов по штатам, исходя из оборота. Примерно, в Казначействах работало 40-70 госслужащих. В уездах наличествовали отдельные казначейства, подчиненные напрямую Казенной палате.4) Контрольная палата.Контрольная палата — губернское учреждение Государственного контроля, учрежденные в 1865 г. Контрольные палаты промышляли ревизией счетов всех государственных учреждений губернии.Дабы ликвидировать любую подчиненность проверяющего проверяемому, Контрольные палаты были де-юре изъяты из числа губернских учреждений, и управляющий Палаты никаким образом не был подчинен губернатору.Палату возглавляли управляющий и его помощник. Для решения весомых дел собиралось Общее присутствие Контрольной палаты в составе управляющего, его помощника и старших ревизоров.Контрольные палаты были разделены на 8 разрядов по штатам, исходя из величины экономического оборота в губернии. Примерно, в Контрольной палате было 20-30 госслужащих. Уездных учреждений Государственного контроля не было. 5) Управление земледелия и государственных имуществ.Управление земледелия и государственных имуществ (до 1902 г. именовались Управлениями государственных имуществ) — губернское учреждение Главного управления земледелия и государственных имуществ (до 1893 г. величалось Министерством государственных имуществ, в 1893—1895 гг. величалось Министерством земледелия и государственных имуществ, в 1915 г. переименовано в Министерство земледелия).Для множества губерний данные управления были объединенными и приходились одно на 2 или же 3 губернии.Управления были чисто бюрократическими учреждениями, другими словами не имели никакой полномочной коллегии, и управлялись исключительно начальниками, назначаемыми Высочайшими указами. Первичной функций данных учреждений было управление служебными имуществами (территориями и лесами; горно-металлургическими предприятиями управлял Горный департамент Главного управления земледелия и государственных имуществ через специальные округа, не совпадавшие с губерниями), в 2 направлениях: предоставление служебных территорий в аренду и ведение лесного хозяйства. С переименованием Министерства в 1893 г. возникли функции, связанные с заступничеством развитию земледелия, авторитет которых в работы ведомства все более и более возрастал. Хотя существенную часть мероприятий агрономической поддержки брали на себя земства, министерство через собственные местные учреждения производило солидные дотации. Управления действовали общо с губернскими землеустроительными комиссиями и губернскими лесоохранительными комитетами.Штат управлений был не очень большим (до 10 госслужащих), им подчинялись все чины лесной охраны, а также инструкторы по сельскому хозяйству. До образования губернских землеустроительных комиссий управлениям подчинялись кроме того и землемеры.Уездных подразделений управления не имели.6) Фабричная инспекция.