Проекты создания мелкой земской единицы в дореволюционной России (вторая половина XIX – начало XX в.)

Проследив за этапами становления самоуправления, важно отметить, что процесс этот, разумеется, далеко не закончен. Российское государство с давних времен отличалось сильной централизацией власти. И если рассматривать власть как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя значительно преобладала над первой, стремясь взять муниципальную власть под жесточайший контроль. Таким образом, территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.
В ходе становления земства в России, происходили реформы, их динамика была достаточно высока в начале процесса реформ, и сильно замедлилась под конец. Прогрессивные решения, принятые во второй половине XIX века, очень быстро сошли на нет под дав ...

Введение 2
Глава 1.Историко-теоретические основы местного самоуправления в России 9
1.1 Общее понятие об органах местного самоуправления 9
1.2 Основные выгоды и преимущества местного самоуправления 14
Глава 2. Развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX века 19
2.1 Земская и городская реформа 19
2.2 Дальнейший ход реформ 26
Заключение 33
Литература 36

На протяжении веков государственный уклад России претерпевал множество изменений. Особенно ярко динамика развития российских политико-экономических реформ прослеживается в последние 200 лет. Бросая пристальный взгляд на прошлое, на реализованные и несостоявшиеся проекты преобразований, можно проследить закономерности и тенденции развития российского общества.
Российское государство в силу сложившихся традиций всегда отличалось высокой степенью сосредоточения власти в руках верховного правления. Тем не менее, ни один из периодов на протяжении истории нашей державы нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в эпоху наивысшей кульминации Российского чиновничьего централизованного государства различные виды самоуправления сохранялись как в крупных городах , так и в сельски х общинах.
В истории государственного управления России исследования по развитию институтов местного самоуправления до сих пор не имеют самостоятельного значения. Необходимость обращения к этой тематике остро ощущается в настоящее время, когда при переходе к новому государственному устройству возникает множество трудных проблем и совершается большое количество практических ошибок.
В Конституции РФ в статье 131 части 1 говорится: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Как можно видеть из сказанного, данная тема не утратила своей актуальности и по сей день. Не зная истории формирования и функционирования той или иной отрасли права, политики, экономики, представляется затруднительным прогнозировать перспективы ее развития, оценивать ее значение. Кроме того, нельзя отрицать и познавательное значение изучения этой темы.
Одним из ярких исторических примеров политики управления, являются земства. Изучение данного вопроса, опыта создания управленческих проектов, весьма актуально и сейчас, когда политические и социально-экономические процессы в обществе, претерпевают значительные трудности.
Земства представляют собой органы местного самоуправления, которые были созданы в ряде российских губерний по земской реформе 1864 года. Формирование земств было, во первых, служило цели более пристального контроля над ситуацией в самой губернии, а во-вторых являлось попыткой царизма адаптировать самодержавный строй к запросам капиталистического развития.
В фокусе научного исследования данной работы, таким образом, находится как сам процесс становления и развития местного самоуправления, в России во второй половине XIX - начала XX века. Процесс этот является многоплановым, однако, для нас особый интерес представляют наиболее значимые для понимания современных общественных процессов аспекта. А именно, мы предполагаем детально изучить территориальную и финансовую специфику устройства местного самоуправления. Опыт изучения земств в этом ракурсе может ответить на ряд насущных вопросов относительно экономического развития современной региональной экономики. Важно подметить, что вопросы управления государством во многом определяются его территориальным устройством, так как функционирование местного аппарата власти осуществляется в понятиях и терминах определенного территориального деления государства. В этой ситуации земское самоуправление XIX-XX веков представляет особый интерес для исследований. Различные политические силы, оценив идею по достоинству, использовали и используют ее для решения своих партийных задач. Однако, в многочисленных трудах и исследованиях по истории земства внимание фокусируется прежде всего на участии земств и земских деятелей в политической борьбе, кроме того, и практическая деятельность в сфере местного хозяйства. Сложившееся мнение об «инородности» земства в концепции государственного управления дало повод представителям различных политических направлений весьма скептически относиться к одновременному развитию государственных и общественных систем, а так же откровенно игнорировать факты постепенного развития и совершенствования земского законодательства. Иными словами, феномен земства до сих пор не изучен в должной мере в рамках истории, политики и права. Даже в исследованиях авторов, которые были практически современниками происходивших тогда в обществе процессов, и многие из которых были специалистами по праву, не придавали юридической стороне земства большого значения. А между тем общественная модель местного самоуправления которая составляет единое целое целое с системой общего государственного управления, представляет в наши дни немалый интерес. Прежде всего, отметим, что вопросы организации государственного управления неразрывно связаны с его территориальным устройством, так как полномочия местных органов власти осуществляются лишь в пределах конкретной территории, являющейся частью государства. Подобное деление территории государства на части называется административно-территориальным делением. В правовой основе местного самоуправления лежит совокупность юридических норм, закрепляющих и регламентирующих территориальную организацию местного самоуправления, формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.
Вторым немаловажным моментом, влияющим на эффективность и твердые позиции местного самоуправления, являются материально-финансовые ресурсы, которыми располагают муниципальные образования и, по сути, составляющие финансово-экономическую базу местного самоуправления. Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образовании.
Проблемы территориальных и материально-финансовых основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России.
Таким образом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементов самоуправления в истории России и то, как они сочетаются с элементами государственного управления, а так же определение места и роли земских учреждений в системе государственной власти России во 2-ой половине XIX - начале XX веков. Для реализации этих целей необходим анализ территориальных и финансовых основ местного самоуправления, представленных различными проектами на разных этапах функционирования государства, начиная с реформ крепостного права и до начала двадцатого века.
Данная задача подразделяется на ряд более мелких задач. Во-первых, прежде чем анализировать практическое осуществление концепции местного самоуправления, предполагается изучить основные теоретические исследования по данному вопросу. Во-вторых, важно проанализировать правовое положение уездных и губернских земских учреждений на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, а также Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 года, на основании которых можно отследить историю взаимодействия государственной власти и местного самоуправления на указанном этапе. Мы не станем рассматривать систему городского самоуправления исследуемого периода, поскольку для нас интерес представляет именно земское, говоря современным языком, региональное самоуправление.
Основными методами исследования станут
- конкретно-исторический метод;
-сравнительно-правовой метод.
В данной работе нами была использованы как труды видных ученых, так и периодические издания.
В качестве источников были рассмотрены тексты «Положения о губернских и земских учреждениях» Александра II (1 января 1864) и «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» Александра III (12 июля 1890)
В работе А.А. Рогова «История государства и права России XIX - начала XX веков» последовательно рассмотрена суть интересующей нас проблемы. Однако, автор ограничился лишь раскрытием основной проблематики изучаемого нами явления, опустив детали, подробности, и конкретные жизненные примеры.
Интерес представляет также труд Б.Б. Веселовского «История земства за 40 лет», написанный в 1909-1911 годах. Веселовский известен своими комплексными, разноплановыми исследованиями вопросов земской деятельности, что обеспечило ему авторитет не только среди историков-аграрников, но и в среде специалистов, изучающих вопросы экономики и организации городского хозяйства, что свидетельствует о несомненной ценности исследования. В другой своей работе, «Земство и земская реформа» (1918) Б.Б. Веселовский отмечает: «При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и в конце концов пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении».
В работе В.И. Быстренко «История государственного управления и самоуправления в России» подробно раскрываются принципы становления и развития государственных учреждений в России с характеристикой высших, центральных и территориальных органов самоуправления.
В данной работе предполагается анализ как нормативных актов, регулирующих вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и исследования известных авторов, посвященные данной теме (Васильев В.И., Овчинников И.И., Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Писарев А.Н., Пискотин М., Гладышев А.Г., Гильченко Л.В., Авакьян С., Азовкин А.И., и др.).
Конкретные задачи, которые мы ставим в рамках данной работы, будут следующими:
-проанализировать имеющиеся источники литературы по данному вопросу;
-изучить становление уездных и губернских земских органов самоуправление в 60–70-х годах XIX в.;
-рассмотреть проекты контрреформ земских учреждений в 90-х годах XIX в.;
-исследовать планы реорганизации земств, а так же попытки их осуществления в начале XX в. (1905-1917гг.).
Объектом исследования является земская реформа 1864 г.
Предметом исследования данной работы стали проекты создания мелкой земской единицы в системе государственной власти России во 2-ой половине XIX - начале XX вв.
Работа состоит из введения, основной части и заключения.
 

Данная теория, наряду с исполнительной, законодательной, судебной властью указывала также и местную власть, как не менее значимую, чем все остальные виды власти. Следом за теорией свободной общины ряд ученых выдвинул общественную теорию самоуправления, которая так же, как и предыдущая, имела своими предпосылками противопоставление государства и общества, и базировалась на принципах признания свободы реализации текущих задач местного значения местными сообществами и союзами. В качестве характерных признаков местного самоуправления данная теория выделяла негосударственный и по большей части хозяйственный характер функционирования органов местного самоуправления. Тем не менее, на практике выходило, что органы самоуправления реализовывали функции, носящие не только частно - правовой, но и публичный характер, свойственные органам публичной власти, получая на то санкции от государства. Помимо этого, ученые столкнулись с проблемой невозможности четкого разграничения задач местного и государственного значения, поскольку в некоторых случаях критерий различия слишком размыт и неконкретен. В России данная теория и ее модификации получила наибольшее распространение в 60-е годы XIX столетия.Одновременно появилась государственная теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом и более подробно развиты в России Н. Лазаревским, А. Градовским, Б. Безобразовым.Сторонники этой точки зрения определяли местное самоуправление как часть государства. Н.И. Лазаревский выделял в своих работах специфику понятия самоуправления. По его мнения она заключалась в четырех основных тезисах: «Самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства; самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных задач государственного управления; самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством; органы самоуправления являются органами и представителями самого государства».Таким образом, следует отметить, что любое государство для эффективного осуществления своих функций нуждается в местном самоуправлении, как составляющей части процесса управления в целом.1.2 Основные выгоды и преимущества местного самоуправленияБ.Н. Чичериным выделялись следующие черты, присущие местному самоуправлению.- Во-первых, местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних.- Во-вторых, местное самоуправление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил. Люди перестают ожидать всех благ от правительства, привыкая полагаться на самих себя.- В-третьих, общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными.- В-четвертых, местное самоуправление связывает администрацию с народом... Наряду с частными интересами у гражданина появляются общественные. Принимая участие в управлении, гражданин готов содействовать ему всеми силами, как своему собственному делу.- В-пятых, местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами.- Наконец, в-шестых, местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.В связи с вышеизложенным можно выделить ряд критериев местного самоуправления:1. Правовая оформленность. Функционирование самой системы местного самоуправления, правомочность и границы влияния определяются законом. В отличие от государственной власти - самоуправление является властью с ограниченными полномочиями, подотчетная государству.2. Осуществление управления в интересах населения.Здесь речь идет фактически о совпадении источника власти и носителя власти.3. Разрешение вопросов местного значения, удовлетворение потребностей, которые являются насущной необходимостью каждодневной жизни. Здесь самоуправление должно быть четко регламентировано, обозначен круг полномочий, строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается.4. Баланс государственных и территориальных интересов на уровне местного самоуправления обеспечивается законом. Наиболее эффективные механизмы обеспечения этого равновесия представляются в виде закрепления нормативной и ненормативной компетенции местного самоуправления, разумном сочетании форм непосредственной и представительной демократии, а также особого порядка назначения и смещения главы исполнительной власти.5. Самоуправление должно располагать собственными ресурсами для реализации своих планов и потребностей. Под такими ресурсами понимается, прежде всего, самостоятельный бюджет и муниципальная собственность.6. Реальные возможности иметь ощутимое влияние в управлении делами общества.7. В число социальных целей местного самоуправления входит формирование у граждан чувства принадлежности к одному сообществу. Поэтому следующий критерий- учет своей национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей. Речь идет о самостоятельности определения, например, организационно - правовых форм местного самоуправления.8. Сознательное участие граждан в местном самоуправлении. Здесь мы подразумеваем готовность лично действовать сообразно с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои интересы с групповым интересом. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения. Другими словами, она выборна по своей природе.9. Необходимый уровень сознательности граждан. Наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества.10. Наличие способности к активной корректирующей деятельности. Каждый отдельный гражданин и все местное сообщество в целом должны не только понимать что такое ответственность, но и быть готовыми и способными взять ее на себя в случае неадекватного использования власти теми, кому оно доверено.11. Преобладание методов убеждения над методами принуждения.12. Совпадение объекта и субъекта управления. Для государственного же управления характерно несовпадения, а иногда и противопоставление субъекта и объекта управления. Кроме того, субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ.13. Превращение местного сообщества из участников управления в его первичных субъектов. Как известно, под управлением понимается всякое целенаправленное воздействие управляющей системы на управляемую. Но если речь идет о самоуправлении, следовательно, налицо воздействие управляющей системы самой на себя. Таким образом, есть не две системы - управляющая и управляемая, а одна - самоуправляемая. 14. Местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, принципа самоуправления в деятельности всех властных органов) тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт. Поэтому можно говорить о местном самоуправлении как части демократической организации цивилизованного общества и как части единой структуры организации власти и управления в стране.Выводы по главе 1.Идея местного самоуправления зародилась в обществе в ответ на соответствующий общественный запрос. С увеличением государственных владений, централизованная власть ослабевала по мере удаления от центра к периферии, кроме того, страна включала в себя множество территориальных единиц, имеющих свою специфику, и, следовательно, было гораздо проще организовывать управление на отдельно взятой небольшой территории, чем контролировать всю территорию страны централизованно. Поэтому во второй половине XIX столетия объективно назрела необходимость в территориальном делении, что и было в дальнейшем реализовано на практике. Глава 2. Развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX - начале XX века2.1 Земская и городская реформаКрестьянская реформа привела к отмене вотчин. Административное управление крестьян осуществлялось общественными и другими органами крестьянского самоуправления. Активно обсуждалась идея включения крестьянского мира в систему государственных органов. Перемены назрели, и причин на это было несколько:Дворянское самоуправление, созданное еще Екатериной II, в новых условиях себя исчерпало. В конце XVIII века созданы органы городского самоуправления, типично сословные органы, которые в новых условиях необходимо было адаптировать.В результате отмены в 1861 году крепостного права был сделан первый шаг к становлению гражданского общества, но в то же время организация самоуправления оставалась сословной. Введение местного самоуправления стала своеобразной компенсацией дворянскому сословию за утрату привилегий, выраженная таким образом в виде социального статуса. Социальная обстановка в стране назрела, и требовала самоуправления на местах. Проявление общественной активности с одной стороны, и возможность осуществлять контроль и власть на сравнительно небольшой территории, как нельзя лучше соответствовали духу времени.В том или ином виде самоуправление в России существовало на протяжении всей истории государства. Подчеркнем особо, что обстановка в России в рассматриваемый нами период имела схожие черты с ситуацией, сложившейся в наши дни. В период кризиса государственной власти российское общество, как правило, идет на возрождение самоуправления, осознавая необходимость реформ в этот переломный момент. Следом за отменой крепостного права, главной единицей общественного устройства в сельской местности (по Положению 1861 года) стали волости. Волостное управление включали в себя: -волостной сход; -волостного старшину с волостным правлением;-волостной крестьянский суд. Должности в крестьянском общественном управлении были выборными, на каждый пост выбирали раз в три года. Также существовало сельское общественное управление, состоящее из сельского схода и сельского старосты. В задачи схода входили:-избрание сельских должностных лиц;-решение дел о пользовании землей;-рассмотрение общественных вопросов и нужд;-благоустройство села;-распределение внутренних финансовых потоков: казенных податей, мирских и денежных сборов;-призрения бездомных, обучение грамоте членов сельского общества. Сельский староста, будучи главой сельского самоуправления, обладал значительными полномочиями в плане поддержания общественного порядка и безопасности, а так же в решении социальных проблем. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворявшие определенным имущественным условиям. В дальнейшем, мировые посредники играли немаловажную роль в земских учреждениях. Они были уполномочены, как сами выступать в роли земских гласных, так и оказывать давление на гласных из числа крестьян, препятствуя свободным выборам. Становится очевидно, что в таких условиях развиваться сельскому управлению было крайне сложно. Органы общественного управления крестьян с одной стороны находились со стороны местных учреждений по крестьянским делам, где в основном заседали дворяне- помещики, с другой - и со стороны судебно-административных органов, также состоящих из помещиков, которые одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Крепостное право было отменено, но прав у крестьян намного больше не стало. К ним фактически сохранялось прежнее отношение.Массовое недовольство крестьян своим положением, а также осознание местным дворянством плачевного положения дел в губерниях повлекло за собой всплеск политической и общественной активности. Это, в свою очередь, вызвало ответную реакцию государственного административного аппарата, что в итоге вылилось в открытую борьбу и противостояние на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. В итоге правительство вынуждено было пойти на компромисс, и Александром II было издано Положение о земских учреждениях, которое, будучи опубликовано 1 января 1864 года, в течение нескольких лет распространилось на 34 губернии Европейской России. По факту введение земских учреждений началось с февраля 1865 года, и уже к 1867 году было введено в большинстве губерний. Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Такие комиссии составляли списки избирателей и намечали сроки созыва избирательных съездов. Далее вся документация утверждалась губернской временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить проект по развитию вверенной территории, совершенствованию хозяйственного и социального механизмов, и вступить в заведование капиталами, доставшимся в наследство от прежних учреждений.Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: - землевладельцев всех сословий; - собственников недвижимого имущества в городе;- членов сельских обществ.Процедура выборов проходила отдельно по куриям. Организовывались съезды каждой из курий. На съезде первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие землевладельцы посылали уполномоченных представителей. На съезде второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: -лица моложе 25 лет;- судившиеся и не оправданные судом; - отстраненные от должности; -состоящие под судом и следствием; -признанные несостоятельными; -исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: на первом этапе сельские общества выбирали в своей среде представителей, которых отправляли на волостной сход. Среди съехавшихся участников избирали выборщиков, из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Случалось, что на съезде количество избирателей не превышало число лиц, необходимых для избрания, в этом случае все собравшиеся признавались гласными земского собрания. Избирались гласные на 3 года. Следом за избранием гласных, как правило осенью, созывались уездные земские собрания, где обычно во главе стояли уездные представители дворянства. В ходе первого заседания уездные гласные путем голосования выбирали в своей среде губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Как видим, более высокое звено земского самоуправления было образовано в ходе непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. Возглавлял такие заседания губернский предводитель дворянства. Как уездные, так и губернские собрания избирали управы в составе 3 человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4 - в уездах, до 6-8 - в губерниях).Основным принципом Положения 1864 года являлся принцип имущественного ценза. Здесь на первый план выходили интересы крупных землевладельцев-дворян, мнения промышленников и крестьян имели небольшой вес. Таким образом, дворяне имели почти неограниченное влияние на ход событий в управе. Это не могло остаться без внимания общественности, и в Государственном совете был выдвинут вопрос о земстве. В ходе заседания была разработана законодательная регламентация функций земств. Земские собрания были признаны местными хозяйственными общественными союзами, и им были переданы все полномочия по решению дел на местах.Законодательным актом было постановлено, что иземские собрания правомочны распоряжаться местными сборами губернии и уезда также решать вопрос о повинностях местного значения. Однако и без того скромный бюджет земства подвергся значительному сокращению при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казной и земством. Также на основании Временных правил, все государственные повинности были изъяты из ведения земства. В масштабах губернии в ведомстве земств находились:- устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; - наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; - содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах;- содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий;- содержание местных по крестьянским делам учреждений;- содержание статистических комитетов. В целом земство располагало скудными средствами, и единственным источником новых денежных поступлений оставалось право облагать земских плательщиков очередными налогами. Таким образом, всякий раз, когда земству были необходимы очередные средства на развитие, управе оставалось лишь вновь увеличивать налоги. Однако, существовали определенные ограничения, так, обложение торгово-промышленных предприятий налогами имело свой предел, неограничен был лишь налог на земли, что, в конечном итоге довело их до размеров, превышающих доходность. Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было лишь частичным: земство могло инвестировать определенные суммы в медицину и народное образование, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. Также в ведении земства, было развитие торговли, промыслов, и взаимное страхование, однако и тут имелись оговорки, проекты смет должны были непременно быть утверждены губернатором или министром внутренних дел. Любое принятое земскими органами самоуправления решение, могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Местные органы охраны порядка также пребывали в ведении правительственных учреждений, что фактически лишало земство исполнительной власти. Так, для взыскания сборов у недобросовестных плательщиков, земство могло лишь обратиться «к содействию» местной полиции, которая вольна была как содействовать, так и не содействовать местным органам власти.В начале 60-х годов правительство поощряло деятельность земских собраний, Однако, уже в 1866 году наметилась обратная тенденция. В январе 1866 года министр внутренних дел издал циркуляр, которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Постановления принимались достаточно быстро, мнение самих земств при этом не учитывалось. Циркуляром от 17 мая 1866 года разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других Промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». В конце 1866 года вышел закон, лишивший земство большей части финансовых поступлений. Однако, и этим дело не закончилось. 13 июня 1867 года был издан закон, еще более ужесточивший регламент местного самоуправления - теперь все земские доклады, журналы и прочие издания должны были подвергаться цензуре губернатора. Согласно этому закону, земства различных губерний не могли более взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора, после прохождения его строгой цензуры. Но и это не было пределом произвола вышестоящей власти. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 года земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.2.