Устав муниципального образования

Курсовая работа по муниципальному праву ...

Оглавление
Введение 3
1. Устав муниципального образования как основной нормативно- правовой акт местного самоуправления 6
1.1. Понятие и содержание устава муниципального образования 6
1.2. Юридические свойства и черты устава муниципального образования 13
2. Порядок принятия и регистрации устава муниципального образования 21
2.1. Порядок принятия устава муниципального образования 21
2.2. Порядок государственной регистрации и вступление в силу устава муниципального образования 24
Заключение 33
Список используемой литературы 36

Введение
Актуальность темы исследования определяется необходимостью теоретического осмысления практики создания и действия уставов муниципальных образований с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В настоящее время важнейшей задачей развития местного самоуправления является формирование на основе федерального и регионального законодательства собственной нормативной базы муниципальных образований. Одна из серьезных проблем развития местного самоуправления — совершенствование уставов муниципальных образований. Недостаток необходимой нормотворческой практики приводит к отходу от общих положений, выработанных правовой теорией, к нарушениям федерального и регионального законо дательства. Актуальность темы исследования в значительной мере вытекает из необходимости углубления научного обеспечения развития местного самоуправления, приведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством о местном самоуправлении.
Устав муниципальных образований — это новый вид правового акта в системе нормативных актов нашей страны. Его главная задача состоит в создании условий для укрепления государственности и развитии институтов гражданского общества в соответствующем муниципальном образовании, развитии положений Конституции РФ. Глубокий и всесторонний анализ содержания уставов, выявление их общего, особенного по сравнению с иными правовыми актами, имеет важное научное и практическое значение, что также обуславливает актуальность избранной темы.
Новые факторы функционирования правовой системы РФ потребовали определения роли и места уставов муниципальных образований в системе законодательства России.
Именно устав муниципального образования выступает связующим звеном, через которое конституционные установления и нормы федерального законодательства, законодательства субъекта Федерации трансформируются в положения нормативных актов муниципальных образований РФ, что является важным условием единства правовой системы страны. Устав муниципального образования вместе с уставом субъекта Федерации играют системообразующую роль в отношении системы уставного регулирования в целом.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с разработкой, принятием, вступлением в силу норм уставов муниципального образования.
Предметом исследования является нормы российского законодательства, посвященного уставу муниципального образования, устав как основной нормативно-правовой акт муниципального образования, его правовая природа и место в системе муниципальных правовых актов.
Целью исследования является раскрытие особенностей устава муниципального образования как нормативно-правового акта российской правовой системы, а равно – анализ правовой природы устава муниципального образования в системе российского права и законодательства.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
- рассмотрение понятия и содержания устава муниципального образования;
- анализ юридических свойств и черт устава муниципального образования;
- установить порядок принятия устава муниципального образования;
- определить порядок государственной регистрации и вступления в силу устава муниципального образования.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения.
Структура работы. Настоящая работа состоит из введения двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, приводится список использованных источников и литературы.

Соответствовала ли реалиям оценка устава муниципального образования как акта учредительного характера? Конечно, такая оценка подчеркивала важность и особую роль этого юридического документа. Однако уставы вовсе не учреждали муниципальные образования как субъекты права».Мы не вполне согласны с этими утверждениями. Действительно, устав муниципального образования является актом подзаконного характера, а сами муниципальные образования появились и стали субъектами правовых отношений в большей степени в силу норм Федерального закона и Гражданского кодекса Российской Федерации, чем уставов. Однако учредительный характер устава муниципального образования проявляется в другом: 1) с юридическим фактом государственной регистрации устава в настоящее время связано событие наступления правосубъектностидля муниципального образования; 2) уставом из всего многообразия вариантов организации местного самоуправления, предложенных федеральным и региональным законодательством, выбирается наиболее оптимальная модель исходя из исторических и иных местных традиций; 3) учредительный - значит организационный, именно организационный характер имеет в настоящее время устав муниципального образования.3. Всеобъемлющий характер регламентации муниципально-правовых отношений, возникающих на территории муниципального образования.В соответствии со ст. 44 Федерального закона определяются вопросы, которые в обязательном порядке должны определяться уставом муниципального образования.Перечисленные в указанной выше статье вопросы охватывают практически все стороны жизни муниципального образования, т.е. в этом отношении устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера. Кроме того, уставом могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.4. Роль центрального акта правовой подсистемы муниципального образования.В литературе, посвященной вопросам правового регулирования муниципально-правовых отношений, до 2003 г. неоднократно подчеркивалось, что устав муниципального образования является основным, главенствующим, статусным документом, характеризующим основные черты и направления деятельности местного сообщества с учетом его исторических условий и национальных особенностей. Положения ст. 44 и других статей Федерального закона только укрепили рассматриваемую черту устава муниципального образования.А.А. Торшенко пишет, что устав муниципального образования среди других локальных актов местного самоуправления носит базовый характер. Это действительно так. Именно этим правовым актом определяются основы правового статуса муниципального образования, и на основе устава принимаются другие муниципальные правовые акты.5. Особый порядок государственной регистрации.Важнейшее значение для создания муниципального образования, установления или изменения его правового статуса имеет факт регистрации устава муниципального образования.Государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О регистрации уставов муниципальных образований».Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.По мнению А.В. Сикайло, «регистрация уставов муниципальных образований - юридический акт признания и подтверждения государством соответствия содержания и порядка принятия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, а также принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ».Далее, можно выделить следующие юридические свойства устава муниципального образования.1. Верховенство в системе правовых актов муниципального образования.Верховенство и высшая юридическая сила как свойства устава муниципального образования достаточно близки и подчеркивают важнейшее значение устава для правовой подсистемы муниципального образования. По этому поводу В.И. Васильев пишет, что «сам устав не в состоянии охватить полностью правовым регулированием жизнь муниципального образования, но он обладает высшей юридической силой по отношению к другим нормам, принимаемым органами местного самоуправления. Все акты, принимаемые органами данного муниципального образования, должны соответствовать уставу, заложенным в нем концепции, принципам и нормам. Устав должен предопределять, какие ответвления муниципального права должны отходить от него как от главного ствола «правового древа» местного самоуправления на первичном уровне».2. Высшая юридическая сила на территории муниципального образования.До 2003 г. в литературе, посвященной вопросам правовой природы муниципальных правовых актов, подчеркивалось, что устав муниципального образования обладает высшей юридической силой на территории муниципального образованиям по отношению к другим муниципальным правовым актам.Такое суждение в первую очередь было связано с тем фактом, что в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не было специальной статьи, посвященной системе муниципальных правовых актов, не было сделано оговорок о юридической силе решений, принятых непосредственно населением, например, в результате местного референдума.Соответственно, с принятием нового федерального закона, посвященного вопросам организации местного самоуправления в Российской Федерации, возникла необходимость определенным образом пересмотреть подобные утверждения.Да, устав муниципального образования является одним из основных муниципальных правовых актов, но не единственным основным актом, имеющим высшую юридическую силу.В соответствии с ч. 2 ст. 43 Федерального закона устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.3. Особый порядок принятия устава муниципального образования, его пересмотра, внесения поправок.В соответствии с действующим в настоящее время Федеральным законом устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.Таким образом, закон предлагает два способа принятия устава: основной - представительным органом; исключительный - сходом граждан малочисленного поселения.В действовавшем ранее Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в первоначальной редакции Федерального закона прямо указывалась возможность принятия устава муниципального образования населением на местном референдуме. Такой способ принятия основного правового акта муниципального образования в наибольшей степени соответствует демократическому характеру института местного самоуправления.В юридической литературе высказывается мнение о том, что поскольку Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляется исчерпывающий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум и в их число не входит принятие устава муниципального образования, то устав муниципального образования может быть принят и на референдуме.Внесение в устав муниципального образование дополнений и поправок представляет собой процесс, аналогичный процедуре регистрации устава, т.к. все изменения также должны быть зарегистрированы соответствующим органом государственной власти.2. Порядок принятия и регистрации устава муниципального образования2.1. Порядок принятия устава муниципального образования Как важнейший правовой документ муниципального образования, устав муниципального образования должен приниматься в особом порядке. В силу требований ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав предполагает обязательное соблюдение некоторых условий, речь о которых пойдет ниже.Во первых, подготовка устава, как и любого другого муниципального правового акта осуществляется по правилам ст. 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». Так с инициативой принятия устава или нормативно- правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования могут выступить депутаты представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы.В части 4 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» регламентирована подготовка проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Ранее действующее законодательство о местном самоуправлении не устанавливал порядка подготовки проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, в п. 2 ст. 8 Закона 1995 г. о местном самоуправлении указывалось лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.Как установлено в ч. 4 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Одновременно должны быть опубликованы (обнародованы) установленные представительным органом муниципального образования порядок учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядок участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.В рамках подготовки принятия устава муниципального образования или нормативно- правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» предполагается проведение процедуры публичных слушаний.Согласно ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» публичные слушания проводятся с целью обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.Частью 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» установлено, что на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений (ч. 4 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»).Частью 3 ст. 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» установлено, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования посредством проведения местного референдума, что, как было установлено ранее, порождало определенные проблемы.Анализ положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», посвященного порядку подготовки устава к принятию, позволяет сделать вывод о том, что предусмотренная в Законе процедура не выглядит простой, поскольку состоит из нескольких этапов, рассредоточена по времени и предполагает участие в ней не только органов местного самоуправления, но и жителей муниципального образования.2.2. Порядок государственной регистрации и вступление в силу устава муниципального образования Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после их принятия представительным органом подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании.Согласно ранее действующему Федеральному закону о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ (ст. 5, 8). В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований. Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, полностью исключив институт государственной регистрации уставов из ведения Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ.В субъектах РФ сложилась различная практика регистрации уставов муниципальных образований. В одних субъектах уставы регистрировались законодательными органами субъектов РФ (например, в Хабаровском крае, Томской, Омской областях), в других - органами юстиции (например, в Новосибирской, Иркутской областях, Красноярском крае), в третьих - органами исполнительной власти субъектов РФ (в частности, уставы регистрировало Правительство Кировской области). В юридической литературе относительно названных вариантов регистрации уставов муниципальных образований высказывались разные мнения. Так, В.И. Васильев утверждал, что регистрация уставов законодательными органами субъектов РФ «представляет собой «наиболее предпочтительный и демократичный порядок регистрации, предполагающий открытое, гласное обсуждение всех возможных вопросов, наиболее объективное и наименее подверженное ошибкам». Разумеется, каждый из названных вариантов обладает своими плюсами и минусами. На наш взгляд, регистрация уставов муниципальных образований органами исполнительной власти без каких-либо законодательных гарантий ведет к жесткой опеке. Подобный способ является классическим примером зависимости органов местного самоуправления от усмотрения конкретного должностного лица. С другой стороны, регистрация уставов представительными органами сталкивается с трудностями технического характера, и аппараты этих органов не справляются с большим объемом работы. Таким образом, регистрация уставов муниципальных образований была проблемой, решение которой затруднялось не только отсутствием четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов, но и наличием противоречивой правоприменительной практики. Данный вопрос приобрел еще большую остроту, когда органы юстиции в субъектах РФ были отнесены к федеральным органам исполнительной власти. Совершенно очевидно, что субъекты Федерации не могли устанавливать дополнительных обязанностей в виде регистрации уставов муниципальных образований федеральным органам государственной власти.Данная проблема была разрешена Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г., определившим, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44). В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента от 13 октября 2004 г., государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы отнесена к компетенции Минюста РФ.Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса.