Правотворчество Президента РФ: вопросы теории и практики правового регулирования

Цель исследования – изучить функции и полномочия Президента Российской Федерации в области законодательной и исполнительной власти, дать правовую характеристику его положению в современном государственном устройстве России, объяснить необходимость его полномочий как высшего представителя народа в нашей стране.
Задачи исследования - описать виды полномочий и ответственность Президента Российской Федерации, рассмотреть статус Президента Российской Федерации, его роль как главы государства; изучить и проанализировать его полномочия как высшего представителя народа в нашей стране.
Работа написана и защищена в 2012 году на отлично в институте. ...

СОДЕРЖАНИЕ

Введение
1 Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации
1.1 Президент как глава государства
1.2 Избрание и отрешение Президента от должности
2 Взаимоотношения Президента РФ с органами государственной власти

2.1 Президент и Федеральное Собрание
2.2 О президентской власти и её влиянии на независимость судей
3 Конституционное полномочие Президента Российской Федерации по осуществлению помилования
Заключение
Список использованных источников и литературы

Совсем недавно, 4 марта 2012 года состоялись выборы Президента России, в соответствии с решением Совета Федерации.
Президент России – единственная должность, на которую избирается один из кандидатов общим голосованием граждан.
В основном законе РФ (Конституция Российской Федерации) отдельная IV глава посвящена Президенту РФ. В недавнем прошлом, в 2008 году именно в эту главу (впервые за весь период действия Конституции (15 лет)) в п.1 ст.81 была внесена поправка- срок полномочий увеличился до шести лет. В течение относительно небольшого срока с момента введения института президентства подходы к продолжительности срока президентских полномочий менялись трижды: в 1991 году был установлен пятилетний срок, после вступления в силу Конституции (1993 год), Президент РФ стал избираться на четыре года, после вступления в силу поправок к Конституции (с 31 декабря 2008 года), срок президентских полномочий увеличился до шести лет. Эта поправка применяется в отношении Президента РФ, избранного после её вступления в силу.
Таким образом, срок полномочий Президента РФ, избранного 4 марта 2012 года, составил шесть лет.
Анализ института президентства в системе государственной власти России является одним из актуальных направлений в государственно-правовых исследованиях. Нужно сказать, что в нашем обществе нет однозначного понимания конституционного статуса Президента.

- в случае отставки - по инициативе самого Президента;
- в случае стойкой неспособности Президента осуществлять принадлежащие ему полномочия - по не зависящим от воли Президента причинам;
- в случае отрешения от должности - по инициативе Федерального Собрания12.
Между тем, юридическая процедура досрочного прекращения полномочий Президента определена в Конституции только для одного основания досрочного прекращения их исполнения, а именно для случая отрешения Президента от должности. Отрешение Президента от должности выступает в качестве формы конституционной ответственности главы государства. Этот институт, известный в зарубежном конституционном праве как «импичмент», является сильной гарантией против злоупотреблений властью и нарушения главой государства конституционных порядков. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Основанием для такого решения парламента является совершение Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления. Помимо общей уголовной ответственности, которую несет каждый гражданин РФ за подобные действия, для Президента наступает ответственность в виде освобождения от занимаемой должности.
Начало процедуры отрешения Президента РФ сопряжено с выполнением двух условий. Обвинение Государственной Думой Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления должно быть подтверждено:
- заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков состава преступления;
- заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
Остался неурегулированным механизм отставки Президента и признания стойкой неспособности его по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Этот пробел конституционного регулирования можно заполнить путем принятия специального федерального закона.
В ч. 3 ст. 92 устанавливается, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Такими случаями могут быть:
- досрочное прекращение исполнения полномочий Президента, предусмотренное в ч. 2 ст. 92;
- смерть Президента;
- длительная болезнь Президента, не признанная основанием для досрочного прекращения им своих полномочий.
Объем полномочий исполняющего обязанности Президента России меньше, чем у Президента, избранного в установленном законом порядке. Так, исполняющий обязанности Президента не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции.
В случае прекращения Президентом Российской Федерации исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента Российской Федерации.13
Таким образом, процедура отрешения Президента РФ от власти настолько сложна, что делает почти нереальным само отрешение от власти. Мы отдаем себе отчет в том, что отрешение от власти Президента - достаточно ответственное решение. И здесь недопустимы легкость и упрощенность процедуры. Это одна крайность. Другая - в чрезмерном ее усложнении. Нужна золотая, разумная середина.
2 ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
2.1 Президент Российской Федерации и Федеральное Собрание
Полномочия Президента, связанные с деятельностью парламента, содержатся в статье 84 Конституции РФ.
Президент назначает выборы Государственной Думы в связи с истечением срока ее полномочий, предусмотренного Конституцией, или в связи с ее роспуском. Порядок выборов устанавливается федеральным законом.14
Президент распускает Государственную Думу, но только в точно установленных Конституциях случаях. Роспуск возможен если: Государственная Дума большинством общего состава депутатов трижды отклоняет представленные Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ; Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству.
В целях обеспечения непрерывности в деятельности парламента Конституция устанавливает, что Президент в случае роспуска им Государственной Думы назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Дума собралась не позднее чем за четыре месяца с момента роспуска.
Согласно п «г» ст. 84 Президент назначает референдум, в порядке, установленном Федеральным конституционным законом.15
Референдумы могут проводиться на всей территории Российской Федерации, а также в ее субъектах, в городских, сельских поселениях, других муниципальных образованиях. Конституция предполагает, что Президент назначает только общефедеральные референдумы - всенародное голосование граждан России. Референдумы проводятся по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании.
На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции, если Конституционное Собрание примет решение о вынесении проекта Конституции на всенародное голосование (ч. 2 и 3 ст. 135 Конституции).
Право законодательной инициативы Президента РФ регулируется в п. «г» ст. 84 и ст. 104 Конституции. При этом в отличие, например, от права законодательной инициативы высших судов Российской Федерации (включая Конституционный Суд) право Президента не ограничивается вопросами его ведения. Президент РФ наделен также правом вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции (ст. 134 Конституции).
Для Президента, прежде всего, характерны законодательные инициативы по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.
На Президента РФ Конституцией возложена обязанность подписывать и обнародовать федеральные законы. Это традиционная функция главы государства, завершающая законодательный процесс приданием закону обязательной силы (ст. 107 и ст. 108 Конституции). Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту. Конституция предоставляет Президенту 14 дней для подписания и обнародования закона.
Президент вправе отклонить закон, что влечет за собой его повторное рассмотрение. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом и обнародованию (ч. 3 ст. 107 Конституции).
В силу Конституции Президент не вправе отказаться подписать и обнародовать федеральный конституционный закон (ч. 2 ст. 108).
В соответствии с ФЗ, законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным опубликованием считается первая публикация полного текста закона в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».16
Федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Конституция предусматривает полномочие Президента РФ по обращению с ежегодными посланиями к Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства(п. «е» ст. 84). Такие послания рассматриваются на совместных заседаниях палат парламента, хотя, как правило, палаты заседают раздельно (ч. 1 и 3 ст. 100 Конституции РФ). Совместное заседание созывается распоряжением Президента.
Таким образом, оптимизация взаимоотношений парламента и Президента невозможна лишь путем совершенствования регламентов палат Федерального Собрания, положений о порядке взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Эффективность и качество законотворческой работы требуют полноценной правовой базы в виде специального федерального закона о взаимодействии высших органов государственной власти в законодательном процессе, ускорения прохождения необходимых законодательных процедур Федеральным законом «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Это могло бы способствовать устранению коллизий между органами власти и повышению качества законов.
2.2 О президентской власти и её влиянии на независимость судей

Независимость судей - основной элемент их особого правового статуса. Одной из гарантий обеспечения независимости судей является установленный законом порядок замещения судейских должностей. Этот порядок, в том числе в части наделения судей полномочиями Президентом Российской Федерации, - предмет многолетней научной дискуссии. Осуществление Президентом РФ кадровой политики по вопросам замещения судейских должностей - реализация одного из направлений внутренней политики государства. Выработка и осуществление такой политики - результат сложного взаимодействия различных политических сил и ветвей государственной власти.
В одном из своих наиболее известных интервью, датированных ноябрем 2001 г., тогдашний заместитель главы Администрации Президента Российской Федерации Д.Н. Козак сказал: «...начиная с 1991 г. главный упор делали на то, чтобы создать механизм независимости судей... Мы решили, что сама по себе независимость обеспечит нам все: добьемся ее - будет честный, неподкупный, принципиальный судья. Но это утопия. Надо реалистично подходить к личности самого судьи. Он такой же гражданин, как мы с вами. И он подвержен тем же искушениям и слабостям, как и мы. И сама по себе отдельно взятая «независимость», если подходить реалистично, нам с вами ничего не дала. Она дает судье полную свободу действий, он волен выбирать, к кому попасть в зависимость, как решать конкретное дело, вести себя в быту и на работе».17
По мнению Р. Яцек, «жизненная и профессиональная программа действий российского судьи в наибольшей степени предопределяется мероприятиями по его назначению, которые зачастую негативно сказываются не только на его мировоззрении, но и на независимости».18 «Благородная идея независимости судей, - пишет С. Самойлова, - выглядит по меньшей мере надуманно, ведь их назначение зависит от воли Президента РФ (федеральные судьи) или регионального законодателя (мировые судьи)».19 Возражая против назначения судей Президентом РФ, Г.Н. Комкова и М.А. Кулушева приводят следующие аргументы: действующий порядок не обеспечивает самостоятельность судебной системы и демократичность ее формирования, делает судебную власть производной от воли главы государства, приводит к излишней концентрации полномочий .20 «В конечном итоге, - подчеркивают Г.Н. Комкова и М.А. Кулушева, - судейский корпус политизируется, в его формировании преимущественную роль играют аппаратно-бюрократические силы»21. Л.Н. Масленникова считает, что профессиональные судьи находятся на государственной должности, поэтому на них может быть оказано политическое и даже экономическое давление.22
Из этого общего правила несколько выбивается Япония. Но тем и любопытен этот пример. По форме правления Япония - парламентарная салическая монархия. В соответствии со ст. 1 Конституции Японии император является символом государства и единства народа, его статус определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть.23 Одновременно с этим ст. 4 Конституции Японии определяет: император не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти. Таким образом, в Японии император «не царствует и не правит» (в отличие от королевы Великобритании, о правовом статусе которой, по обыкновению, говорят – «Царствует, но не правит»). При этом народу Японии принадлежит суверенная власть.
В соответствии с ч.1 ст. 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления ( ч.2 ст. 3 Конституции Российской Федерации). В ч.3 данной статьи говорится: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». И наконец, в соответствии с ч.1 ст. 11 Конституции РФ «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти» (ч.2 ст 11 Конституции РФ). С.А. Авакьян точно подметил принципиальный нюанс: создатели конституционного текста забыли здесь назвать непосредственное народовластие как канал государственной власти.24 Дает ли обнаруженная непоследовательность законодателя повод сомневаться в том, что источником судебной власти, как вида власти государственной, является народ, а не Президент России? Думается, ответ на этот вопрос должен быть только отрицательным. Именно народ, пусть и опосредованно, наделяет судью властью отправлять правосудие.
Жизнь человека в условиях развитого правопорядка позволяет ему осознать, что в конечном счете власть и лидер - не одно и то же. Политик - всего лишь потенциальный «носитель власти». Политик или партия никогда не «захватывают власть», они только получают право на управление системой власти, при этом они вынуждены действовать только так, как эта система власти им позволяет25. Таким образом, всякий раз осмысливая роль президента в государстве, следует помнить, что, во-первых, термин «президент» в переводе с латинского буквально означает «сидящий впереди». И во-вторых, «единственный титул в нашей демократической системе, который выше титула президента, - это титул гражданина»! (Д. Картер).
«Насколько велико влияние Президента Российской Федерации на вновь назначаемых и действующих федеральных судей?» - вопрошает И. Кузьмина.26 Возьмем на себя смелость предположить, что оно, как и влияние иного должностного, как, впрочем, и не должностного лица, не в последнюю очередь определяется внутренней свободой судьи. Она «регламентации правом не подвергается, тогда как религия, мораль главным образом воздействуют на внутренний мир человека, на мотивы, которыми он руководствуется при выборе одной из возможных альтернатив, на самый образ и характер мыслей».27 Главная религия судьи - закон. По нашему убеждению, судья должен подчиняться закону, чтить его так, как это делает верующий, обращаясь к Священному писанию.
Л.Н. Ракитина, проанализировав этимологию слов «независимость» и «подчиненность», указывает на наличие определенного противоречия: независимость судей в то же время сопряжена с их зависимостью. «Такое противоречие, - пишет Л.Н. Ракитина, - в теории процессуального права и судебной практике преодолевается приданием данной формуле иного толкования: речь идет не о повиновении судей Конституции РФ и федеральному закону в буквальном значении этого слова, а о том, что судьи руководствуются при отправлении правосудия Конституцией РФ и федеральным законом. А это все-таки не то же самое, что находиться в повиновении или зависимости».28 Л.Н. Ракитина предполагает, что указание на подчиненность проникло в текст нынешней Конституции РФ из прежних, советских Конституций СССР и РСФСР, где этот принцип провозглашался именно в такой формулировке и его существующее изложение является данью традициям административно-командной системы, в которой жило наше общество долгие годы и где все строилось только на подчинении. Подводя итог нашим рассуждениям, предлагаем исключить термин «подчинение», применительно к независимым судьям, из Конституции РФ и процессуальных кодексов как противоречащий самой сути понятия «независимость» и вынуждающий юристов искать иной смысл слову «подчиняются».
Принцип «Судья независим и подчиняется только закону» в той или иной форме - по большей части прямо - провозглашен конституциями подавляющего большинства современных государств. Следовательно, обязанность судей подчиняться закону - отнюдь не русский национальный колорит. При этом зарубежные конституционалисты справедливо не обнаруживают в таком подчинении какой-либо опасности независимости судьи.
Опыт представительства интересов физических и юридических лиц в судах позволяет в полной мере согласиться с утверждением Б.С. Эбзеева о том, что встречаются судьи, которые независимы и от закона, и от здравого смысла.29 И это действительно немалая проблема. Когда судья не подчиняется закону, его независимость фактически сводится к вседозволенности и произволу. «Судья должен быть зависим от закона и здравого смысла и независим от всего остального».30 Не случайно судья, впервые избранный на должность, приносит в торжественной обстановке присягу следующего содержания: «Торжественно клянусь честно и добросовестно исполнять свои обязанности, осуществлять правосудие, подчиняясь только закону, быть беспристрастным и справедливым, как велят мне долг судьи и моя совесть» (ч.1 ст. 8 Закона РФ о статусе судей).
Судей должны уважать. Уважение к судьям, к суду как институту государственной власти есть уважение к государству. Если государство хочет, чтобы граждане уважали его через один из институтов своей власти, то должно многое для этого сделать. И не в последнюю очередь - само уважать суд и судей.
«Сила приходит не от физической мощи, а от несгибаемой воли» (Махатма Ганди). Судьи, и это, по нашему убеждению, их интернациональная черта, во все времена стремились противостоять давлению извне, от кого бы оно ни исходило. Власти же, в том числе президентской, важно осознать: признание и уважение независимости судей - гарант общественного спокойствия. Осознание этого очевидного факта пришло к зарубежным правоведам значительно раньше, нежели к нам, получив свое закрепление в том числе на самом высоком законодательном уровне. Например, в соответствии со ст. 64 Конституции Французской Республики 1958 г. Президент Республики является гарантом независимости судебной власти. На постсоветском правовом пространстве аналогичная норма обнаруживается в Конституции Армении. Одним из Конституционных актов Великобритании - Актом о конституционной реформе 2005 г. закреплены гарантии непременного характера независимости судов, в соответствии с которыми Лорд-канцлер, другие министры Короны и все, имеющие отношение к судебной власти или управлению юстицией, должны защищать независимость судебной власти.
В Российской Федерации активизация эффективной работы над обеспечением подлинной независимости судей справедливо связывается с разработкой Концепции судебной реформы 1991 г., принятием, подписанием и обнародованием Президентом РФ законов, регулирующих организацию судебной системы и осуществление правосудия. Тема независимости судей неоднократно обозначалась Президентом России в посланиях Федеральному Собранию РФ, становилась предметом заинтересованного обсуждения на Всероссийских съездах судей, а в распоряжении Президента РФ от 20 мая 2008 г. N 279-рп об образовании рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Российской Федерации о судебной системе31 названа по счету первой.
Реализация данной позиции не устраняет первое лицо государства от осуществления полномочий по формированию судейского корпуса.