Референдум. Правовое регулирование и вопросы реализации, законодательство о нем

Цель данной работы заключается в комплексном общетеоретическом анализе референдума, его правовое регулирование, роли и назначения в условиях становления и развития, демократических начал российской государственности.
Для достижения поставленной цели определены основные задачи исследования:
– обобщить исторические этапы развития института референдума;
– провести отраслевой анализ действующего законодательства РФ по вопросам правового регулирования референдума;
– определить место и роль института референдума в условиях построения российского правового государства.
Работа написана и защищена в 2012 году в университете на отлично. ...

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3
1 Референдум как институт народовластия 6
1.1 Понятие, значение и теоретические основы института референдума 6
1.2 Институт референдума в Российской Федерации 10
1.3 Правовое регулирование института референдума в Российской Федерации 15
2 Реализация института референдума в субъектах Российской
Федерации 23
2.1 Форма и виды непосредственного участия граждан в Российской Федерации 23
2.2 Законодательство субъектов Российской Федерации о референдуме 27
Заключение 31
Список использованных источников и литературы 33

Глубина и масштабы проводимых реформ политико-правовой системы Российской Федерации предполагают необходимость привлечения к преобразованиям широких слоев населения. Важная роль в процессе формирования современной российской государственности отведена институтам прямого народовластия. В этих условиях исследование форм непосредственного народовластия является одной из актуальных проблем российской науки. Изучение и более широкое применение различных форм народовластия, в том числе референдума, играет значительную роль в деле повышения эффективности управления современным Российским государством.
История развития институтов народовластия в нашей стране характеризуется тем, что долгое время использование референдумов в социально-политической практике фактически отсутствовало. Точкой отсчета в возобновлении практики использования референдумов в России можно считать референдум, проведенный 17 марта 1991 года по вопросу учреждения поста Президента РСФСР. В последующем, в Российской Федерации был проведен ряд референдумов, как на федеральном, так и на региональном уровне.
За сравнительно короткое время использования института референдума в Российской Федерации накоплен определенный опыт правового регулирования вопросов его подготовки и проведения. Этот факт актуализирует необходимость обобщения и дальнейшего развития как теории референдума, так и практики его использования, что предполагает совершенствование его нормативной базы, приведение ее в соответствие с требованиями современной Российской государственности. Тем более что анализ содержания нормативно-правовых актов, регламентирующих процесс подготовки и проведения референдума, показывает несовершенство целого ряда их положений, нерешенность в них некоторых организационно-правовых аспектов, недостаточную разработку механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение. Таким образом, актуальность исследуемой темы представляется очевидной.

Референдум РФ – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ. Референдум проводится на основе всеобщего равного прямого и свободного волеизъявления граждан Российской Федерации при тайном голосовании.
Референдум субъекта РФ – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ.
Референдум местный (местный референдум) – референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об основныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования9.
Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств. Граждане Российской Федерации участвуют в референдуме на равных основаниях. Каждый участник референдума обладает равным числом голосов.
Гражданин Российской Федерации голосует за вынесенный (вынесенные) на референдум вопрос (вопросы) или против него (них) непосредственно. Участие гражданина Российской Федерации (далее также – гражданин) в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, в выдвижении инициативы проведения референдума, в подготовке и проведении референдума, а также препятствовать его свободному волеизъявлению. Голосование на референдуме является тайным, исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением гражданина Российской Федерации, в том числе наблюдения за заполнением участником референдума бюллетеня для голосования на референдуме в месте для тайного голосования10.
Вопросы, подлежащие вынесению на референдум РФ, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум РФ, определяются федеральным конституционным законом. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было дать однозначный ответ, а также-чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. На референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.
На референдум не могут выноситься вопросы:
об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
– о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
– о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
– отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти11.
Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения.
Референдум не назначается, а проведение назначенного референдума откладывается в случае введения в отдельных местностях Российской Федерации военного или чрезвычайного положения при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом. Референдум, инициатива проведения которого была выдвинута в установленном настоящим Федеральным конституционным законом порядке, назначается, а референдум, проведение которого было отложено, проводится по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения
Референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа
Проведение повторного референдума, то есть референдума по вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме, не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его результатов12.
Таким образом, институт проведения референдума в России эффективно развивается и адаптируется в современных условиях. Но, не смотря на положительные тенденции развития данного института, его сопровождают некоторые проблемы, которые в процессе законотворчества решаются без исключения.
1.3 Правовое регулирование института референдума в Российской Федерации
В Российской Федерации референдум был впервые закреплен Законом РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г13. Это был во многом противоречивый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 миллиона граждан Российской Федерации, но в то же время оказывалось, что это право не, безусловно, ибо Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять требования о назначении референдума. Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но, поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, был не заинтересованв их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в 1990-е гг. в стране проходили глубокие реформы и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа. В декабре 1993 г. референдум был проведен для принятия Конституции, а ранее, в апреле того же года, он был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной ветвями власти14.
Одним из преимуществ Конституции РФ 1993 г. является то, что она в отличие от предшествующих, не просто декларирует возможность использования института референдума для решения наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни, а включает его наряду с выборами в механизм реализации народовластия в России. Логическое развитие это положение главы «Основы конституционного строя» получает во второй главе Конституции, определяющей основы правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, которой закреплено индивидуальное право граждан на участие в управлении делами государства15.
Также, нужно отметить, что Конституция Российской Федерации предусматривает референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум, следовательно, институт референдума можно использовать на всех уровнях власти.
Конституция отнесла к компетенции Президента право назначения всероссийского референдума. По прежней Конституции это полномочие было закреплено за Съездом народных депутатов, то есть за представительным органом16.
Изменение субъекта, обладающего названным правом, обусловлено конкретными сложными условиями развития России, так как сохранение этого права за столь политически поляризованным парламентом могло бы превратить референдум не в инструмент разрешения противоречий, а в орудие политической борьбы.
Однако это не означает, что Президент становится единственным субъектом, обладающим этим правом. В соответствии с Конституцией РФ, Президент Российской Федерации назначает референдум в соответствии с федеральным конституционным законом17. Последний предусматривает условия обязательного назначения референдума по требованию указанных в нем органов, определенного количества депутатов, а также избирателей.
Проведение референдумов на местном уровне и уровне субъектов Российской Федерации подчиняется нормам законодательства о референдуме субъектов Российской Федерации, принимаемого в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и конституционными нормами, регулирующими право граждан участвовать в референдуме.
Конституция РФ определяет основные институты местного самоуправления, которые обеспечивают гражданам реальную самостоятельность при принятии ими решений по вопросам местного значения.
Таким образом, Конституция РФ в наиболее общем виде регулирует вопросы, связанные с референдумом: закрепляет, что референдум наряду с выборами является высшим непосредственным выражением власти народа, закрепляет право граждан на участие в референдуме как один из компонентов более общего права граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства ; разграничивает предметы ведения Федерации и ее субъектов в части регулирования прав и свобод человека, к которым относится и право на участие в референдуме.
Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. 10 октября 1995 г. Президентом РФ Ельциным Б.Н. был подписан Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации». В последствии данный закон утратил силу. Вместо него 28 июня 2004 г. Президент РФ Путин В.В. подписал новый Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»18. Так как нормативно-правовая база России продолжает активно видоизменяться и совершенствоваться данный закон неоднократно претерпел изменения. Последние внесены Постановлением Конституционного Суда РФ от 21.03.200719. Данный закон включает в себя 15 глав, 93 статьи и регулирует проведение референдума, раскрывая следующий круг вопросов:инициатива проведения референдума, назначение референдума; статус наблюдателей, иностранных (международных наблюдателей), представителей средств массовой информации; округ референдума, образование участков референдума; списки участников референдума; финансовое обеспечение референдума, фонды референдума; информационное обеспечение референдума; голосование; подсчёт голосов участников референдума, установление итогов голосования и результатов референдума; опубликование (обнародование) итогов голосования и результатов референдума, вступление в силу решения, принятого на референдуме; хранение документов референдума; рассмотрение обращений о нарушениях законодательства РФ о референдуме, осуществление контроля за соблюдением права на участие в референдуме; ответственность за нарушение законодательства РФ о референдуме.
Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 11 июня 2003 г., указал, что федеральный законодатель, определяя условия и порядок проведения референдума, не может отменять или умолять принадлежащее гражданам России право на участие в референдуме, вводить несоразмерные этому праву ограничения 20.
Однако, федеральный конституционный закон о референдуме 2004 г. явно не соответствует вышеуказанным требованиям.
Во-первых, в нем содержатся нормы, совершенно не обоснованно ограничивающие временные рамки проведения референдумов. Например, запрещается проводить референдумы и даже инициировать их проведение не только во время действия военного и чрезвычайного положений, что вполне обоснованно, но также почему-то в течение трех месяцев после их отмены, то есть тогда, когда общественная жизнь уже нормализовалась (п. 1. ст. 13, ст. 7. Закона о референдуме. Нельзя так же выступать с инициативой проведения всенародного голосования, а само его проведение не допускается в период избирательной компании, проводимой одновременно на всей территории страны на основании решения уполномоченного федерального органа, а так же в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы (ч.2. ст.14. Закона о референдуме. Следует помнить, что данное положение появилось в Законе о референдуме в сентябре 2002 г., когда оппозиция в Государственной Думе пыталась инициировать проведение всенародного голосования на осень 2003 г., то есть перед скорым окончанием полномочий нижней палаты Федерального Собрания (декабрь 2003 г.) и Президента (март 2004 г.), предлагаемые ею вопросы содержали негативную оценку положения в стране и деятельности партии власти. Именно в связи с этим партийные фракции в Государственной Думе, поддерживающие Президента и обладающие численным большинством, оценили эту попытку оппозиции как рекламный ход и добились внесения соответствующих изменений в Закон о референдуме. Позднее это положение было перенесено в новый Закон 2004 г. Все это свидетельствует о сугубо коньюктурном характере данного ограничения, отсутствии взаимного доверия правящих кругов и большинства населения России, тогда как опыт совместного проведения выборов Парламента и референдума по Конституции 1993 г. в нашей стране уже имеется и этот опыт оказался положительным.
Во-вторых, это ограничения предмета референдума или вопросов, по которым он может быть проведен. Однако далеко не все из тех запретов по предмету их проведения, что закреплены в Законе о референдуме выглядят вполне обоснованными с точки зрения конституционного принципа народного суверенитета и демократического конституционализма. В соответствии п.2. ч.5 ст.6. Закона о референдуме на него не может быть вынесен вопрос о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы РФ, а так же проведении досрочных выборов этих органов либо о перенесении сроков таких выборов. Необходимость такого ограничения была обоснована Конституционным Судом РФ, который в своем постановлении от 10 июня 1998 г., применительно к досрочному прекращению полномочий органов местного самоуправления и их досрочным выборам признал что «каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещая их»21. Однако, на взгляд автора, распространять эту точку зрения на федеральные органы не вполне уместно. Федеральное законодательство предусматривает возможность досрочного роспуска муниципального представительного органа, отзыв его депутатов, досрочное отрешение от должности главы муниципального образования и главы местной администрации, четко закрепляет их основания, механизм и процедуры22. Это нельзя рассматривать в отношении Высших федеральных органах. Несмотря на то, что Конституция РФ определила основания досрочного прекращения полномочий Президента РФ и процедуру его импичмента, правовые механизмы применения этих оснований до сих пор не разработаны. Действующее законодательство не предусматривает отзыв депутатов Государственной Думы и Совета Федерации. Более того, для формирования нижней палаты российского Парламента введена пропорциональная система, исключающая такую возможность. Поэтому представляется вполне допустимой практика использования всероссийского референдума как способа оценки доверия граждан высшим выборным органам государственной власти. Тем более, что такие возможности предусматриваются Конституциями ряда зарубежных стран (Ст.11. Конституции Исландии, ст.64. Конституции Туркменистана, ст.89. Конституции Молдовы)23.
Таким образом, перечисленные положения Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» фактически приводят к невозможности инициирования и проведения общероссийских референдумов. Они не только не оправданно сужают правовые рамки реализации конституционного права граждан России на участие во всенародном голосовании, но фактически ликвидируют институт референдума в нашей стране, нарушая конституционные принципы народовластии народного суверенитета.
Основополагающие начала для проведения выборов и референдума в России установлены Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который был подписан Президентом Путиным В.В. 12 июня 2002 г. 24. Этому закону, так же предшествовал одноимённый закон, подписанный президентом Ельциным Б.Н. 19 сентября 1997 г., действие которого прекратилось с подписанием и вступлением в силу настоящего. Последние изменения внесены в него Федеральным законом от 21.07.2005 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» и постановлением Конституционного Суда РФ25. Этот Федеральный закон включает в себя 11 глав, 84 статьи и регламентирует следующие вопросы:гарантии права граждан РФ на назначение референдума; гарантии прав граждан РФ при регистрации (учёте) избирателей, участников референдума, составлении списков избирателей, участников референдума, образовании избирательных округов, избирательных участков, участков референдума; избирательные комиссии, комиссии референдума; гарантии прав граждан при выдвижении и регистрации кандидатов, реализации инициативы проведения референдума; статус кандидатов, инициативной группы по проведению референдума; гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах; финансирование выборов и референдума; гарантии прав граждан при организации и осуществления голосования, подсчёте голосов избирателей, участников референдума, установлении результатов выборов, референдума и их опубликования; обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах.
Законодательство вводит четкие ограничения для проведения референдума. Все это связано со значимостью принятого на референдуме решения, а также последствий, которые может нести это решение.Решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ26.
Закон обязывает суды и органы прокуратуры организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.
Таким образом, законодательство о референдуме закрепляет процедуру защиты права граждан участия в референдуме Российской Федерации.Процедура референдума РФ закреплена законодательно, причем законодатель четко оговаривает процесс назначения референдума, порядок подготовки к проведению референдума Российской Федерации, а также говорит о процессе голосования на референдуме и определения результатов. Нужно также заметить, что законодатель закрепляет ответственность за нарушение законодательства о референдуме.
2 РЕАЛИЗАЦИЯ ИНСТИТУТА РЕФЕРЕНДУМА В СУБЬЕКТАХ РОССИЙКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Форма и виды непосредственного участия граждан в местном самоуправлении