Юридические акты как источники административного права

Защищалась в ОГУ ...

Введение…………………………………………………………………………..3
1 Источники административного права и их виды.............................................5
1.1 Понятие и особенности источников административного права........5
1.2. Виды источников административного права..................................8
2 Систематизация и проблемы развития административного права
и его источников.................................................................................. 13
2.1 Систематизация административного права................................... 13
2.2 Проблемы развития источников административного права.................................................................................................................19
Заключение ............................................................................................................28
Библиографический список.............................................................................31

Введение

В данной работе раскрывается проблема, связанная с юридическими актами органов государственной власти как источниками административного права. Прежде всего, следует отметить, что под источниками административного права понимаются внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода нормы.Такие акты называются нормативными, и в данной работе будут рассмотрены именно они.
Систематизация норм административного права имеет существенное теоретическое, практическое и познавательное значение. Нормы Особенной и Специальной частей не должны противоречить нормам части Общей, а в случае такого противоречия действуют нормы Общей части. На основе данной классификации строится на ука административного права и изучение его курса.
Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. По существу, это юридические акты различных государственных органов, содержащие такие нормы, т. е. нормативные правовые акты.
Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права РФ. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п. Такое многообразие остро ставит проблему его систематизации и кодификации.
Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (в Водном, Воздушном, Таможенном и других кодексах РФ). Поэтому данная тема на сегодняшний день очень актуальна, так как, по мнению многих ученых - административистов, их можно бы было свести в единый кодификационный акт - Основы административного законодательства Российской Федерации.
Актуальность данной работы достаточно велика, так как административное право, как совокупность правовых норм, является одной из самых крупных отраслей права, что обусловлено, в свою очередь, большим объемом предмета правового регулирования и разнообразием охватываемых им отношений. Данные отношения должны быть строго регламентированы в различных юридических нормах. Соответственно, юридические нормы имеют огромное количество источников. Это детерминировано предметом отрасли: большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.
Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.
Целью данной работы является раскрытие понятия нормативных актов как источников административного права, дать их характеристику, раскрыть существующие между ними связи, рассмотреть возможные пути улучшения эффективности административного законодательства.
В рамках обозначенной проблемы в данной работе будут рассмотрены следующие вопросы:
• Характеристика и классификация источников административного права.
• Законодательные акты как источники административного права.
• Подзаконные нормативно правовые акты, являющиеся источниками административного права.

[18] Многие специалисты отмечают также и то обстоятельство, что к системе источников отрасли целесообразно относить только нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.[19] Думается, что такое замечание вполне оправдано, поскольку ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства действительно носят ненормативный характер, в то время как нормативных распоряжений система правовых актов России не содержит.Относительно локальных нормативных актов, то в литературе часто встречается суждение, что в определенной степени к источникам администратор права могут быть отнесены нормативные акты государственных казенных предприятий, а также уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций.[20] Представляется, что локальныйнормативный акт, принятый пусть даже и государственной организацией для внутреннего использования, вряд ли можно признать источником норм административного права. Особенно это касается уставов различных государственных унитарных предприятий и учреждений, которые иногда утверждаются актами органов, выступающих в качестве учредителей этих юридических лиц.[21] 2 Систематизация и проблемы развития административного права и его источников2.1 Систематизация административного праваВопрос о системе источников административного права связан с вопросом о соотношении понятий "система источников" и "административное законодательство". Так, Н.М. Конин указывает, что при оперировании обобщенным понятием "административное законодательство" для обобщенной характеристики сложной системы источников административного права не следует забывать о некоторой условности и некорректности столь расширительного использования этого термина[22]. Д.Н. Бахрах и вовсе утверждает, что такое отождествление понятий некорректно, говоря, что административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права[23]. С нашей точки зрения, при употреблении термина "административное законодательство" всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности. Однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли. Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.В систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства: федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры.[24] На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что в сфере административного права издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ[25]. Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование. В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов. Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам. Приведенные простые правила не спасают систему источников административного права от проблем и эксцессов, связанных, в том числе, с различного рода злоупотреблениями своими нормотворческими правомочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также дублированием или противоречивостью норм на различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан, другими обстоятельствами. В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права нуждается в совершенствовании. Также приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована, что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом - определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права. Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают: разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов; колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать; относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права, осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства. В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления. Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права. Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д. Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности. В настоящее время в России действует КоАП. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления. Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права. Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания. В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права. Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами с целями упрощения работы с нормативным материалом. Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.[26]2.2 Проблемы развития источников административного праваВ целом, источники административного права подразделяются на две группы по субъекты принятия: акты российских органов публичной власти и акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти. В литературе указывается, что преобладают акты первого типа: «акты, принятые на основе референдума и законодательных органов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной власти и исполнительных муниципальных органов, а также акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни к одной из трех ветвей государственной власти (Банка России, Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и др.); федеративные и административные договоры; акты правосудия».Источниками административного права являются и акты органов государственной власти, и акты органов местного самоуправления, т.е. акты органов публичной власти. Источниками административного права являются и акты органов судебной власти, связанные с отменой решений органов власти. Акты судов общей юрисдикции становятся источниками административного права в силу юридического признания нормативных актов органов исполнительной власти не соответствующими закону. Постановления Конституционного Суда РФ также могут быть признаны источниками административного права. Нормативные акты международных органов относятся к источникам второго типа.[27]Необходимо проводить различие между источниками административного права и источниками административного законодательства, под которыми понимается прежде всего система законов, содержащих нормы административного права. Административное законодательство образует основу административного права. Но в отличие от системы источников уголовного права, которое полностью кодифицировано, система источников административного права (СИАП) намного шире, включая в себя массу иных, не законодательных актов. Это разнообразные массивы актов федерального, регионального и местного уровней.В силу особого универсализма деятельности публичной власти «требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность публичной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора».[28]Необходимо учитывать, что административное и административно-процессуальное законодательство в соответствии со ст. 72 Конституции относится к предметам совместного ведения, по которым в силу ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Необходимо в тоже время отметить сильную подверженность изменениям системы источников административного права, что связано с предметом правового регулирования, с реформированием административно-правовых отношений и связей. В силу этого систематизация источников административного права в значительной степени затруднена.Систему источников административного права можно представить следующим образом:Конституция Российской Федерации. Статьи 110-117, 77-78, определяющие основы и принципы организации органов исполнительной власти имеют административно-правовое содержание. Подобное значение имеют конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.Федеральные конституционные и федеральные законы («О Правительстве Российской Федерации», «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», «О федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации», «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и др.).Нормативные указы Президента Российской Федерации. Конституция Российской Федерации (ст. 115) использует понятие «нормативные указы Президента РФ, а ст. 125 Конституции РФ – нормативные акты Президента РФ. Данный массив источников административного права составляют разнообразные указы Президента РФ, связанные с регулированием деятельности органов исполнительной власти.Нормативные постановления Правительства РФ. Конституция РФ (ст. 115) указывает на то, что Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения. Но в силу действительного понимания постановления Правительства РФ могут быть нормативными и ненормативными. Источниками административного права являются и общие правила, типовые положения и иные акты Правительства РФ. Деятельность Правительства РФ в нормотворческой деятельности достаточно широка. Правительство значительно использует также законодательную инициативу, отдельные ведомства системы органов исполнительной власти осуществляют полномочия в сфере делегированного законодательства. Административно-правовое нормотворчество Правительства РФ выражается в том, что оно «утверждает акты об органах исполнительной власти, издает правила, положения и иные акты, содержащие административно-правовые нормы либо целиком посвященные административно-правовым вопросам. В первую очередь, это положения о федеральных министерствах и других органах исполнительной власти…».Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, службами, агентствами, надзорами и другими органами. Некоторые из этих актов носят внутриведомственный характер, другие – надведомственный, например, акты Федеральной налоговой службы, Министерства труда и социального развития, Министерства финансов Российской Федерации и др.Комплексные законы-кодексы. Среди них важное место в системе источников административного права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях федеральным органам исполнительной власти, устанавливает особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции. Кроме КоАП РФ регулирующее значение в сфере административно-правовых отношений имеют Гражданский кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.[29]Административный договор. Он является особым видом публичных договоров, который носит административно-управленческий характер. По сути – это соглашение, основанное на нормах административного права, в котором хотя бы одна сторона является органом государственного управления или его законным представителем. Элементы административного договора содержат договоры о делегировании полномочий исполнительными органами. Административные договоры могут включать в себя контрольно-надзорные полномочия представителей исполнительных органов. Это могут быть, например, контракты органов исполнительной власти с поставщиками продукции, в области действия социального права, договоры о компетенции, сотрудничестве и др. Спорные вопросы административного договора разрешаются судами общей юрисдикции или арбитражными судами.Конституции (уставы) и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации также являются источниками административного права.Нормы административного права также подразделяются на Общую (основы государственного управления) и Особенную части (управление в определенных сферах). Кроме того, в последнее время принято выделять материальные и процессуальные нормы административного права. В целом, административно-правовые нормы производны от конституционных норм, носят подзаконный характер. «Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально «работающих» правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения».Административные нормы общего характера имеют законодательную форму выражения, а нормы конкретного характера имеют подзаконный характер. Различные ведомства ограничены в своем праве издавать акты надведомственного характера, что детально закреплено законами. Имеют место делегированные полномочия Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти по принятию некоторых актов общего характера. Правовыми актами федеральных органов исполнительной власти являются: постановления, приказ, распоряжение, правила, инструкция, положение.Законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации состоит их КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов об административных правонарушениях. В Кодексе зафиксированы основы законодательства об административных правонарушениях, общие принципы и составы административных правонарушений. КоАП РФ является комплексным нормативно-правовым актом, включающим в себя одновременно материальные и процессуальные нормы.