Органы местного самоуправления в системе публичной власти

Целью данной работы является всестороннее исследование особенностей местного самоуправления в РФ. ...

Введение 3
Глава 1. Общетеоретические аспекты органов местного самоуправления в России 5
1.1. Понятие и принципы местного самоуправления в РФ 5
1.2. Правовые основы органов местного самоуправления в РФ 8
Глава 2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в РФ 12
2.1. Проблемы определения «собственных» полномочий органов местного самоуправления 12
2.2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 17
Глава 3. Особенности муниципальных правовых актов как неотъемлемого инструмент местного самоуправления в РФ 22
3.1. Правотворческая и правоприменительная деятельность органов местного самоуправления 22
3.2. Содержание и юридический характер муниципальных правовых актов 24
Заключение 29
Библиография 31

Актуальность темы исследования. Муниципальное управление - относительно новое явление в современной России. Как особый вид управления, муниципальное управление появилось в стране лишь в 1990-х годах вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В силу этого муниципальное управление имеет свою специфику, отличающую его от других видов управленческой деятельности.
Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия. В Конституции РФ также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть РФ представляет собой единый механи зм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.
Актуальность данной работы заключается в том, что одним из острых вопросов нашего государства является поиск форм и методов повышения эффективности и рациональности функционирования местного управления и ............

Гл. 8 Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в РФ. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.
Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в РФ, является Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».1
В данном Федеральном законе значительно изменена концепция местного самоуправления. В наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.1
Особенность Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциаловЧаннов С.Е. Муниципальное право. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — С. 32..2
В развитие Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были приняты многие федеральные законы, среди которых наиболее значимыми являются «О муниципальной службе», «О статусе наукограда РФ», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» и др.
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного управления.
Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам местного самоуправления также принимаются соответствующие акты.
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.
Согласно статьи 4 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» общественные отношения в области местного самоуправления могут также регулироваться конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Системно-правовой анализ позволяет сделать вывод о наличии в большинстве субъектов РФ достаточной нормативно-правовой базы для регулирования муниципально-правовых отношений.
Глава 2. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления в РФ
2.1. Проблемы определения «собственных» полномочий органов местного самоуправления
Полномочия органов местного самоуправления традиционно подразделяются на «собственные» и «делегированные», т.е. отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.1
Определяя вопросы местного значения как правовую категорию, относящуюся к компетенции муниципальных образований, Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» применяет понятие полномочий непосредственно к органам и должностным лицам местного самоуправления. Смысл такого подхода объясняется тем, что именно органы местного самоуправления выполняют основной объем самоуправленческой деятельности, содержание которой наиболее полно отражается в полномочиях, т.е. в конкретных правах и обязанностях этих органов.
«Собственные» полномочия органов местного самоуправления непосредственно связаны с предметами ведения муниципального образования. Основное ядро «собственных» полномочий органов местного самоуправления составляют полномочия по решению вопросов местного значения. В законодательстве перечень полномочии по решению вопросов местного значения является открытым, что предполагает возможность дополнять его иными полномочиями в соответствии с нормами Федерального законаРФ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и уставами муниципальных образований. Полномочия по решению вопросов местного значения также закрепляются в федеральных законах по конкретным сферам управления и должны определяться объемом содержания этих вопросов (примерами могут служить Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и др.).
Наряду с выделением вопросов местного значения муниципального образования законодатель вводит такую конструкцию, как иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 14.1, ст. 15.1, 16.1 Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Названные в Законе «иные вопросы» не относятся к ведению РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Закон устанавливает, что указанные вопросы должны решаться исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов, за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.
Таким образом, данные вопросы, если они приняты к исполнению на уровне муниципального образования, могут быть на период, пока они не изъяты из ведения муниципального образования и не переданы в ведение другого субъекта права (Федерации или ее субъектов, других муниципальных образований), отнесены к ведению данного муниципального образования.
Следовательно, они могут рассматриваться в качестве одного из элементов его предмета ведения. «Иные вопросы» представляют своего рода определенный резерв для муниципальных образований в части вопросов местного значения.
Федеральный закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выделяет также «вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения» (в Законе - «права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения»), например: создание музеев муниципального района; участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений; и др. (ч. 1 ст. 14.1, 15.1, 16.1). Вместе с тем не ясен критерий их причисления законодателем к вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения. Следует отметить, что ранее, до принятия Федерального закона РФ от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий»1, указанные вопросы являлись вопросами местного значения.
Реализация «собственных» полномочий органами местного самоуправления сопряжена с противоречиями в законодательстве, касающимися вопросов местного значения, прав органов местного самоуправления.
В первую очередь следует отметить необходимость совершенствования законодательной техники в части определения вопросов местного значения. Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст. 17 установил перечень полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Указанные полномочия являются основными для реализации вопросов местного значения, поскольку не могут быть определены в рамках одного федерального закона исчерпывающим образом, тем более что федеральный законодатель оставил перечень названных полномочий открытым.2
При рассмотрении установленного перечня полномочий по решению вопросов местного значения следует обратить внимание на некоторые не вполне четкие формулировки, зачастую не позволяющие отделить конкретное полномочие от вопроса местного значения. В связи с этим В.И. Васильев отмечает, что такие полномочия, как «организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов», «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов», вполне могут являться вопросами местного значения.1 Практика недостаточно корректного формулирования законодателем полномочий по решению вопросов местного значения приводит к тому, что, в сущности, расширяются предметы ведения муниципального образования. Не вполне последовательное использование законодателем понятий «вопросы местного значения» и «полномочие» наблюдается не только в Федеральном законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», но и в отраслевых федеральных законах. В отдельных случаях не проведена градация рассматриваемых понятий. Например, Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды»2, устанавливая полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, воспроизводит для каждого типа муниципального образования перечень вопросов местного значения, установленный Федеральным законом РФ«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», не определяя непосредственно сами полномочия в этой сфере.
Эффективной реализации вопросов местного значения не способствует также и установленный законодателем подход к определению полномочий по решению вопросов местного значения. Определяя полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законодатель установил общий перечень полномочий для каждого типа муниципального образования. Вместе с тем данный подход не представляется совершенным. На практике выявляется неспособность муниципальных образований отдельных типов осуществлять полномочия по решению вопросов местного значения. При определении полномочий органов местного самоуправления, как справедливо отмечает Э.М Шамсутдинова«необходимо исходить из потенциальной возможности осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципальных образований различных типов».3 И в данном случае в законодательстве необходимо реализовать дифференцированный подход к определению перечня полномочий органов местного самоуправления.
Анализ законодательства свидетельствует о том, что в большинстве случаев в ведение муниципальных районов поселения передают вопросы местного значения, касающиеся: формирования и исполнения бюджетов поселений; организации библиотечного обслуживания населения; создания условий для организации досуга; обеспечения условий для развития на территории поселений физической культуры и массового спорта; утверждения генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки; создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб; осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке.
Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закрепляя возможность заключения межмуниципальных соглашений, устанавливает, что передача части полномочий от одного типа муниципального образования другому должна сопровождаться передачей субвенций для их осуществления. Законом также установлены требования к содержанию межмуниципальных соглашений. Соглашения должны: заключаться на определенный срок; содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий; предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Анализ «собственных» полномочий органов местного самоуправления выявляет, что эффективное их осуществление возможно при соблюдении совокупности следующих факторов: во-первых, при законодательном закреплении полномочий за органами и должностными лицами местного самоуправления следует исходить из специфики муниципального образования конкретного типа; во-вторых, при осуществлении органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий необходимо полноценное финансовое обеспечение их реализации.1
2.2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Происходящее в РФ реформирование системы местного самоуправления направлено на повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления, оптимизацию сложившейся системы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Одной из форм взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ходе муниципальной реформы совершенствуется законодательство о местном самоуправлении, в том числе касающееся механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств в РФ закреплена на конституционном уровне (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).
Главным условием передачи государственных полномочий органам местного самоуправления является их финансовое обеспечение. Передача отдельных государственных полномочий на местный уровень должна осуществляться исключительно за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Вместе с тем органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.1
Вклад вышестоящих органов власти в местные бюджеты должен в первую очередь принимать форму общих субсидий. Указанные субсидии должны покрывать стандартизированные издержки на выполнение делегированных задач и структурную недостачу средств местных властей относительно их установленных обязанностей.
Условие об обязательном финансовом обеспечении передаваемых полномочий закреплено в виде соответствующих норм и в зарубежном законодательстве. В качестве наиболее наглядного примера здесь может служить Конституция Франции, которая устанавливает, что любая передача компетенции между государством и территориальными коллективами сопровождается предоставлением средств, эквивалентных тем, которые необходимы для осуществления этой компетенции. Любое предоставление или расширение компетенции, имеющей своим последствием увеличение расходов территориальных коллективов, должно сопровождаться предоставлением средств, установленных законом.2
Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» детально определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом важно, что впервые на законодательном уровне дается определение понятия «государственные полномочия». Согласно названному Закону (ч. 1 ст. 19) отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления, являются полномочия этих органов, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным данным Федеральным законом к вопросам местного значения. Таким образом, по своей сути отдельные государственные полномочия - это все иные полномочия органов местного самоуправления, не отнесенные к вопросам местного значения и закрепленные законом за муниципальными образованиями.
Закон устанавливает, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется исключительно законами федеральными или субъекта РФ. В развитие указанного положения Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П подчеркнул, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленных Конституцией РФ предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ.1
Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установил исчерпывающий перечень требований, предъявляемых к федеральному закону или закону субъекта Федерации о наделении соответствующими полномочиями органов местного самоуправления. Вместе с тем данная законодательная конструкция не представляется вполне совершенной. В частности, в установленных требованиях отсутствуют положения, которые бы закрепляли необходимость определения в соответствующих законах цели наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; полного и точного содержания передаваемого государственного полномочия, а также его объема; срока, на который предоставляется отдельное государственное полномочие.
Следует отметить, что, хотя федеральный законодатель и не предоставляет субъектам Федерации права регламентировать общий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, некоторые субъекты Федерации сохранили в своей правовой системе законы, регламентирующие такой порядок, в которых содержатся и отдельные из названных выше требований. Подобная законодательная практика, безусловно, нарушает сложившуюся систему федерального регулирования. Тем не менее законодательный опыт субъектов РФ в части определения указанных требований, представляется, можно было бы применить к Федеральному закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», дополнив установленный в нем перечень названными выше дополнительными условиями.
Как показывает законодательная практика субъектов РФ, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями наиболее активно осуществляется в таких сферах, как: опека и попечительство; поддержка сельскохозяйственного производства и подготовка проведения Всероссийской сельскохозяйственной переписи; архивное дело; создание и организация деятельности административных комиссий; государственная регистрация актов гражданского состояния; социальная сфера, образование.
Итак, как представляется, закрепляя за органами местного самоуправления возможность осуществлять то или иное государственное полномочие, федеральный законодатель должен принимать во внимание, что объем передаваемых полномочий не может быть слишком велик. Иначе это приведет к смешению институтов государства и общества, существенному изменению содержания народовластия в сторону подавления в нем общественных начал и разнообразия форм его осуществления. Также необходимо учитывать, что каждый уровень государственной власти и местное самоуправление должны решать те вопросы, которые относятся к их компетенции. Практика реализации Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»выявляет, что передаваемые органами государственной власти на местный уровень полномочия зачастую не соответствуют природе и характеру местного самоуправления.
Глава 3. Особенности муниципальных правовых актов как неотъемлемого инструмент местного самоуправления в РФ
3.1. Правотворческая и правоприменительная деятельность органов местного самоуправления
Важными направлениями функционирования органов местного самоуправления являются правотворческая и правоприменительная деятельность. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию уставов муниципальных образований и внесению в них изменений и дополнений, изданию других муниципальных правовых актов.