Бюджетирование за рубежом

Работа содержит в себе большое количество таблиц, рисунков.
Цель курсовой работы – раскрыть особенности внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в муниципальных образованиях на примере зарубежных стран. ...

ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВНЕДРЕНИЯ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ 5
1.1 Понятие бюджетирования, ориентированного на результат 5
1.2 Преимущества использования бюджетирования, ориентированного на результаты 10
1.3 Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, в муниципальных образованиях 11
2 МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ 19
2.1 Применение бюджетирования, ориентированного на результат, в США 19
2.2 Применение бюджетирования, ориентированного на результат, во Франции 27
2.3 Применение бюджетирования, ориентированного на результат, в Великобритании 29
2.4 Перспективы внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в России 32
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 40
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК43
ПРИЛОЖЕНИЕ 45
Приложение А Сравнительный анализ бюджетирования, ориентированного на результат, в зарубежных странах 45

Проблема повышения эффективности функционирования государственного сектора экономики широко обсуждается экономистами и политическими деятелями многих стран мира. Важнейшим ресурсом повышения результативности государственных расходов является снижение издержек предоставления государственных услуг, сокращение доли административных расходов в общей структуре издержек государственного сектора, улучшение качества предоставляемых услуг.
Инструментом улучшения качества управления общественными финансами служит внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в систему управления государственными финансами.
Актуальность вопросов, связанных с развитием бюджетирования, ориентированного на результат, для России обусловлена тем, что развитие бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из ключевых ................

Рисунок 1 - Инструменты бюджетирования, ориентированного на результат
Наибольшие методические затруднения связаны с применением инструментов реализации установленных целей и задач в системе бюджетирования, ориентированного на результат, которые также можно условно назвать инструментами бюджетирования по услугам. Актуальность применения данного набора инструментов обусловлена требованием статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей формирование начиная с 2011 года государственных (муниципальных) заданий для всех государственных (муниципальных) учреждений на оказание государственных (муниципальных) услуг и выполнение работ. Активизация разработки и внедрения инструментов бюджетирования по услугам также была связана с появлением новой организационно-правовой формы государственных и муниципальных учреждений – автономного учреждения, которое функционирует и финансируется по принципу исполнения задания учредителя на оказание услуг (выполнение работ).
Поправками, внесенными в Бюджетный кодекс в части установления заданий государственным (муниципальным) учреждениям, фактически создана новая классификация расходов в системе бюджетирования, ориентированного на результат, – классификация по услугам и работам. Классификация деятельности по услугам и работам и классификация деятельности по целям и задачам, представленным в различных документах целеполагания, могут совпадать, но это не является обязательным. Зачастую предоставление одной государственной (муниципальной) услуги нацелено на одновременное достижение нескольких целей социально-экономического развития. Более четкое согласование разных классификаций, применяемых в ходе бюджетного планирования, – это направление дальнейшего совершенствования бюджетной системы Российской Федерации на всех уровнях.
При организации бюджетного процесса на основе системы принципов БОР проблема целеполагания приобретает центральное значение. Для ее решения крайне важно выстроить иерархию целей и задач, установленных в различных инструментах бюджетного планирования, а также средств и способов их реализации.
Основные цели развития муниципального образования изначально формулируются в документах планирования социально-экономического развития муниципального образования в целом, к которым можно отнести Стратегию и Программу социально-экономического развития муниципалитета. На основе установленных в этих документах приоритетов определяются наиболее проблемные сферы и направления ускоренного развития, по которым муниципальная администрация может разработать и утвердить долгосрочные целевые программы (ДЦП).
Муниципальные долгосрочные целевые программы носят межведомственный характер и призваны объединить и скоординировать усилия ведомств по реализации приоритетных целей и задач социально-экономического развития муниципалитета [9, с.5-6].
Участвуя в достижении целей и задач развития муниципального образования, каждое ведомство должно сформулировать миссию, цели и задачи своей деятельности. Основным документом планирования и отчетности о деятельности отраслевых ведомств в системе бюджетирования, ориентированного на результат, являются доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
Цели, установленные в докладах, должны быть увязаны с целями социально-экономического развития муниципального образования. При этом каждой из целей деятельности главных распорядителем бюджетных средств должен соответствовать определенный набор задач, а задачи, в свою очередь, могут выполняться посредством разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ (ВЦП) главных распорядителей бюджетных средств.
Допускается установление в качестве отдельных целей деятельности главного распорядителя бюджетных средств целей ДЦП – при условии отсутствия непрограммных источников финансирования соответствующей стратегической цели, а также полного соответствия друг другу задач и мероприятий по ее достижению, заявленных в ДЦП и докладе о результатах и основных направлениях деятельности главного распорядителя бюджетных средств. Также допускается установление в качестве целей ВЦП отдельных задач деятельности главных распорядителей бюджетных средств – при условии отсутствия непрограммных источников финансирования соответствующих задач, а также полного соответствия друг другу мероприятий по достижению указанной цели в ВЦП и докладе.
Важно отметить, что, хотя программа социально-экономического развития не определена Бюджетным кодексом Российской Федерации в качестве инструмента бюджетного планирования, согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие программ отнесено к числу полномочий органов местного самоуправления. Поэтому желательно определить в нормативной правовой базе муниципалитета по целевым программам роль программы социально-экономического развития и принципы ее согласования с долгосрочными и ведомственными целевыми программами при организации бюджетного процесса. Наибольшие практические сложности в ходе данного согласования вызывает увязка мероприятий программы социально-экономического развития с мероприятиями долгосрочных и ведомственных целевых программ. Закрепление принципов раскрытия мероприятий (приоритетных направлений) программы социально-экономического развития в мероприятия целевых программ способствует повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Сформулировав цели и задачи своей деятельности в докладах и ВЦП, главные распорядители бюджетных средств должны также определить в этих документах конкретные мероприятия, направленные на достижение установленных целей и задач. Показатели результативности бюджетных расходов на эти мероприятия в докладах и ВЦП должны быть взаимоувязаны и включать не только финансовые показатели, но и показатели общего объема произведенных услуг и выполненных работ. В состав показателей результативности необходимо также включить показатели, позволяющие оценить качество предоставленных услуг (так называемые показатели конечного результата), а такие инструменты, как муниципальное задание, стандарты качества услуг, оценка потребности в муниципальных услугах и оценка стоимости муниципальных услуг, позволяют увязать конечные результаты с затраченными на их достижение ресурсами.
Общая схема взаимосвязи инструментов целеполагания и планирования с инструментами бюджетирования по услугам представлена на рисунке. Обращаем внимание читателей на то, что представленная схема предполагает использование в бюджетном процессе всех рассмотренных выше механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. Однако на практике последовательность внедрения инструментов, применение которых не является сегодня обязательным, может быть различной. Соответственно, роль того или иного инструмента может меняться по мере осуществления преобразований в ходе бюджетной реформы.
Рисунок 2 – Взаимосвязь основных инструментов бюджетирования, ориентированного на результат
Для реализации установленных в документах целеполагания и планирования целей и задач развития муниципалитета в целом и соответствующих отраслей применяется комплекс инструментов бюджетирования по услугам.
Главные распорядители бюджетных средств по направлениям деятельности, определенным в докладах, устанавливают для подведомственных учреждений муниципальные задания на оказание услуг (выполнение работ). Задания должны охватывать как услуги и работы, оказание (выполнение) которых предусмотрено в долгосрочных и ведомственных целевых программах, так и услуги и работы, осуществляемые в рамках текущей деятельности.
После проведения анализа деятельности муниципальных учреждений (при наличии – и частных поставщиков услуг), для которых будут сформированы муниципальные задания, составляется реестр муниципальных услуг и работ, включающий в себя полный единый перечень тех услуг и работ, на которые будут выданы задания учреждениям.
По каждой муниципальной услуге (виду услуг), включенной в реестр, разрабатывается и утверждается набор требований к ее содержанию и основным параметрам предоставления потребителям (физическим и юридическим лицам) – стандарт качества муниципальной услуги. Стандарты качества непосредственно определяют требования к оказанию услуг (выполнению работ), устанавливаемые в муниципальных заданиях [4, с.16-17].
Для определения необходимых объемов оказания каждой услуги в предстоящем бюджетном периоде проводится оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг. Результаты оценки учитываются при планировании объемов заданий поставщикам услуг в ходе формирования проекта местного бюджета на очередной финансовый год. Помимо этого результаты оценки могут быть использованы и при формировании приоритетов социально-экономического развития муниципального образования на долгосрочный период.
Производится оценка стоимости муниципальных услуг, результаты которой учитываются при определении объемов необходимых расходов на выполнение учреждениями муниципальных заданий. Для оценки стоимости услуг, планируемых к оказанию в рамках выполнения заданий, может быть использована разработанная Институтом экономики города методология оценки стоимости услуг и компьютерная программа – калькулятор стоимости государственных и муниципальных услуг.
Выводы по первой главе:
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, как нового механизма финансирования деятельности бюджетных учреждений, было одним из этапов бюджетной реформы России, который в корне меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными расходами.
Бюджетирование, ориентированного на результат, во главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности государственных организаций (а также органов власти и управления). Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой бюджетирования, ориентированного на результат, является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.
Суть системы бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом зависимости достижения конкретных результатов (предоставления услуг) соответственно со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает не только работу по оптимизации бюджетного процесса, но и организацию работы государственных и частных учреждений с четкой и ясной формулировкой целей, задач и миссии организации, принятие комплекса институциональных и бюджетных мероприятий, направленных на их реализацию.
2 МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ
2.1 Применение бюджетирования, ориентированного на результат, в США
Применительно к США можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования или БОР на федеральном уровне:
1) программно-целевой бюджет – Performance Budget (1949-1962).
Разработанный формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») был переориентирован с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т.д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.
2) система «планирование - программирование – бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), предложенная в 1965 г. в период правления президента Л. Джонсона [6, с.69 -70].
Основной целью PPBS являлось обеспечение оптимального (наилучшего достижимого в рамках заданных бюджетных ограничений) распределения бюджетных ресурсов. Эта система была преемственна идеям «performance budget».
Необходимость перехода на новую систему была обусловлена рядом недостатков прежней системы, например, излишняя децентрализация процесса бюджетного планирования приводила к ошибкам в определении расходных потребностей и распределении бюджетных ассигнований между конкурирующими программами.
Также существенным недостатком было и ограничение горизонта планирования одним годом. PPBS позволяла сравнивать альтернативные способы выполнения поставленных задач и выбирать наилучший. Каждое федеральное министерство (ведомство) должно было проанализировать все выполняемые ими виды деятельности, сгруппировать эти виды деятельности в программы, ориентированные на достижение определенных социально значимых целей, построить иерархию задач или мероприятий, ведущих к достижению цели, довести эту иерархию до базовых элементов. Кроме того, требовалось оценить затраты на выполнение каждого элемента программ для дальнейшей оценки стоимости реализации программ в целом.
3) управление по целям - Management by Objectives (MBO), возникшее в период правления президента Р. Никсона
Система MBO привнесла в концепцию программно-целевого бюджетирования усиление степени ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей, стоящих перед их организацией. При этом глава министерства/ведомства отвечает за достижение целей национального значения, выдвинутых президентом, а сотрудники за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями, и направленных на достижение целей национального значения. Как и в ранее рассмотренных подходах, результат деятельности министерств определялся показателями объема предоставляемых ими услуг, однако в рамках MBO впервые была сделана попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов. В этой связи необходимо отметить, что одной из главных трудностей при внедрении БОР является создание системы показателей социальной и экономической эффективности государственных расходов:
efectiveness – социальная эффективность, то есть достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат. Например, сокращение уголовных дел, рассмотренных с нарушением установленных сроков с 25% до 5%, или увеличение доли абсолютно здоровых детей школьного возраста с 5 до 30%;
eficiency – экономическая эффективность, объем выпуска на единицу и затрат. Например, на постройку больницы на 400 койко-мест предполагается затратить 400 млн. руб., т.е. по 1 млн. руб. на одно койко-место. Экономическая эффективность такого проекта выше, чем у проекта строительства, при реализации которого одно койко-место обойдется в 2 млн. руб. Вопрос о том, нужна ли вообще больница в этой местности, при использовании данного показателя не ставится.
Дальнейшее развитие концепции программно-целевого бюджетирования и, соответственно, эффективности бюджетных расходов привело к разграничению понятий прямых (outрut) и конечных (outcome) результатов деятельности министерств. Под прямым результатом обычно понимают объем предоставляемых государством товаров и услуг – «выпуск». Например, это может быть численность учащихся школ или количество проведенных кардиологических операций. Конечными (социальными) результатами в этих случаях будут поддержание определенного уровня образованности населения и уменьшение смертности.
Достижение конечных результатов (outcomes) есть цель государственной политики, а производство государственными организациями работ, товаров и услуг (outputs) – ее инструмент.
Разделение результатов на прямые и конечные придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяет их измерять. Так, для измерения социальной эффективности (efectiveness) государственных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты, а для измерения экономической эффективности (eficiency) сравнить запланированный объем предоставления услуг и реально предоставленным.
В странах, которые применяют принцип программно-целевого бюджетирования одной из самых сложных проблем является выбор количественных показателей социальной и экономической эффективности. Рассмотрим условный пример, составленный на основе условных данных о бюджетных расходах на судебную власть в России за ряд лет, показывающий механизм принятия решений о сокращении финансировании на основе данных об эффективности программы, т.е. механизм ранжирования программ, при котором сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность.
4) разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB) президента Дж. Картера.
Zero-Based Budgeting (ZBB) система основывалась на установлении министерствам и ведомствам целей, которые могут быть достигнуты при разных уровнях расходов, причем для каждой цели министерства должны были предложить несколько программ ее достижения, и затраты по крайней мере по одной из программ должны были быть ниже текущего уровня. В процессе подготовки бюджетных заявок каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения, безотносительно к соответствующим бюджетным расходам предыдущего периода. Концептуально ZBB устанавливало самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.
5) федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» – Government Performance Results Act (GPRA), принятый в 1993 г. в период президентства Б. Клинтона.
GPRA определял несколько целей, из которых должна исходить государственная политика бюджетных расходов, и основные пути достижения этих целей [5, с.17-18]:
первая – укрепление доверия народа к федеральному правительству;
вторая – совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности об их выполнении;
третья - повышение социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления;
четвертая - помочь руководителям федеральных министерств наладить работу, ориентируясь на конечный результат;
пятая - повышение качества законодательных решений;
шестая - совершенствование государственного управления на федеральном уровне в целом.
Вокруг этих целей строилась вся система планов и отчетов, служащая для взаимоувязки ресурсов и результатов. Следует также подчеркнуть, что до массового применения в федеральных министерствах новые концепции прошли проверку в пилотных министерствах. В своих основных чертах указанные цели, концепции, а также система планов и отчетов действуют в США по сей день. В систему планов и отчетов входят следующие документы:
Стратегический план (на 5 лет);
План работы на год (Annual Performance Plan);
Отчет о выполнении плана работы на год (Annual Performance Report).
Стратегический план. Согласно требованиям GPRA, каждое министерство обязано разработать стратегический план, как минимум, на пять лет. Этот план должен включать в себя:
формулировку главной цели (mission), ради которой министерство существует и работает,
главные социально значимые цели на долгосрочный период (оutcome-related goals),
описание того, каким образом и с помощью каких ресурсов министерство намеревается достичь указанные социально значимые цели.
Стратегический план служит основой для определения целей на год и для измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Для этого в стратегический план включается соотношение долгосрочных и краткосрочных (установленных на год) целей и целевые значения социальной эффективности программ на планируемый период.