Институт государственной правоохранительной службы

По своей структуре настоящая работа состоит из введения, трех глав, разбитых на подпункты, заключения и списка использованных нормативных актов и литературы.
Целью настоящего исследования является комплексное изучение института государственной правоохранительной службе в административном праве. Автором будут разработаны теоретические положения по исследуемой проблематике. ...

Введение 3
Глава 1. Сущность и особенности института правоохранительной службы 6
1.1. Понятие и особенности института правоохранительной службы 6
1.2. Критерии выделения правоохранительной службы среди других видов государственно-служебной деятельности 9
Глава 2. Характеристика признаков правоохранительной службы 13
2.1. Группировка признаков правоохранительной службы 13
2.2. Сущностные признаки правоохранительной службы 15
Глава 3. Регулирование законодательства РФ о правоохранительной службе 20
Заключение 26
Библиография 28

Актуальность темы исследования. Государственная служба как система представляет собой упорядоченную совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с внешней социальной средой в процессе достижения целей государственного управления. Система государственной службы образуется подсистемой приоритетов, целей и принципов властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает следующие виды государственной службы: в зависимости от уровня власти выделяют федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ, от ветви власти - государственную службу законодательной ветви власти, исполнительной и судебной, в зависимости от видовой дифференциации - гражданскую, военную и правоохранительную.
Объединение трех названных видов государственной службы в единую систему создает для государственных служащих возможность перехода с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида. Каждый из трех видов государственной службы - гражданская, военная ...........

Не касаясь того аспекта, что в настоящее время в связи с изменением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти указанные перечни в любом случае нуждаются в корректировке, отметим, что, большинству их них присущи два общих недостатка. Первый носит методологический характер и связан с отсутствием, как правило, какого-либо обоснования отнесения государственных органов к правоохранительным (и, соответственно, службы в них - к правоохранительной). Второй обусловлен неучетом того факта, что законодатель явно обозначил в ст. Федерального закона «О системе государственной службы РФ» свое стремление формировать правоохранительную службу на основе выделения не правоохранительных органов, а должностей правоохранительной службы. Иными словами, не любая служба на должностях в правоохранительных органах будет являться правоохранительной службой. Собственно, это несложно заметить и в настоящее время; например, в системе прокуратуры РФ имеются как должности государственной правоохранительной, так и должности государственной гражданской службы; в системе МВД России - должности правоохранительной, военной (во внутренних войсках МВД России) и гражданской службы; в таможенных органах - правоохранительной и гражданской и т.д.
В силу этого, как представляется, при определении сущности и объема правоохранительной службы следует идти не от понятия правоохранительных органов (тем более что оно тоже является неопределенным), а от особенностей правового статуса лиц, замещающих конкретные должности государственной службы.
Здесь надо сказать, что в отечественной правовой научной литературе нередко подчеркивается специальный характер государственной правоохранительной службы. Так, П.П. Сергун в своем диссертационном исследовании обоснованно подчеркивает, что «государственная служба может быть общего и специального характера; общий характер служебных отношений проявляется в межотраслевом аспекте, когда государственно-служебные функции реализуются через устоявшиеся общие стандарты и подходы, имеющие отношение ко всем сферам деятельности, а служебные отношения специального характера носят выраженную отраслевую направленность, которая проявляется через профессиональную деятельность государственных служащих»1.
Глава 2. Характеристика признаков правоохранительной службы
2.1. Группировка признаков правоохранительной службы
Е.Л. Патрашко в качестве институциональных признаков правоохранительной службы называет, во-первых, ее принадлежность к системе федеральной государственной службы; во-вторых, функции, приписываемые органам, в которых эта служба осуществляется:
1) обеспечение безопасности,
2) обеспечение законности и правопорядка,
3) борьба с преступностью,
4) защита прав и свобод человека и гражданина;
в-третьих, отправление службы на должностях в уполномоченных государственных органах; в-четвертых, ее осуществление на профессиональной основе (что среди прочего подразумевает присвоение специального звания или классного чина)1.
А.С. Шеенкова, анализируя правоохранительную службу на примере службы в органах внутренних дел, отмечает ее следующие специфические свойства:
«Во-первых, особые требования предъявляются к возрасту, здоровью и морально-психологическим качествам лиц, поступающих на службу в органы внутренних дел. Это во многом объясняется тем, что служба в органах внутренних дел связана с риском для жизни и здоровья сотрудников, со значительными физическими и психическими нагрузками.
Во-вторых, соответствие уровня профессиональной подготовки сотрудников квалификационным требованиям, предъявляемым к занимаемым ими должностям, обозначается специальными званиями, внешними атрибутами, особой системой аттестации.
В-третьих, для этого вида государственной службы характерен особый порядок привлечения к дисциплинарной и административной ответственности.
В-четвертых, сотрудники органов внутренних дел обладают особыми правами и льготами, которые обусловлены спецификой данного вида государственной службы»1.
Общим недостатком приведенных выше признаков (особенностей) государственной правоохранительной службы является отсутствие какой-либо их систематизации (исключением является работа Е.Л. Патрашко). Между тем, не все указываемые различными авторами признаки правоохранительной службы имеют одинаковое значение.
Как представляется, что все они могут быть разделены на три группы. В первую могут быть отнесены признаки, которые, безусловно, для государственной правоохранительной службы характерны, но не демонстрируют ее специфику по сравнению с другими видами государственной службы. Сюда могут быть отнесены, например, такие признаки, как осуществление правоохранительной службы на профессиональной основе; определение содержания деятельности правоохранительных служащих занимаемой должностью и т.п., поскольку они характеризуют не только правоохранительную, но и государственную гражданскую и государственную военную службу.
Вторую и третью группу образуют признаки государственной правоохранительной службы, которые действительно отражают ее отличия от иных видов государственной службы. Однако и они тоже различаются. Так, вторую группу составят признаки сущностные, которые характеризуют саму суть правоохранительной службы. К таковым, например, относятся специфика выполняемых задач и функций; особые условия службы, нередко сопряженные с риском; особые служебные обязанности и т.п.2 Отсутствие данных признаков не позволяет отнести службу на конкретных должностях к правоохранительной службе, так как исчезает сама ее специфика.
Третью группу признаков можно считать хотя и специфическими, но дополнительными (субсидиарными), устанавливаемыми законодателем в связи с наличием признаков сущностных. К таковым, в частности, можно отнести особый порядок привлечения к видам правовой ответственности; специальное обеспечение и др. При всей важности субсидиарных признаков сути правоохранительной службы они, по нашему мнению, не составляют. Так, например, если представить, что на законодательном уровне будет принято решение ликвидировать все меры социального обеспечения служащих правоохранительной службы (право на досрочную пенсию, на иные социальные льготы и т.п.), это, безусловно, значительно сократит количество лиц, желающих проходить правоохранительную службу, но самой сущности ее не изменит: оставшиеся без указанных льгот сотрудники все равно будут служащими правоохранительной службы.
2.2. Сущностные признаки правоохранительной службы
Для уяснения особенностей правоохранительной службы, важно рассмотреть ее сущностные признаки.
Первым среди них и вполне обоснованно является специфика выполняемых правоохранительными служащими задач и функций. В принципе эти функции прямо указаны в определении правоохранительной службы, приведенном в ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы РФ».
Выделяя именно функциональную специфику правоохранительной службы, следует исходить из того, что если правоохранительная служба осуществляется на некоторых должностях правоохранительной службы, то и правоохранительные служащие осуществляют правоохранительную деятельность. Понятие «правоохранительная деятельность» является ключевым для определения правоохранительной службы.
Правоохранительная деятельность - это не просто деятельность по осуществлению определенных функций, а именно деятельность органов, специально предназначенных для обеспечения законности. Действительно, как отмечалось выше, все государственные органы в той или иной мере обеспечивают и защищают права и свободы граждан, но среди них особо можно выделить те, для которых функция защиты является основной, той, ради которой они и созданы в принципе. Как справедливо указывает О.В. Харченко, «следует различать между собой органы, осуществляющие правоохранительную функцию государства, и собственно правоохранительные органы. Правоохранительную функцию в той или иной мере осуществляют все органы государства. Однако для некоторых из них правоохранительная функция является основной. Эти органы государства осуществляют правоохранительную деятельность»1.
В таком случае правоохранительной будет являться служба не просто связанная с выполнением функций по предотвращению и пресечению правонарушений и обеспечению законности, а служба на должностях, специально предназначенных для осуществления подобной деятельности. Соответственно профессиональной обязанностью служащих этой категории является защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан и установленного порядка управления, основных прав граждан и публичных интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка и правопорядка.
При этом принципиально важным видится тот факт, что правоохранительная деятельность - это прежде всего активная деятельность по обеспечению законности.
Функция активного обеспечения законности является основополагающей в определении сущности правоохранительной службы. В то же время, для полного определения круга должностей правоохранительной службы, она является недостаточной. При анализе функций и полномочий различных органов государственной власти несложно заметить, что именно активную деятельность по выявлению и пресечению правонарушений должно осуществлять достаточно большое количество этих органов и, соответственно, их должностных лиц1. Однако далеко не все они могут быть отнесены к правоохранительным органам. Так, например, на Федеральную налоговую службу возложены функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, некоторых иных обязательных платежей и по привлечению к юридической ответственности за совершение правонарушений в этой сфере2. Соответственно должностные лица ФНС (в частности, государственные налоговые инспекторы), осуществляющие указанные функции, осуществляют активную деятельность по выявлению и пресечению правонарушений. Однако как сама ФНС практически никогда не рассматривалась в научной литературе в качестве правоохранительного органа, так и государственные служащие ФНС имеют в настоящее время статус не правоохранительных, а гражданских служащих.
В связи с этим представляется необходимым выделить и другие признаки (особенности), характеризующие государственную правоохранительную службу и позволяющие отграничить ее от других видов службы. Так, принципиальной особенностью правоохранительной службы видится также непрерывность осуществления указанной выше функции активного обеспечения законности.
В данном случае нужно подчеркнуть то обстоятельство, что служащие правоохранительной службы, в отличие, например, от гражданских служащих, обязаны предотвращать и пресекать правонарушения не только в моменты нахождения на службе (исполнения должностных обязанностей), но и в любой ситуации, когда они выявляют эти правонарушения. Наиболее акцентированно эта обязанность закреплена в отношении сотрудников полиции и уголовно-исполнительной системы.
Непрерывность осуществления правоохранительной службы проявляется также в том, что служащие правоохранительной службы в некоторых случаях могут быть уволены за совершение проступков, порочащих их честь и достоинство, и во внеслужебное время. Также применительно к выделению специфических признаков правоохранительной службы важной видится возможность правоохранительных служащих обеспечивать соблюдение законности путем применения различных мер административного принуждения, и в частности физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Данный признак в качестве специфического признака правоохранительной службы выделяется различными специалистами1.
Еще одной особенностью правоохранительной службы является неотъемлемо присущий ей повышенный риск. Специфика правоохранительной деятельности состоит в том, что ее осуществление часто связано с опасностью для жизни и здоровья сотрудника, с необходимостью принимать решения, определяющие правовое положение граждан, с умением принимать сложные решения в минимально короткие сроки.
Такая специфика государственной правоохранительной службы требует постоянных усилий со стороны ее сотрудников по поддержанию профессиональных качеств. Поэтому во многих правоохранительных органах существуют системы, обеспечивающие соответствующий занимаемой должности профессионализм.
Признак правоохранительной службы - повышенный риск - роднит ее с военной службой (так же как и владение и возможность применения огнестрельного оружия). Собственно, у этих двух видов государственной службы вообще достаточно много общего; в целом правоохранительная служба и военная служба, на наш взгляд, гораздо ближе между собой, чем любая из них с государственной гражданской службой.
Глава 3. Регулирование законодательства РФ о правоохранительной службе
Реформирование правоохранительной службы в РФ в настоящее время происходит в отсутствие единого федерального закона о данном виде государственной службы. Принятие этого закона признается в научных исследованиях института правоохранительной службы как наиболее действенный механизм его реформирования.
Сложность реформирования института правоохранительной службы обусловлена и реализацией административной реформы, цель которой - формирование «сервисного» публичного управления, нацеленного на минимизацию административных барьеров и повышение качества и доступности государственных услуг. В этой связи реформирование института правоохранительной службы сопровождается выделением из сферы деятельности отдельных правоохранительных органов (Федеральная таможенная служба, Федеральная миграционная служба, Министерство внутренних дел, Государственная противопожарная служба МЧС РФ) таких ее видов, которые являются услугами, и трансформацией отношений по поводу предоставления этих услуг в сферу государственной гражданской службы.
Законодательство о правоохранительной службе исключительно объемно, оно детально регулирует порядок ее прохождения в различных правоохранительных органах. При этом институт правоохранительной службы следует признать достаточно «громоздким» правовым явлением. Вопросы осуществления правоохранительной деятельности и функционирования правоохранительной службы, ее обеспечения, связи с другими сферами государственного управления регулируются прямо или косвенно нормами более чем 110 федеральных законов, 62 указов Президента РФ, 140 постановлений Правительства РФ, помимо нормативно-правовых актов отраслевых федеральных органов исполнительной власти и иных государственных органов, в которых осуществляется правоохранительная служба. При этом следует признать непоследовательность и некую спешку регулирования деятельности сотрудников правоохранительной службы - например, нормы Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции»1, несмотря на непродолжительный срок его действия, уже менялись законодателем 13 раз.
В теории административного права диссертационные исследования вопросов организации и функционирования института правоохранительной службы условно можно разделить на два направления. В рамках каждого из них ни один из авторов не обошел рассмотрения вопроса об унификации законодательства о правоохранительной службе в контексте заявленной темы как одной из ключевых задач повышения эффективности реализации правоохранительных функций.
Первое направление связано с изучением особенностей правоохранительной службы в отдельных правоохранительных органах, второе - с комплексным исследованием проблем, касающихся правоохранительной службы в целом. Наиболее активно в первом направлении изучались особенности правоохранительной службы в органах внутренних дел2, в том числе ее социально-культурные аспекты3.
Ко второму направлению можно отнести более 10 работ, которые осуществлялись после формирования новой системы государственной службы, закрепленной в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ».
В условиях формирования правоохранительной службы, полагает А.М. Артемьев, выполнение возложенных на ее сотрудников и служащих задач невозможно без четкой правовой и единой законодательной базы самой правоохранительной службы во всех федеральных органах власти, что требует скорейшего принятия единого основополагающего нормативного акта - закона «О правоохранительной службе РФ»1.
Правоохранительную службу, по мнению К.А. Погребежского, необходимо рассматривать как единый организационный и административно-правовой институт, что предопределяется прежде всего единым предметом служебно-правовых отношений, который составляют такие направления служебной деятельности (функции), как обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью и защита прав и свобод человека и гражданина. Единство административно-правового института правоохранительной службы как совокупности однородных общественных отношений требует, в свою очередь, комплексного правового регулирования этой служебной профессиональной деятельности2.
В.М. Бакун, исследуя административно-правовой статус служащих правоохранительной службы3, делает вывод о том, что в целом решение проблем правового регулирования статуса государственных служащих правоохранительной службы возможно осуществлять по двум основным направлениям: путем принятия закона «О правоохранительной службе РФ», который установит единую для всех служащих правоохранительной службы систему прав, обязанностей, ограничений, запретов, гарантий деятельности, ответственности, и путем внесения изменений и дополнений в федеральные законы, определяющие статус отдельных видов правоохранительных органов, которые в соответствии со спецификой целей, задач и функций, возлагаемых на правоохранительный орган, определят особенности правового положения служащих и порядок прохождения службы именно в данном органе.
Таким образом, несмотря на различную тематику диссертационных исследований, посвященных правоохранительной службе, их авторы едины в признании крайней необходимости унификации норм законодательства о правоохранительной службе, регулирующих отдельные этапы ее прохождения. И эта унификация должна осуществляться на основе единого федерального закона о правоохранительной службе.
В исследовании проблем унификации законодательства о правоохранительной службе особое значение имеет вопрос о назначении, содержании и принципах правоохранительной службы в системе государственной службы РФ.
В российском праве базовое определение понятия «правоохранительная служба» содержится в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ».
Согласно ст. 7 данного Закона, правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина1. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Определение содержит следующие ключевые признаки правоохранительной службы:
- цель службы - обеспечение безопасности, законности и правопорядка, борьба с преступностью, защита прав и свобод человека и гражданина;
- принадлежность службы - вид федеральной государственной службы;
- характер службы - профессиональная служебная деятельность;