Бюджетный дефицит как элемент государственной финансовой политики

- ...

Введение……………………………………………………………………….…………-.3
1 Теоретические аспекты дефицита государственного бюджета...............................5
1.1 Сущность дефицита бюджета и причины его возникновения.............................5
1.2 Виды бюджетного дефицита..................................................................................10
1.3 Бюджетный дефицит и профицит как показатели состояния бюджета...............15
1.4 Источники финансирования бюджетного дефицита............................................18
2 Оценка динамики и качества бюджетных дефицитов субъектов РФ .................20
2.1 Оценка бюджетных дефицитов субъектов РФ.....................................................20
2.2 Стратегия последовательного сокращения дефицита..........................................28
Заключение………………………………………………………………………………30
Глоссарий…………………………………………………………..…………………….32
Список использованных источников…………………………..…….…………………34
Приложения………………………………………………………………………………35

Предмет работы: бюджетный дефицит.
Объект работы: дефицит субъектов РФ.
Целью работы является определение сущности и причин бюджетного дефицита, изучение влияния бюджетного дефицита на экономику страны, поиск оптимальных путей сбалансирования дефицита бюджета.
Основными задачами, которые необходимо выполнить для осуществления поставленных целей, являются: изучение видов бюджетного дефицита и государственного долга, исследование различных путей сбалансирования бюджетного дефицита и управления государственным долгом.
Данная тема связана со многими темами макроэкономики, а именно с фискальной, монетарной политикой, инфляционными процессами, динамикой показателей ВВП и другими.

S B = Rev - Exp,
где SB - это дефицит или профицит (сальдо бюджета); Rev - бюджетные доходы; Exp - бюджетные расходы.
Эта формула отражает соотношение доходов и расходов бюджета, которые вызывают формирование дефицита. Поскольку бюджетный дефицит одновременно выражает необходимый объем дополнительных финансовых источников (потребностей в заимствованиях), то:
Sb = Bor + C - D,
где Bor - это государственные заимствования; C - уменьшение остатка бюджетных средств; D - платежи в погашение основной суммы государственного долга.
Последняя формула описывает источники финансирования бюджетного дефицита. Это традиционный расчет бюджетного дефицита. Этот же показатель определяют как долю дефицита в ВВП. Все остальные показатели дефицита имеют в своей основе именно указанные две формулы.
Большое значение для расчета абсолютной величины бюджетного дефицита имеют вопросы правильного определения бюджетных доходов и расходов, а также источников финансирования дефицита. В основе расчета бюджетного дефицита лежит бюджетная классификация, которая, в частности, дает возможность выделить те поступления, которые формируют доходы бюджета, и те, которые представляют собой операции по финансированию дефицита, а также отделить расходы, не входят в состав расходов и является так называемым отрицательным финансированием.
Один из лучших вариантов долговой концепции дефицита, или концепции потребностей в заимствованиях, изложены в Положении по статистике государственных финансов (далее - Положение СДФ), выданного Международным валютным фондом (МВФ) в 1986 Положения СДФ является одним из общепризнанных стандартов представления показателей национальных государственных финансов в международных фискальных обзорах. В нем разработаны такое аналитическое группировки бюджетных операций:
доходы и гранты, которые включают:
- Налоговые доходы (в том числе взносы на социальное страхование),
- Неналоговые доходы,
- Капитальные доходы (включая поступления от приватизации государственного имущества),
- Гранты;
расходы (текущие, в том числе субсидии и трансферты, и капитальные расходы и трансферты) и кредитование за вычетом погашения,
финансирование, которое отображается на чистой основе и включает:
- Внутреннее финансирование (банковское, небанковское, со стороны центрального банка),
- Внешнее финансирование,
- Изменения в валютных резервах и депозитам центрального правительства,
- Изменения в требованиях к другим суб объектов, приобретенных правительством с целью управления ликвидностью.
Заметим, что аналитическое группировки не обязательно должно совпадать с организацией структуры бюджетной классификации, применяемой в конкретной стране. Главная задача бюджетной классификации в контексте расчета бюджетного дефицита - дать возможность осуществлять перегруппировку бюджетных операций, таким образом, чтобы расчет показателя дефицита отвечал конкретным задачам бюджетного менеджмента и анализа. На практике в зависимости от базы расчета можно определить:
а) дефицит государственного бюджета,
б) дефицит местного бюджета,
в) дефицит сводного бюджета,
г) дефицит, определенный по аналитическим балансом.
В последнем случае под аналитическим балансом подразумевается консолидированный баланс сектора общего государственного управления, который охватывает не только сводный бюджет, но и операции внебюджетных фондов, которые формируют органы власти всех уровней.
На практике для оценки деятельности сектора государственного управления и государственного сектора в целом рассчитывают не только бюджетный дефицит, но и другие итоговые финансовые показатели, которые могут быть охарактеризованы понятием фискальный (или финансовый) дефицит государства. Показатели фискального дефицита рассчитываются как превышение государственных расходов над государственными доходами за определенный период.
Дефицит государственного (федерального) бюджета
Дефицит сводного бюджета
Дефицит сектора общего государственного управления (который охватывает бюджетные и внебюджетные фонды и счета центрального правительства и местных органов власти)
Дефицит сектора общего государственного управления с учетом сальдо по операциям центрального банка
Дефицит государственного сектора (с учетом заимствований государственных нефинансовых и финансовых институтов).
1.4 Источники финансирования бюджетного дефицита
Бюджетный дефицит характеризует состояние бюджета как финансового фонда государства. С кассовой точки зрения бюджет не может иметь превышение исходящих денежных потоков над входной. Поэтому, когда речь идет о бюджетном дефиците (превышение расходов над доходами), это означает, что такое отрицательное сальдо покрывается из особых источников. В свя связи с этим центральную роль при рассмотрении сущности бюджетного дефицита играет понимание того, что именно является бюджетными доходами и финансовые ресурсы не принадлежат к ним, а является способом финансирования дефицита.
В практике бюджетного планирования и учета существует четкое разграничение бюджетных доходов и других финансовых ресурсов (поступлений) бюджета, а также бюджетных расходов и других расходов бюджета. Экономическим обоснованием этого являются:
1) критерий задолженности,
2) критерий постоянства.
Критерий задолженности позволяет различить бюджетные операции, которые являются доходами, и те, что финансируют дефицит по такому принципу: если получение бюджетом финансовых ресурсов сопровождается появлением требования по их возврату (это происходит при кредитных отношениях), тогда они не считаются бюджетными доходами, а принадлежат к источникам финансирования к дефициту. Итак, из состава доходов бюджета исключается весь объем государственных заимствований, хотя они и формируют бюджетные ресурсы. Вместе с тем погашение государственных долговых обязательств требует бюджетных расходов, но эти операции не относятся к бюджетным расходов. Критерий задолженности на практике имеет ведущее значение при определении источников финансирования бюджетного дефицита.
Критерий постоянства предполагает, что доходами есть те поступления, которые бюджет получает на постоянной основе и решение о получении которых находится в компетенции правительства. Итак, это обосновывает возможность исключения из состава доходов подарков, грантов, полученных межбюджетных трансфертов. Критерий постоянства в настоящее время применяется преимущественно аналитической целью.
В соответствии с указанным выше в бюджетной терминологии различают понятие бюджетных поступлений - общего объема денежных ресурсов бюджета - и бюджетных доходов как части бюджетных поступлений, полученных безвозвратно, безвозмездно в постоянное пользование. Кроме того, различают понятия бюджетных расходов и бюджетных расходов. Да, бюджетных расходов относятся не все расходы бюджета - из их состава исключено платежи на погашение основной суммы государственного долга.
В финансовом плане (бюджете) поступления, которые не являются доходами бюджета, рассматриваются как источники финансирования дефицита и записываются отдельно - "ниже линии", которая разграничивает доходы и финансирования бюджета. Здесь же отражаются платежи на погашение государственного долга. Увеличение налогов и других доходных источников, а также сокращение расходов уменьшает размер дефицита и потребностей в заимствованиях, необходимых для его покрытия. Итак, налоги не являются источником финансирования дефицита - они определяют его размер.
В состав источников финансирования бюджетного дефицита обычно принадлежат внутренние и внешние заимствования и денежно-кредитная эмиссия. Кроме того, к ним относят уменьшение остатка бюджетных средств, привлечения средств с депозитных счетов правительства, средства от продажи ценных бумаг, находящихся в собственности правительства, а также приватизационные поступления.
Денежная эмиссия как источник финансирования бюджетного дефицита запрещена законодательством большинства стран мира, поскольку имеет мощный инфляционный влияние на экономику. В развитых странах взаимоотношения между центральными банками и правительством получили такого развития, что первые являются реально независимыми органами, так денежно-кредитная эмиссия часто рассматривается не как функция правительства, а как функция органов денежно-кредитного регулирования (центрального банка). Фактически это выводит поступления от денежно-кредитной эмиссии с непосредственного подчинения бюджета. Бюджетные поступления повязкам связанные с ней через операции заимствования. По этой причине в большинстве стран законодательно запрещено прямое кредитование правительства центральным банком страны, а также приобретение им государственных ценных бумаг, эмитированных национальным правительством, на первичном рынке3.
Иная ситуация складывается в странах с формирующимися рынками, где нередки случаи прямого финансирования бюджета со стороны центральных банков. Кроме того, правительство может "передавать" в скрытой форме часть своих бюджетных доходов и расходов центральным банкам. Например, центральные банки могут предоставлять по некоторым государственным программам кредиты на льготных условиях за счет своих резервов. Операции такого рода должны открыто отображаться в бюджете в составе расходов, а следовательно и сказываться на размере бюджетного дефицита. Если этого не происходит, то показатель дефицита будет заниженным, а центральный банк окажется задействованным в квазибюджетний деятельности (это деятельность, повязанная с выполнением операций, аналогичные по сути взысканию налогов или предоставлению субсидий, но которые не отображаются в бюджете, а осуществляются за счет других субъектов объектов, преимущественно центрального банка 1 ). Благодаря квазибюджетним операциям правительство снизить в скрытой форме свои потребности в заимствованиях.
Конечно масштабным источником финансирования бюджетного дефицита являются государственные заимствования - внутренние и внешние. Хронический характер дефицитов обусловил постоянное использование долгового метода формирования бюджетных ресурсов и рефинансирования долга. Примерно с конца 1960-х годов это привело, как уже отмечалось, к возникновению эффекта самовозрастания государственного долга (долговой спирали), когда потребность в средствах для обслуживания государственного долга заставляет правительство обращаться к новым государственных заимствований, то есть образовывать новые долги.
Финансирование бюджета можно охарактеризовать так:
операции по финансированию бюджета включают как поступления, так и расходования финансовых ресурсов;
в бюджете эти операции отражаются "ниже линии", поскольку не относятся к доходам и расходов бюджета;
равно как бюджетное сальдо может принимать форму не только дефицита, но и избытка, так и финансирование бюджета может быть и "позитивным" (когда объем операций по привлечению источников финансирования дефицита превышает объем операций по погашению государственного долга и приобретение активов для управления ликвидностью бюджетного фонда), и "от" емким "(обратная ситуация);
операции по финансированию бюджета имеют целью:
- Профинансировать бюджетный дефицит,
- Погасить государственный долг,
- Покрыть временные кассовые разрывы при исполнении бюджета и обеспечить ликвидность бюджетного фонда;
размер бюджетного дефицита / избытка равен размеру нетто-финансирования (превышение положительного финансирования над отрицательным - дефицита, а иначе - избытка).
Итак, приходим к выводу, что финансирование бюджета сложнее понятием, чем источники финансирования бюджетного дефицита.
Операции по финансированию бюджета имеют целью обеспечить не только покрытие дефицита, но и управления ликвидностью бюджета. Под управлением ликвидностью бюджета понимают мероприятия по покрытия кассовых разрывов с целью полного и своевременного выполнения правительством взятых на себя обязательства. При этом правительство может использовать свои ликвидные активы (например, депозиты) для пополнения бюджетных финансовых ресурсов (что будет расценено как источник финансирования бюджетного дефицита) или вкладывать бюджетные средства в приобретение таких активов. Те кассовые разрывы, которые по результатам бюджетного года остаются неликвидированными, увеличат размер дефицита, который будет отражено в годовом отчете об исполнении бюджета4.
2 Оценка динамики и качества бюджетных дефицитов субъектов РФ
2.1 Оценка бюджетных дефицитов субъектов РФ
Минрегионразвития отметил рост консолидированного долга субъектов РФ, который на 1 января 2014 года составил 1 738 млрд. руб. Расходы консолидированных бюджетов, по представленным Слюняевым данным, выросли на 6%, а их рост был зафиксирован в 74 субъектах. За январь-декабрь 2013 года был отмечен дефицит бюджета в 77 регионах, тогда как в 2012 году - в 67.
По понятным причинам сумма консолидированного долга субъектов РФ за 2013 год в размере 1,7 трлн. руб. выглядит шокирующе, как и количество регионов с отрицательными балансами – 77 из 83 (93% всех субъектов РФ). Однако, очевидно, качество долгов регионов страны крайне неоднородно, как и их «вклады» в общий объем сложившегося в 2013 году бюджетного дефицита. Так, например, только дефицит бюджета Москвы составил в 2013 году более 200 млрд. руб.19, однако на фоне кратно более высоких доходов столичного бюджета обслуживание такого долга не является для города неразрешимой проблемой. Кроме того, основной массив бюджетного дефицита субъектов РФ (даже без учета доминирующей роли Москвы в этом процессе) приходится на сравнительно небольшое количество регионов (см. далее), в то время как большинство добавляют в общую «копилку» подчас значительно менее одного процента. Так, например, согласно Таблице 1 Приложения, 56 из 83 субъектов РФ (67,5%) имеют бюджетный дефицит менее 10 млрд. руб., причем их совокупный дефицит превышает московский всего на чуть более, чем 35%.
Статистический массив, собранный в рамках настоящего исследования, приведен в Приложениях. Здесь и далее приводятся избранные компоненты используемых данных, служащие точечным аспектам исследования.
В контексте озвученных фактов необходимо сразу отметить, что, безусловно, фактор абсолютных и относительных величин и в рассматриваемом вопросе имеет высокое значение. Несмотря на мизерный вклад в общую картину дефицита, самые дотационные региональные бюджеты, по сути, вообще не могут обеспечивать собственные обязательства по расходам из собственных же источников поступлений. Уровень их зависимости от безвозмездных поступлений и кредитов находится на максимальном уровне, что по понятным причинам обратно пропорционально уровню их финансовой стабильности. Однако и говорить о том, что бюджеты таких регионов разбалансированы вследствие финансового кризиса, относительно слабых национальных показателей экономического роста или возросших социальных обязательств представляется не совсем корректным. В данном случае, скорее, уместно утверждать, что решение задачи снижения бюджетной зависимости регионов от федерального центра, имеющей долгую и сложную историю, в обозримой перспективе маловероятно. Как показывает опыт, например, Калужской области, форсированное наращивание «промышленных мускулов» в краткосрочной перспективе ведет к повышению долговой нагрузки. Извлечение же выгод, в том числе бюджетных, от этого процесса носит более растянутый по времени характер.
Незначительный характер абсолютных величин бюджетных дефицитов двух третей субъектов РФ, по нашему мнению, с точки зрения политических последствий говорит о следующем. Фактически от местных руководителей таких регионов в обозримой перспективе потребуется, прежде всего, финансовая дисциплинированность и крайне умеренный подход к завышению расходов по уже согласованным статьям (чем региональные чиновники периодически отличаются). В этом контексте можно вспомнить общественную дискуссию относительно феномена так называемого «банкротства регионов», которая развернулась в российской прессе и экспертных кругах осенью прошлого года. Поводом к ней послужила информация о многомиллиардных – и практически синхронных - займах ряда регионов. В результате, перед отдельными субъектами в среднесрочном периоде замаячила перспектива приближения к критической отметке долга к уровню 100% от объема собственных доходов. При этом само определение банкротства регионов в российском праве отсутствует, то есть признать целый субъект федерации финансово несостоятельным физически невозможно. Закон оговаривает лишь условия введения внешнего управления со стороны вышестоящего уровня власти. Однако, учитывая чувствительность темы финансового положения регионов РФ в медийном и электоральном смысле, ожидать такого сценария развития событий пока достаточно сложно. Вероятнее всего, неэффективные или ставшие таковыми хозяйственники будут покидать свои посты до возникновения остро кризисных ситуаций по принципу «пожар легче предотвратить, чем потушить».
Как бы то ни было, для двух третей российских регионов оптимальной и, более того, по сути, единственной возможной политикой становится реализация стратегии минимизации убытков. Однако их бюджетные маневры, как удачные, так и неудачные, как показано выше, слабо влияют на общую финансовую картину регионов. Как следует из опубликованных регионами законов о бюджете на 2014-2016 годы, такая ситуация, согласно коллективным ожиданиям региональных чиновников, в полной мере сохранится и в грядущий трехлетний период. Сразу отметим, что из дальнейших выкладок, по нашему мнению, правомерно исключить города федерального значения – Москву и Санкт-Петербург, бюджетные отношения которых с федеральным центром имеют отдельную специфику. Такой подход представляется справедливым и в статистическом смысле:
Москва и Санкт-Петербург – лидеры по объему абсолютного дефицита бюджета в 2013 году, а также – по уровню прогнозного дефицита в 2014, 2015 и 2016 годах21. На Москву приходится 20,7% совокупного дефицита регионов в ближайшие три года (373,4 млрд. и 1 800,8 млрд. руб. соответственно). Это более чем в три раза больше, чем у носителя второго крупнейшего дефицита (112,8 млрд. руб. за три года – 6,3%) – Санкт-Петербурга. При этом «Северная столица» - единственный (кроме Москвы) регион, совокупный прогнозный дефицит которого за 2014-2016 годы превышает 100 млрд. руб. У региона №3 (Свердловской области) дефицит в этот период составит чуть более 77 млрд. руб.
Даже на фоне умеренного в сравнении с собственным бюджетом дефицита городские власти Москвы планируют его снижение на 30,7% (с 147,8 млрд. в 2014 году до 102,4 в 2016). Как будет показано ниже, такой оптимизм проявляют далеко не все региональные власти. Тот же Санкт-Петербург имеет разнонаправленную динамику дефицита, который в среднем за три года останется близок к итогу 2013 года: -37,6 и -35,5 млрд. соответственно.
Роль Москвы и Санкт-Петербурга в определении величин годовых и совокупного дефицитов регионов РФ (и, соответственно, искажение, которое привносит их учет в любые расчеты) хорошо видны из таблицы:
Таблица 2. Данные о совокупном дефиците регионов РФ в 2014-2016 годах, тыс. руб.
Возвращаясь к другим крупным регионам – наиболее значительным «дольщикам» регионального бюджетного дефицита, отметим, что:
В 2014 году более половины (51,4%) оставшегося после вычета Москвы и Санкт-Петербурга долга придется на 18 регионов,
В 2015 году «концентрация» дефицита усилится – 51,33% на 16 регионов,
В 2016 году, согласно принятым в 2013 году региональным бюджетам, на те же 16 регионов придется уже 51,81%.
Таким образом, если условно определить 20 ведущих «провинциальных» регионов по уровню совокупного дефицита бюджета за 2014-2016 годы, то на их долю придется 57,10% всего генерируемого оставшимися 81 субъектами долга.
В приложении А представлены 20 лидеров по уровню совокупного дефицита бюджета в 2014-2016 годах (без учета Москвы и Санкт-Петербурга).