Государственные органы в эпоху Московского государства, система их работы

Государственные органы в эпоху Московского государства, система их работы ...

ВВЕДЕНИЕ 3
1 ТЕНДЕНЦИИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ
ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА 4
1.1 Предпосылки формирования системы управления централизованного
Московского государства 4
1.2 Система управления централизованного Московского государства 5
2 ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА МОСКОВСКОГО ГОСУДАРСТВА 10
2.1 Периоды формирования приказной системы 10
2.2 Структура приказной системы Московского государства 11
2.3 Развитие приказной системы в XVII в. 15
3 СИСТЕМА РАБОТЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
НА ПРИМЕРЕ ПОСОЛЬСКОГО ПРИКАЗА 23
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 30
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 32

Актуальность темы работы. В связи с проведением в России административной реформы полагаем целесообразным обратиться к анализу приказной системы Московского государства в XVI - начале XVIII в., которая явилась прообразом современной министерской системы.
Поиск оптимальной модели административно-территориального устройства России — актуальная проблема современной теории и практики государственного управления и одна из стратегических целей современной государственной политики. Разрабатываются множество различных проектов по реформированию территориального устройства и системы его администрирования. При этом в России накоплен богатый исторический опыт преобразований системы административно-территориального деления, учет которого позволит избежать допущенные ошибки и просчеты.
Именно поэтому тема данной работы актуальная и своевременна.
Целью работы выступает изучение государственных органов в эпоху Московского государства и системы их работы.
Исходя из поставленной цели и темы работы, возникают следующие задачи:
- рассмотреть тенденции формирования системы управления централизованного Московского государства;
- изучить основы создания приказной системы Московского государства;
- рассмотреть особенности работы приказной системы на примере посольского приказа.
Предметом работы выступает государственное управление в эпоху Московского государства.
Объектом работы является система работы государственных органов.

В 1637 году последний был преобразован в самостоятельный Сибирский приказ, в котором к концу века появились территориальные Тобольский, Томский, Ленский столы.Бывали случаи, когда тому или иному приказу передавались функции другого учреждения, что приводило к выделению в его составе особого стола. Так, в 1667 - 1670 годах в составе Посольского приказа, ранее не имевшего деления на столы, был создан особый Смоленский стол, который ведал землями, вошедшими в состав России по так называемому Андрусовскому перемирию, заключенному с поляками в селе Андрусово. При уничтожении в 1681 году Холопьего приказа, функции которого перешли к вновь созданному Судному приказу, в составе последнего был организован для выполнения их особый стол.Столы делились на повытья, создававшиеся в основном по территориальному принципу. Повытья не были устойчивыми структурными единицами и не носили определенного названия. Иногда они носили порядковый номер или наименование по фамилии стоявшего во главе их подьячего. В более мелких приказах деления на столы не было.Государственное учреждение имеет такой определяющий признак, как подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. Показатель укрепления самодержавия - также происходившая бюрократизация исполнительных органов в центре и на местах. Это проявилось в складывании разрастании их штатов, без чего невозможно осуществление самодержавного правления. Эта корпорация в XVII веке только формировалась и была беспрекословным проводником решений верховной власти.Усложнение задач, стоящих перед царской властью приводило к тому, что приказы создавались по мере надобности, но их компетенция, порядок организации и деятельность не всегда четко определялась. Все это создавало в работе с документами волокиту, дублирование команд, бюрократизм в решении простейших вопросов, в приказах процветали воровство, взяточничество, а установление за их деятельностью государственного контроля результатов не принесло. Состав приказов был различным. Если в XVIв.в приказах преобладали дьяки, то в XVII в. некоторые крупные приказы возглавляли бояре и окольничие, более мелкие - думные дворяне. Следует заметить, что нередко дьяки назначались руководителями ряда важнейших приказов (Разрядного, Посольского, Поместного). Кроме того, дьяки обязательно входили в состав судейских коллегий, руководили делопроизводством приказов, хотя непосредственно делопроизводство велось подьячими. В штатную численность приказов входили приставы, сторожа, переводчики и количество работников в приказах («приказных людей») колебалось от 3 до 400 человек. Так, в приказе Большой казны работало 404 человека.Первые приказы появились еще до реформы Ивана IV, когда функции управления теми или иными вопросами стали поручаться (приказываться) боярам. В первые годы правления династии Романовых, в начале XVII века начали функционировать около 20 новых центральных учреждений. Новому правительству пришлось решать серьезные социально-экономические и политические проблемы. Прежде всего, предстояло пополнить опустошенную государственную казну, наладить поступление государственных налогов. Эта задача ложится на вновь создаваемые учреждения, усиливается фискальная деятельность приказов. Обложением населения занимались Приказ Большого прихода (собирал прямые налоги), налоги также собирали Стрелецкий, Посольский, Ямской приказы, а также территориальные приказы: Новгородская, Галичская, Устюжская, Владимирская, Костромская чети; Казанский и Сибирский приказы собирали налоги с населения Поволжья и Сибири; Приказ большого дворца занимался сбором налогов с царских земель, а в Приказ большой казны направлялись сборы с городских промыслов; Печатный приказ, собирал пошлину за скрепление актов царской печатью; Казенный патриарший приказ занимался сбором налогов с населения церковных и монастырских земель. Эти примеры говорят о том, что сложившаяся финансовая система России в XV- XVII веках не была в достаточной степени совершенной.2.3 Развитие приказной системы в XVII в.В 1-й половине XVII в., после освобождения страны от польских и шведских интервентов, перед царским правительством встали задачи по организации обороны страны и восстановлению ее хозяйства, что определило на первых порах направления дальнейшего развития приказной системы. Военные реформы привели к оформлению Разрядного приказа, ведавшего личным составом и военной службой поместного войска. Определение места службы, количества воинов производилось Разрядным приказом. Он направлял их в полки на фронты военных действий, в южные города для обороны границы от нападений крымцев. Этот приказ распределял служилых людей на службу по военному, гражданскому ведомствам и для работы во дворце царя, вел списки всех дворян по городам и уездам. Поместному приказу было поручено обеспечение этого войска землей. К этому времени относится создание Стрелецкого приказа, ведавшего другой частью русской армии - стрелецким войском. Для решения задач в военном управлении были созданы также приказы: Казачий, Иноземский, Рейтарский, Городового дела.Особо важную роль выполнял Посольский приказ, ведавший многообразными внешнеполитическими вопросами, которыми до этого занимались многие органы, в том числе Боярская дума. Однако не была создана единая структура для решения внешнеполитических вопросов, что создавало значительные неудобства: прежде всего при большом числе лиц, участвовавших в регулировании межгосударственных отношений, трудно было сохранить государственную тайну. Посольский приказ вел переговоры с представителями иностранных государств, вырабатывал важнейшие документы по внешнеполитическим вопросам с обоснованием позиции Российского государства, решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и пр. Роль Боярской думы в результате создания Посольского приказа в решении вопросов внешней политики снизилась.Введение губных учреждений на местах вызвало организацию Разбойного приказа. Разбойный приказ ведал вновь созданными губными органами на территории государства («губа» - уголовно-полицейский округ), утверждал должности выборных губных старост и их помощников, приговоры губных органов при рассмотрении дел, связанных с разбоем и татьбой.Почти все приказы имели отношение к финансовым вопросам: одни были чисто финансовыми и занимались финансовым управлением (наблюдение за исполнением сбора налогов) на всей или значительной части государства; другие, занимаясь управлением определенной части территории, заведовали на ней также финансовой частью; третьи управляли в полном объеме частью территории и одновременно решали некоторые финансовые вопросы и в других частях государства. Следует отметить, что специальным финансовым приказом был Приказ Большого прихода, который был учрежден при царе Иване IV Грозном (1533 - 1584 гг. в него поступали доходы с лавок и частных дворов, с погребов, а также таможенные пошлины, мыт, перевоз и «мостовщина» в Москве и других городах Российского государства). Ежегодно доходов в этом приказе собиралось около 500 тыс. рублей. Они распределялись следующим образом: на оплату иностранных послов и купцов, на содержание русских посланников и советников в другие государства, на строительство судов для перевозки зерна, соли и рыбы, на оплату работы служащих в приказах.В финансовой сфере одновременно с Приказом Большого прихода действовали приказ Новой четверти и Приказ Большой казны. Приказ "Новая четверть" собирал налоги с питейных заведений и контролировал работу корчемных заведений по продаже питья и табака в Москве и многих других городах государства Российского. В середине XVII века Приказ "Новая четверть" собирал ежегодно более 100 тыс. рублей.В силу сохранявшихся остатков разобщенности отдельных земель, вошедших в состав Российского государства, являлось создание наряду с общегосударственным финансовым Приказом Большого прихода территориальных четвертей (игравших роль приказов), а также специальных областных судебных приказов.Правительство восстановило временно ликвидированные приказы (Каменный, Аптекарский приказ, Приказ книгопечатного дела и др.) и создало большое количество новых приказов. Перестройка системы ямской гоньбы, почтовой службы привела к созданию Ямского приказа. Наблюдалась тенденция к дроблению однородных функций между различными учреждениями. Расширение границ на юго-востоке положило начало существованию Приказа Казанского дворца.В 1-й пол. XVII в. создавались временные приказы, которые, выполнив поставленные перед ними локальные (частные) задачи, прекращали свое существование, так, например, в военное время были созданы приказы сбора ратных и даточных людей, приказы денежного и хлебного сбора, сбора «пятинных» и «запросных» денег и др. Сыскные приказы также носили временный характер. Они занимались поиском беглых крестьян и холопов; закладников, которые закладывались, т.е. поступали в зависимость к богатым и знатным феодалам. Во второй половине XVII века широкое распространение получили временные учреждения - комиссии, которые формировались в Москве из дьяков и московских подьячих и посылались вместе с сыщиками, межевщиками, разборщиками и т. д. на поиск беглых крестьян. Комиссии создавались по специальному указу, который определял их количественный состав, направление деятельности, назначал руководителей. Создание подобных комиссий с 60-х годов XVII века приобрело массовый характер.В результате, к середине XVIIв. число постоянно действующих приказов возросло почти вдвое по сравнению с концом XVIв., а вместе с временными насчитывалось около 80 приказов.Во 2-й половине XVII в., особенно на рубеже XVII - XVIII вв., громоздкая и сложная сеть приказов была не в состоянии справиться с новыми задачами, которые ставило перед ними государство. Возникновение новых областей управления и расширение государственных границ вело к учреждению новых приказов, что еще более затрудняло слаженность работы государственного аппарата. Во второй половине XVII века происходят существенные изменения в приказах как центральных учреждениях. Возникли новые территориальные приказы для управления освобожденными русскими землями и присоединенной частью Украины (Литовский и Малороссийский), а также два приказа, связанных с новыми явлениями в управлении: Монастырский и Рейтарский, созданный для организации управления войсками нового строя, постепенно сменявшими дворянское ополчение.Уже в 1650 - 60-х годах правительство пыталось перестроить работу центральных учреждений и создавало новые приказы, которые подчинялись непосредственно царю и осуществляли контроль за деятельностью остальных приказов. Для этих целей были созданы Приказ тайных дел и Приказ счетных дел, но существование их было непродолжительным.Некоторые меры по упорядочению работы органов центрального управления - приказов - были осуществлены во второй половине XVII в. Например, в 1680-х гг. правительство провело новую реформу приказной системы, в результате которой однородные функции управления были максимально сосредоточены в одном ведомстве. Оно провело также объединение большинства четвертей с Посольским приказом; создало на базе Приказа Большой казны, Большого прихода и Новой четверти крупное учреждение, в котором объединились вопросы финансового характера, что обусловило сокращение их числа до 38. Укрупнения приказов производились и в 1699 - 1701 гг. Но отдельные улучшения не смогли внести существенных изменений в общий строй приказного управления. Создание учреждений нового типа (их первоначально также называли приказы) и ликвидация приказной системы происходили в начале XVIII в. В 1698г. был организован Военно-Морской приказ, в 1700г. - Адмиралтейский, в 1701г. - Артиллерийский и т. д.Несмотря на значительные преобразования продолжала существовать группа дворцовых приказов. Во второй половине XVIIвека количество дворцовых учреждений возросло с 14 до 19, а в 1664 г. выделился специальный Судный дворцовый приказ. Дворцовые приказы обслуживали личные потребности царя и его семьи. Одним из самых ранних и игравшим важную роль в общегосударственных делах был Казенный приказ во главе с казначеем. Этот приказ занимался наполнением и контролем за расходами личной казны царя и хранением царских драгоценностей. Приказ Большого дворца под руководством дворецкого ведал и снабжением царского двора всем необходимым, занимался великокняжеским (царским) хозяйством, обслуживающим персоналом дворца, управлял дворцовыми землями и дворцовыми крестьянами. К дворцовым приказам относились также Конюшенный (ведал царской конюшней), Ловчий, Сокольничий, Постельничий. Конюшенный приказ содержал в хорошем состоянии царские конюшни, готовил царскую охоту на диких зверей и управлял работой всех служащих и существовал с конца XVI в.Приказ Большой казны выделял средства на содержание Конюшенного приказа, а также деньги поступали из доходов, полученных от находящихся на этой территории жителей сел и монастырских вотчин, со слободы торговых людей, бань в Москве и других городах, что ежегодно составляло около 10 тыс. рублей. Наиболее родовитые бояре занимали должности руководителей дворцовых приказов.Следует заметить, что реорганизация приказной системы, поочередное разукрупнение, слияние приказов происходило систематически. Постепенно в работе этих органов складывался настоящий бюрократический стиль, государственный подход: формировалось жесткое подчинение (по вертикали) и строгое соблюдение инструкций и предписаний (по горизонтали). Практически в каждом приказе были сосредоточены как управленческие, так и судебные функции, так как суд по - прежнему не был отделен от администрации. Приказы издавали разнообразные документы: жалованные грамоты, указы от имени царя, памятки, наказы-инструкции должностным лицам, доклады и пыточные грамоты. Систематизировались грамоты путем издания сводных документов - уставных грамот. Одновременно на некоторые приказы возлагались задачи и по управлению отдельными местностями государства. Это отражалось на качестве работы и нередко создавало путаницу в вопросах подведомственности и подсудности.В середине XVII века большинство приказов размещалось в центре Москвы в Кремле (между Архангельским собором и Спасскими воротами) в двухэтажном каменном здании, которое было построено еще при Борисе Годунове. Усложнение задач и увеличение численности приказов привело к тому, что в 1680 году на месте старого здания, где размещались приказы, возвели новое здание, более чем в два раза превышавшее старое. В этом здании разместились семь приказов: Посольский, Разрядный, Большой казны, Новгородский, Поместный, Казанского дворца и Стрелецкий. В конце XVII века внутренняя отделка помещений становилась современной, а условия службы в приказах были сравнительно комфортными, интерьеры «многоцветными». На украшение приказов много было израсходовано кожи, войлока, красного и зеленого сукна. В моде для того времени были характерны войлочная обивка и сукна красного и зеленого цветов, стены приказов, наружные двери, столы, даже сундуки и ящики для бумаг обиты красным или зеленым сукном, а скамьи, на которых сидели все служащие, включая бояр, были покрыты войлоком или кожаными тюфяками с шерстью ярких цветов. Печи в комнатах украшались печными изразцы, заменявшими в середине века глиняную обмазку. В служебных помещения постоянно проводилась работа по их усовершенствованию, так, в 1660-е годы в приказах стали располагать шкафы для хранения канцелярских бумаг, а в 1671 году в Малороссийском приказе появились первые стеклянные окна. Закупались для сотрудников приказов полотенца, мыло, медные умывальники и кувшины для воды, зеркала, гребни и щетки для волос, что говорит о довольно высоком уровне гигиенической культуры приказных людей. Для приказов приобреталась столовая посуда (сковородки, противни, ложки, и пр.), что позволяет сделать следующий вывод: в связи с продолжительным рабочим днем служащие готовили пищу в приказах.Работа чиновников и время пребывания чиновников на службе в приказах регламентировалась целым рядом указов. Указами определялся рабочий день, так в 1658 году в приказах для чиновников был установлен 12-часовый рабочий день, но в 1680 году его продолжительность сократилась до 10 часов. «Начальным людям и дьякам и подьячим, - гласил указ, - сидеть в день 5 часов и ввечеру 5 часов». В зимнее время работа учреждений заканчивалась после 22 часов; не случайно иностранцы считали, что бояре собирались в Думу по ночам. В работе приказов учитывались большие церковные праздники: по Уложению 1649 года приказы закрывались на Рождество, Богоявление и другие большие праздники, на Масленицу, первую неделю Великого поста, Страстную и Пасхальную недели, а также царские и праздничные дни. Кроме того, были два неполных рабочих дня в неделю: в субботу работали до обеда, а в воскресенье - только после обеда. Исключение представляли самые важные приказы: Разрядный, Посольский и Большого Дворца, где работа служащих не прекращалась и в праздничные дни, а в случае необходимости продолжалась и ночью.За службу дьяки получали поместный оклад (до 600 четвертей земли) и денежный (до 240 рублей в год). Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей - подьячие, служившие без жалованья. В XVII веке большинство приказных людей в дополнение к основному окладу получали различные виды денежного жалования: хлебный, соляной, а иногда и поместный оклады. Следует заметить, что зарплата «государственных чиновников» постоянно росла и к концу XVII века думный дьяк получал в среднем 370 рублей, приказной дьяк - 88 рублей, а московский подьячий - около 10 рублей, хотя у опытных подьячих он достигал 50 рублей в год.Следовательно, в рассматриваемый период приказная система исполнения решений царя была тем самым звеном, без которого централизованное управление государством было невозможно. Приказы сыграли важную роль в становлении всей системы исполнительной ветви власти, они напрямую подчинялись царю, определился их постоянный штат и бюджет.3 СИСТЕМА РАБОТЫ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ПРИМЕРЕ ПОСОЛЬСКОГО ПРИКАЗАПриказная система в Московском государстве уже сформировалась в XVI в., и к этому времени были четко определены и делопроизводство, и структура, и организация деятельности приказов как органов государственного управления. Существовали приказы, которые регламентировали внутреннюю политику государства, а также органы, определяющие внешнюю политику Московского государства. Одним из таких приказов в XVIв. стал Посольский приказ, который просуществовал до начала XVIII в. Данный приказ обеспечивал суверенитет государства. Роль Посольского приказа была огромной, поскольку в политике в указанный период приоритет отдавался дипломатии, а не военной силе.Посольский приказ являлся самым значимым и действовавшим в течение всего периода существования Московского государства. Формирование и развитие Посольского приказа были связаны с расширением и усложнением деятельности Московского государства на международной арене. Еще в XV в. в Боярской думе появилась такая должность, как посольский дьяк. Первое упоминание об этом органе относится к 1549 г., только изначально Посольский приказ носил название «Посольская изба».В XVI в. в Посольском приказе были сформированы профессиональные группы подьячих для делопроизводства, толмачей (устные переводчики), переводчиков, осуществляющих письменный перевод, золотописцев, занимающихся оформлением дипломатических грамот. В конце XVII в., а точнее, в 1670 г. в подведомственность Посольского приказа перешли: Новгородский приказ, Малороссийский приказ, Смоленский приказ, Литовский приказ, Приказ Лифляндских дел, Полоняничный приказ (по делам о пленных) и ряд других приказов. Начальниками Посольского приказа были влиятельные государственные деятели, среди которых был и московский дипломат, посол, думный дьяк И. М. Висковатов (с 1549 по 1570 г.), и думные дьяки братья Щелкаловы Андрей (с ноября 1574 г. по июнь 1594 г.) и Василий (с середины 1594 г. до 1601 г.).