Методы принятия государственных решений

По дисциплине: "Принятие и исполнение государственных решений" ...

Принятие решений является важной частью любой управленческой деятельности. Образно говоря, принятие решений можно назвать " центром ", вокруг которого вращается жизнь организации. Принятие решения представляет собой сознательный выбор среди имеющихся вариантов или альтернатив направления действий, сокращающих разрыв между настоящим и будущим желаемым состоянием организации. Таким образом,

Содержание:
Введение…………………………………………………………………………..3
1. Методы принятия госудврственных решений
........
....
......
.....

Подготовительный этап. Содержание первого этапа процесса принятия решений близко к задачам, определяемым классическим менеджментом: здесь необходимо сформировать базу данных, достаточных для вычленения требующих решения проблем, выработать перечень наиболее важных для государства проблем (т.е. сформировать т.н. "повестку дня"), выделить и сформулировать наиболее значимые среди них вопросы, а также определить критерии измерения проблемы и достижения успеха в ее решении. Специфика собственно государственного характера принятия решений проявляется здесь в ряде аспектов данного процесса и прежде всего в необходимости уточнения ценностных позиций, занимаемых государственными органами. Ведь учитывая сложность и масштаб решаемых задач, государство должно постоянно уточнять и переосмысливать содержание решаемых им проблем. И здесь крайне важны тс идейные и концептуальные рамки, которые ограничивают понимание и истолкование проблем. Ведь, как верно заметили английские исследователи Л.Планкетт и Г.Хейл, если поменять значения и ценности, то проблема может попросту исчезнуть из поля зрения государства.1 (Например, в государствах, чтящих права человека, препятствия в обретении гражданами собственности представляют собой важнейшую проблему, а в тоталитарных государствах этого вопроса как бы и не существует). Таким образом, только идейно сориентированные оценки тех или иных событий могут превратить их в факты, выражающие проблемную ситуацию. Как правило, проблемы, решаемые государством - комплексные. А сформулировать проблему надо по возможности однозначно. Поэтому государство должно стремиться постоянно укрупнять видение ситуации. Это даст возможность лучше понять суть возникших противоречий, а также лучше ощутить универсальное, общезначимое содержание проблемы, не сводя ее исключительно к уникальным и специфическим характеристикам. Такой подход позволяет выявить общесоциальные причины общественных противоречий а следовательно и наметить в будущем пути их исправления, позволяющие избегать побочных потрясений и следствий. В целом ценностные предпочтения могут не только обнаружить, но и проигнорировать и даже закамуфлировать проблему. Причем самое неприятное положение в государстве возникает тогда, когда проинтерпретированная как беспроблемная ситуация на деле сокроет и подлинную проблему и источник напряжения. Признание же проблемы ставит государство перед тремя альтернативами: либо обозначить свое нейтральное отношение к ней, либо сформулировать ту или иную позицию по отношению к ней, не предпринимая дальнейших действий; либо начать активно действовать по се разрешению. В последнем случае у государства также имеется несколько вариантов своего поведения: оно может предпринять действия по решению ситуации без анализа; начать затягивать начало действий, чтобы события более выпукло проявили причины конфликта и осветили более выгодные пути его разрешения; постараться передать разрешение проблемы на другой уровень (например, для решения ассоциациями гражданского общества) и начать предпринимать действия по оперативному урегулированию ситуации. Опять-таки последняя установка ставит и вопрос о том, в чьих интересах будет решаться данная проблема (политической элиты, государственных чиновников, отдельного ведомства или общества в целом и т.д.). В том случае, если государство намеревается предпринять тс или иные заранее определенные целенаправленные действия, то одним из наиболее существенных вопросов, решение которых самым существенным образом повлияет на все дальнейшие события, является идентификация субъекта принятия решений. Или точнее - выявление того конкретного лица принятия решений (ЛПР), которое определяет содержание задач от имени государства в по возможности берет на себя ответственность за проектируемые действия. На представляемой ниже схеме (N 2) указаны основные субъекты, претендующие на осуществление функций ЛПР.Нельзя не заметить, что хотя в долгосрочной перспективе политическая элита и высшая госадминистрация представляют из себя единое целое, в условиях принятия конкретных решений они являются конкурентами. Да и вообще, даже самый поверхностный взгляд на механизм идентификации ЛПР убеждает, что он является остро конкурентным. Причем статус и официальные полномочия нередко не дают здесь особых преимуществ. Решения зачастую принимаются в узких комиссиях (собраниях) должностных лиц, советах крупных промышленных концернов, партийных комитетах, группах, лоббирующих интересы, к примеру, конкурентоспособных экспортеров, и др. неинституализированных в сфере государственного управления структурах. Многообразие формальных и неформальных субъектов, представляющих массу общих и частных интересов, с одной стороны, повышают способность государства реагировать на общественные проблемы, а с другой - технологически затрудняют преобразования этой реакции в конкретные решения. Более того, наличие множества индивидуальных и групповых фигурантов управленческого процесса, по мнению американских ученых Б.Хогвуда и Л.Ганна, вообще делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению социальных проблем.1 Идентификация ЛПР - это проблема возобладания формальных или неформальных процедур, правил или индивидуальных (групповых) пристрастий, действующих в сфере принятия решений. В то же время ответственность за приверженность этим многообразным - нормативным или межличностным - средствам мотивации управленческих действий, весьма и весьма различна. (Причем такая несбалансированность ответственности существует не только на данном, но и на последующих этапах принятия решений). Например, эксперты, привлекаемые государственными службами, практически мало за что отвечают при выдвижении той или иной рекомендации. В то же время политические элиты при решении любых сколь-нибудь значимых проблем по сути всегда рискуют если не статусом, то своим имиджем. Существенную роль при определении характера и возможностей ЛПР играет его групповой или индивидуальный состав. Как показывает опыт, "коллективное руководство" при принятии решений - особенно в критических условиях - проявляет непростительную медлительность и склонность к поступкам, размывающим понятие ответственности. Индивидуальное же ЛПР более мобильно, ответственно. Однако нередки случаи, когда такие наделенные властью субъекты используют свое положение не для творческого подхода к делу. Ограничиваясь формальным отношением к делу, они предпочитают заниматься не столько решением общественных проблем, сколько использованием своих служебных полномочий для укрепления собственного имиджа и решения сугубо персональных вопросов. Как показывает практика, субъективизм, привносимый ЛПР в процесс принятия решений должен содержать на данном этапе и некие рациональные ограничители, названные Р.А.Коффом "разумным верхоглядством". Это связано с тем, что чрезмерное углубление в существо проблемы (точнее - преувеличение ее уникальности) может чрезмерно усложнить понимание ее особенностей, связей с другими сторонами действительности, что, в конечном счете, просто-напросто парализует все попытки сколь-нибудь рациональной и однозначной оценки ситуации. Не секрет, что лица, обладающие государственными полномочиями, могут в зависимости от ситуации превращать политическую или экспертную оценку проблемы в ее академическое исследование. В результате нацеленность на решение конкретного вопроса может уступить место бесконечному процессу раскрытия внешних и внутренних связей того или иного явления, уводя тем самым от решения данного вопроса. В конечном счете итоговым продуктом данного этапа принятия решений является осознание проблемной ситуации, определение иерархичности составляющих се вопросов, т.е. понимание их важности, первоочередности и существенности с точки зрения общегосударственных интересов, а также четкая формулировка данных проблем. Коротко говоря, это этап, отделяющий понимание проблемы от представлений о путях и средствах ее решения. И для государственных деятелей очень важно сохранять здесь определенное спокойствие, чтобы возможная сложность путей решения задачи не исказила понимание ее сути (т.е. чтобы ответственные лица заранее не упрощали себе жизнь более спокойными оценками общественных противоречий). Столь же тяжкие последствия для государства и его граждан могут повлечь и частично понятые, а также фрагментарно сформулированные проблемы. Важно видеть и то, что побуждаемые, как правило, политическими соображениями, государственные органы могут формулировать проблемы, явно рассчитанные на формальное к ним отношение, а то и прямое игнорирование. То есть уже здесь начинает проявляться общая установка и заинтересованность государства либо в действенном решении проблемы, либо в ее игнорировании (а, следовательно, лишь в сугубо формальном к ней отношении), либо в занятии выжидательной позиции временного нереагирования, стороннего наблюдения за развитием событий. Таким образом, первый этап может закончиться: либо ориентацией на решение сформулированной проблемы; либо формальным выражением внимания к данному общественному вопросу, т.е. обозначением позиции, которая по сути не предполагает дальнейших действий; либо выжидательной позицией, не требующей (не выраженной) ни занятия позиции и ни предусматривающей дальнейших действий.Этап принятия решений: в том случае, если государство заинтересовано в принятии решений по той или иной проблеме, оно должно рассмотреть имеющиеся альтернативы (т.е. промоделировать развитие событий по каждому из отрефлексированных вариантов реализации целей, а, следовательно, и определить необходимые в каждом случае средства решения, оценив при этом влияние на ситуацию внешних и внутренних факторов и проч.) В конечном счете необходимо выбрать наиболее предпочтительную модель будущих действий на основе сопоставления ее основных параметров с параметрами других моделей, оценки ожидаемого эффекта предполагаемых действий и т.д.), сформулировать соответствующие цели, а также подцели, а также выявить основные прогнозируемые и непрогнозируемые (управляемые и неуправляемые) факторы, способные повлиять на динамику событий как извне, так и внутри государства. В государственном управлении явно прослеживаются два типа проблемных ситуаций, в связи с которыми и принимаются решения. Во-первых, это стандартные или рутинные задачи, которые государственные органы периодически решают, например, в связи с наступлением определенных условий (например, подготовкой коммунальных служб к зиме, навигационными мероприятиями, сбором урожая и т.д.). Здесь по сути уже имеются отработанные алгоритмы решения, подкрепляемые богатым прошлым опытом, известными сроками, применяемыми обычно средствами и т.д. Как правило, этот тип задач достаточно быстро перерастает в формулируемые цели, содержит разветвленную систему подотчетных действий, компонентов сформулированных и готовых к реализации целей.Другой тип задач - это задачи нестандартные, чьи компоненты плохо описываются количественно и проявляются лишь по мере развития ситуации. Факторы же определяющие их динамику, неясны, связи между переменными носят неустойчивый характер, критерии успеха просчитываются плохо и т.д. Как правило, это еще и комплексные проблемы, предполагающие учет их всесторонних связей и отношений с другими сферами, проблемами, конфликтами. Таким образом, эти задачи требуют творческих подходов, предполагающих разрушение существующих стереотипов, рассмотрение ранее неизвестных подходов, а также других действий, которые проистекают из условий неопределенности. Эффективность принимаемых в связи с такими ситуациями решений может быть поэтому основательно снижена.Однако и те и другие задачи, решаемые государственными органами в относительно стабильных политических условиях, тесно связаны с процедурами планирования, т.е. логическим преобразованием намерений правительства в систему взаимосвязанных долгосрочных, среднесрочных я краткосрочных целей. В то же время нельзя сказать, что содержание данного этапа полностью совпадает с требованиями планирования. На это есть серьезные причины, поскольку многие государственные органы не могут полностью распоряжаться своими ресурсами (например, местные органы я значительной степени зависят от решений вышестоящих структур, а высшая государственная администрация весьма существенно зависит от политического руководства страны), а также планировать время исполнения принятых решений (т.к. вышестоящие органы могут изменить даже самые принципиальные параметры принятых решении). Важнейшим средством решения в общем-то любых, но наиболее зримо проявляющих себя при решении нестандартных (неструктурированных) задач, является применение разнообразных-аналитических методик, помогающих вычленить цели, определить критерии успеха, нащупать связи между переменными, дать качественную и количественную характеристику ситуации. Как полагает Э.Квейд, подобные методики за счет определения элементов проблемы, о которых существует достаточная информация, могут уменьшить сложность проблемы до управляемых пропорций, а также исключить из анализа наиболее слабые альтернативы и даже рекомендовать варианты действий, которые примут все заинтересованные стороны, даже если они не полностью удовлетворяют их интересам.1 Так, американский исследователь Г. Стерлинг в качестве наиболее эффективных в зарекомендовавших себя аналитических средств выявления целей в общественном секторе государства называет метод сопоставления затрат и выгод, тактику построения многоцелевых моделей развития, системный анализ, исследование операций и опережающее исследование.1 Л.Планкстт и Г.Хейл настаивают на эффективности методик т.н. "опережающего управления", предполагающие осуществление причинно-следственной связи, верифицируемость оценки гипотетических последствий решений, соблюдение последовательности операций по достижению целей, верное вычленение сути решаемой проблемы.2 Использование разнообразных аналитических методик позволяет не только избежать поверхностно сформулированных целей, неизбежно влекущих перерасходовать ресурсов, утрату авторитета госорганов и др., но и дает возможность уточнить и даже при необходимости "переформулировать проблему" (Дж.Гослин). Как можно видеть, эпицентр второго этапа - формулировка отобранных и отселсктированных целей (подцелей). Важность данного аспекта принятия решений дала ряду исследователей основание ставить вопрос о преимуществах общей модели управления - "управления по целям" (П.Дракер), где управление подчиняется достижению конкретных результатов. Эта несомненно заслуживающая внимания модель, тем не менее, для государственных служб является достаточно "узковатой". Ведь органы государства помимо следования целям должны контролировать в качестве важнейших компонентов управления и соответствие целей средствам, и социальный резонанс во внешней среде (общественном мнении), также другие важнейшие компоненты управленческого процесса.Для государственных органов, вынужденных руководствоваться и политическими, и собственно управленческими и административными соображениями, предельно важно ориентироваться на конечный результат, а, следовательно, на возможность реализации поставленных планов. То есть государство должно ставить не столькооптимальные, сколько реально достижимые цели, ориентировать свои структуры на осуществимые в действительности программы. Лица управляющие государством просто вынуждены чураться бесплодных фантазий, учитывать реалии дня, стремиться рационально расходовать ограниченные ресурсы и при этом принимать во внимание возможность возникновения непредвиденных ситуаций. Таким образом, государственные органы должны предельно дифференцировать и иерархиизировать систему целей, связывая с ней распределение средств и ресурсов, функции и полномочия ответственных органов управления, сроки исполнения и др. компоненты программы действий. Важным критерием формулировки целей является и предотвращение дополнительных проблем и противоречий, вытекающих из принятого решения. Управляющие должны действовать так, чтобы удачное в той или иной сфере решение не вызвало разрастание конфликтов в смежных областях и не увеличило груз проблем, лежащих на плечах государства. Методы принятия решений:формулирование целей в немалой степени зависит от доминирующих при принятии решений методов. Спектр применяемых методов в госуправлении весьма широк: от интуитивных до формально-рационализированных, основанных на применении математических моделей. Их выбор и использование зависит от состояния субъектов ЛПР, ситуации, стратегических приоритетов и ряда других условий. Например, сориентированные на удержание власти лидеры могут предпочитать избрание т.н. "безопасных альтернатив", основанных на инкрементальных методах достижения цели и предполагающие сравнительно небольшие изменения в проблемной ситуации. Элиты, борющиеся за власть, могут исходить из принципа "чем хуже - тем лучше" и провоцировать применение авантюрных способов, увеличивающих риск социального развития. Эксперты могут ограничиваться сугубо технократическими подходами, противоречащими интуиции и опыту политического руководства. В целом, все многообразие методов можно было бы свести к шести классам: 1) - интуитивным, выражающим доминирование неотрефлексированных, чувственных, гипотетических соображений субъекта; 2) - методу прецедента, ориентирующему субъекта на механическое воспроизведение средств и приемов деятельности, механическое использование в подобной или внешне схожей ситуации; 3) - рациональным (научным), математическим, воплощающим применение норм "правильного" (идеализированно интерпретирующего действительность) мышления для анализа ситуации; 4) - инкрементальным (предполагающим незначительные изменения ситуации, не затрагивающие ее системных и фундаментальных черт); 5)смешанным (смешанно-сканирующим), использующим общетеоретические подходы социального (политического) анализа в качестве основы для детального эмпирического исследования конкретной проблемной ситуации; 6) экспериментальным, предполагающим искусственное моделирование проблемной ситуации и соответствующих ей методов деятельности. Учитывая социально-политические последствия принимаемых решений, степень ответственности разных категорий субъектов, выполняющих роль ЛПР, можно говорить о ряде тенденций в применении тех или иных методов. Предварительно, однако, заметим, что с теоретической точки зрения условием, влияющим на выбор доминирующих методов принятия решений, является сохранение возможности перепроверки решений. Тем не менее, на практике политические субъекты явно тяготеют к использованию интуитивных методов и следованию прецеденту. Государственная администрация чаще всего демонстрирует тягу к использованию инкрементальных методов. Причем и политики, и чиновники менее всего склонны использовать при принятии решений экспериментирование. Издержки применения тех или иных методов принятия решений неизбежно сказываются на характере и качестве формулирования целей. Помимо них к факторам, ограничивающим возможности политиков и государственных администраторов определять систему целей (подсистем) можно отнести. - недостоверность и недостаточность информации о проблемной ситуации; - ценностные, психологические и другие субъективные противоречия внутри отношений субъектов, влияющих или составляющих ЛПР (нелегитимность субъекта, нежелание рисковать или, напротив, авантюрный стиль руководства и т.д.); - ситуационные условия (дефицит времени для принятия решений или ресурсов, ограничивающих возможности субъектов, непросчитываемость обстоятельств, отсутствие очевидных факторов, влияющих на динамику ситуации и проч.; - организационные условия (узость ведомственных правил, неготовность оргструктур к принятию решений, формально-бюрократическое отношение аппарата к поставленным целям и т.д.).  Этап реализации решений:принятое решение являет собой только возможность успешного достижения цели.