Государственная служба

Актуальность работы объясняется тем, что вопросы состояния гражданского общества в Российской Федерации являются предметом исследования политологов, социологов, юристов. ...

Введение………………………………………………………….…………………3
Глава 1. Теоретические особенности изучения государственной службы в РФ
1.1. История государственной службы РФ…………………..…………………..5
1.2.Государственная служба в РФ на современном этапе…………………….9

Участие граждан в осуществлении местного самоуправления имеет, как правило, ситуативный, несистемный характер, в основном для решения отдельных острых проблем в сфере местного самоуправления или в конкретной социальной сфере. С другой стороны, мало поступает гражданских инициатив по вопросам долгосрочного стратегического развития муниципальных образований, слабая электоральная активность и заинтересованность в управленческо-административных делах.

Вместе с тем следует иметь в виду немаловажное положение, что трудо-правовой статус государственного служащего сформулирован как не вполне приемлемый регулятор государственно-служебных отношений. Труд – категория экономическая, а служба – управленческая, т. е. перед нами явно различные отрасли знания и деятельности; если государственную службу перевести на «экономические рельсы», кроме коррупции ничего не получим. Более того, деятельность государственных служащих направлена не на создание и приумножение стоимости материальных ценностей, а на реализацию государственной власти, политики, служение обществу и государству, в связи с чем их профессиональную деятельность также следует рассматривать как осуществление публичной власти. Дело в том, что наличие признаков затраты усилий, оплачиваемости и корпоративной занятости еще не свидетельствует о том, что перед нами деятельность, которую мы можем именовать трудом. Две цитаты из классика политэкономии: «Труд есть, прежде всего, процесс, совершающийся между человеком и природой, процесс, в котором человек своей собственной деятельностью опосредует, регулирует и контролирует обмен веществ между собой и природой. 16Веществу природы он сам противостоит как сила природы»; «труд есть субстанция и имманентная мера стоимостей, но сам он не имеет стоимости». Классик отечественной философии М. К. Мамардашвили обосновывал, что трудом является стояние в очереди в целях приобретения товара, так как при этом затрачивается физическая и психическая энергия человека. Почему же такой труд не оплачивается? Потому что это не труд! Во-первых, сама по себе выполненная работа (затрата усилий) еще не труд. Ведение домашнего хозяйства, волонтерство, благотворительная помощь и подобные занятия вообще не оплачиваются, но требуют много человеко-часов. Для монашеской аскезы, церковных служений не только нужна самоотдача, но и допускаются материальные пожертвования. Странный труд, который не просто не оплачивается, а сопровождается платой за возможность его совершения. Наконец, имеется вид деятельности, сопряженный с неимоверными физическими и моральными усилиями, не создающий никакой стоимости, наоборот, отвлекающий массу производительных ресурсов, – спорт, порой несущий разочаровывающие результаты. Во-вторых, наличие корпоративной занятости свидетельствует лишь о том, что лица объединены формальной организацией, но не о том, что они функционально встроены в социальную структуру и имеют единое целеполагание. Короче говоря, государственный служащий не трудится, а занят обеспечением реализации государственных функций совместно с высшими должностными и иными лицами, замещающими государственные должности, сотрудниками и работниками государственных, муниципальных органов и иных организаций и т. д. В системе государственной службы отсутствует разделение труда, но есть отделение труда от государственной службы как предметно-дифференцированных видов деятельности: стоимостно-созидательной и организационно-обеспечительной по отношению к иным социально полезным видам деятельности. В советской и российской традиции встречался догматический перенос на систему властных полномочий предложенного Анри Файолем для изготовления изделий разделения труда. Однако данная попытка оказалась бесплодной, так как Карл Маркс раньше отметил, что разделение труда является естественным процессом существования товарного производства, а не принципом управления, которое наслаивается в качестве схемы на организацию производства. При этом совершенно неоправданно вводится данный принцип в организацию управления, поскольку далее у Карла Маркса четко проводится различие между мануфактурным и общественным разделениями труда, т. е. разделение труда – самостоятельный, не свойственный управлению процесс. Если систематизировать органы исполнительной власти по реализуемым ими методам административно-правового воздействия (регистрационный, легализационный, разрешительный, попечительский, распорядительный), то компетентностные ориентиры сотрудников будут направлены на выполнение соответствующей роли в применении перечисленных методов. Поэтому в квалификационных требованиях к лицам, замещающим государственные должности, в том числе государственным служащим, следует отражать, в выполнении каких планов, административных процедур и действий они принимают участие (формальная сторона), какими методиками и приемами должны овладеть для принятия регистрационных, легализационных, разрешительных, попечительских и распорядительных актов и действий по их исполнению (содержательная сторона). Должностные регламенты, должностные инструкции государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, иные подобные доку- менты могут быть основаны на определении роли каждого из них в процедурно- методической схеме исполнительно-властной деятельности независимо от отрасли или сферы, где такое управление осуществляется. В ходе реализации исполнительной власти присутствует дифференциация методов, сопутствующих им процедур, места и роли агентов административного действия в их осуществлении, безусловно, применительно к различным сферам социальных отношений и отраслей деятельности. Никакого разделения труда между лицами, занимающими государственные должности, в том числе государственными служащими, в системе государственной администрации не наблюдается, так как все они заняты одной и той же совместной деятельностью по исполнению государственных функций методами, приемлемыми для исполнительной власти; лишь формально каждый из них уполномочен совершать разные действия (операции), содержательно сходные, образно выражаясь, как звенья одной цепи. Может последовать возражение, что каждый из представителей государственной администрации уполномочен выполнять свойственные только ему функции. Конечно, это соответствует реальному положению дел, потому что методическое воздействие совершается в различных отраслях деятельности, соответственно дифференцируются последствия воздействия: одно дело – регистрировать источники повышенной опасности, а другое – акты гражданского состояния, но суть воздействия одна – государственная регистрация (удостоверение). Государственные служащие, занятые в процедурах контроля (надзора), ведут их по содержательно сходным методикам, представленным в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»20, независимо от того, осуществляется ли проверка в сфере торговли или лесопользования, ветеринарии или образования. 17В свою очередь сотрудники, занятые в процедурах лицензирования, руководствуются единообразными требованиями Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» независимо от сферы выдачи лицензий: в авиационной технике или фармацевтике. Равным образом сотрудники милиции или ФСБ России будут применять меры непосредственного принуждения как при охране общественного порядка в повседневной деятельности, так и при проведении контртеррористической операции (может быть, во втором случае интенсивность и количество принудительных воздействий возрастет). Во всех случаях административно-правового воздействия представители государственной администрации не задействованы в технологических цепочках производственной или какой-либо иной социальной деятельности, основанной на разделении труда, а лишь профессионально создают и поддерживают условия нормального существования и развития сформировавшихся социальных институтов. В связи с этим их знаниевый потенциал, профессиональная подготовка, осуществляемые ими деятельностные, функциональные и рутинные практики административного влияния одинаковы. Для государственного служащего главным становится умение работать со всеми общественными группировками, как при личных контактах (на приемах), так и на грандиозных митингах. ФЗ о государственной гражданской службе РФ предъявляет неконкретизированное требование о наличии, как правило, высшего профессионального образования для замещения государственных должностей, не раскрывая, какая должна быть специализация, например, у сотрудника налогового или таможенного ведомства, органа здравоохранения или образования и т. д. Кто они по профессии – юристы, экономисты, педагоги, менеджеры? Вообще говоря, не имеет значения. Они не заняты деятельностью в подведомственных отраслях, государственным управлением и исполнительно-властным администрированием, которые «надстроечно» осуществляются своими универсальными методами, процедурно-методические требования к компетенции лиц, замещающих государственные должности, являются универсальными и одинаковыми независимо от того, в каком ведомстве (органе) осуществляется государственная административная деятельность. Несомненно, точно отмечал Н. М. Карамзин, что «вместо всеобщих знаний должно от каждого человека требовать единственно нужных для той службы, коей он желает посвятить себя: юнкеров Иностранной коллегии испытывайте в статистике, истории, географии, дипломатике, языках; других – только в знаниях отечественного языка и права русского, а не римского, для нас бесполезного; третьих – в геометрии, буде они желают быть землемерами и т. д.». Высказанное утверждение можно применять с учетом сделанных выводов: сотрудник дипломатического ведомства не управляет, землемер также не управляет, а вот сотрудник кадровой службы государственного органа управляет: ведет документацию, необходимую для занятия должности. Следовательно, любой должностной регламент (инструкция) должны быть процедурно-методически ориентированными, содержать типовые требования об оформлении управленческой документации, организации взаимодействия лиц, замещающих государственные должности, порядке рассмотрения обращений, сборе доказательств по разрешаемым делам. В свою очередь, профессиональное обучение и развитие указанных лиц должно быть ориентировано на знание технологий государственного управления: не изучение макроэкономических процессов, а управление ими, не исследование социально-демографической ситуации в регионе, а управление территориальной организацией населения, не овладение технологиями строительства, а освоение нормативных основ административно-территориального устройства, территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории и т. д. Профессиональную пригодность государственного служащего определяет овладение навыками и приемами применения различных методов воздействия, а не наличие у него специальных знаний в определенной сфере науки, техники, искусства или ремесла, что пригодно для частной инициативы, гражданских, но не публичных административных отношений. Итак, если государственная служба не является формой трудовой активности, есть ли основания относить ее к административной деятельности? Безусловно, да, но только само служение, т. е. реализацию исполнительно-властных полномочий, направленных на исполнение государственных функций и предоставление государственных услуг, а вот организацию, прохождение и определение правового статуса государственного служащего никак невозможно отнести к предмету административно-правового регулирования. Не следует забывать немаловажный момент, который был упущен в ходе формирования института российской государственной службы. Этот институт представляет собой чрезвычайно важное направление государственного строительства и является предметом конституционно-правового регулирования. В против- ном случае перед нами предстает какой-то индивидуалистический либерально- своевольный гражданин, хотя для того нет никаких конституционно-правовых оснований, так как во многих статьях Конституции РФ говорится о возможности и допустимости участия гражданина в государственных делах. В рамках отрасли административного права можно говорить о методах обеспечения государственной служебной деятельности и участия граждан в реализации различных публичных функций, но рассмотрение государственной службы в качестве института административного права представляется ошибочным. Лица, задействованные в реализации функций государства, кроме того, что управляют, сами нуждаются в управлении, вследствие чего государственная администрация применяет механизмы, чтобы адекватные внешней среде и происходящим в ней процессам системы государственного управления функционировали надлежащим образом, т. е. «управление конкретным делом всегда есть управление людьми, занятыми этим делом, а управление конкретным объединением людей есть так или иначе и управление делом, которое свело этих людей вместе, хотя это дело и может заключаться лишь в том, чтобы жить вместе». Федеральным законом о системе государственной службы РФ определяются правовые и организационные основы системы государственной службы РФ, в том числе системы управления ею. Административно-правовому регулированию подвержена не сама государственная гражданская, военная, правоохранительная служба, не виды деятельности на государственных должностях РФ, субъектов РФ, в органах и организациях, наделенных властными функциями и полномочиями, а методы управления в указанных институтах власти, т. е. определение схемы управления кадрами публичной службы, установление кадрового потенциала, реализация разрешительных механизмов, связанных с формированием, продвижением и перемещением кадров публичной службы, осуществлением в отношении них контрольно-надзорных мероприятий (аттестационно-квалификационных процедур), установление порядка отдачи распорядительных актов, их исполнения, применения мер поощрительного и принудительного воздействия.Глава 2. Анализ государственных служащих, как ключевой элемент государственного управления2.1.Государственные служащие, как социально-профессиональная группаГосударственный служащий является носителем реальной власти, персонализирует государство. От восприятия образа государственных служащих, в какой-то степени, зависит ускорение или торможение реализации государственных программ и целей. Политика государства направлена на формирование отношения людей к государственным служащим, но сложившийся, отраженный и закрепившийся в общественном сознании образ госслужащего, напрямую определяет отношение населения к действиям властей. Продолжается процесс отчуждения от власти, обозначенный Э. Фромом, который связывал этот процесс с устройством «крупных и иерархически организованных общества», в которых «первоначальная реальная или мнимая компетентность власти переносится на мундир или титул, ее олицетворяющие». 18Образ государственных служащих выступает в общественном сознании персонифицированным образом государственной власти. Именно поэтому важнейшей составляющей государственной политики и идеологии является создание положительного образа государственных служащих как социально ответственной профессиональной группы, формирование позитивного общественного мнения, основанного на высокой репутации государственной власти и её представителей, что будет способствовать реализации государственных решений. Рассматривая государственных служащих как социально-профессиональную группу, отметим, что в литературе наряду с понятием государственные гражданские служащие используются понятия «бюрократия», «чиновничество». Некоторые исследователи считают эти понятия синонимичны- ми, по мнению автора, понятие «государственные служащие» существует в рамках норматив- но-правого поля и содержит ней- тральные оценочные характеристики, в то время как «бюрократия» и «чиновник» в настоящее время в нашей стране приобрели отрицательные коннотации. В данной работе понятия «государственные служащие», «бюрократия», «чиновники» используются как синонимичные. При этом заметим, что данные термины не являются тождественными, поскольку несут различную смысловую, идеологическую нагрузку. Изучение образа государственных служащих, механизмов его продвижения и восприятия позволяет создать социально-психологический портрет носителя власти, выявить закономерности восприятия, определить способы формирования привлекательных для населения образов. Исходя из практических отношений с госслужащими, образ данной социальной группы отличается большой дифференцированностью, наличием, как позитивных, так и негативных категорий в обобщенном образе государственного служащего. На восприятие образа госслужащего может оказывать влияние имеющийся позитивный или негативный опыт непосредственного общения с представителями дан- ной социальной группы, а также воспроизводство точки зрения той социальной группы, с которой со- относит себя респондент. Отношение населения к государственным служащим является производным от большого числа составляющих. Наиболее значимыми представляются: причины, вызванные объективными результатами действий государственных служащих; причины, вызванные субъективными оценочными суждениями; социальным контекстом: социокультурные, экономические, политические факторы. Восприятие образа государственных служащих позволяет судить о легитимности, эффективности деятельности института государственной власти, соответствии его миссии и целям государственного управления, отношении населения к государственным служащим и соответствии этой социально-профессиональной группы общественным ожиданиям. Анализ сходства и различия результатов опроса населения с результатами опроса чиновников позволяет судить, с одной стороны, о степени «разорванности» коммуникации между ними, а с другой, о состоянии профессиональной ответственности госслужащих. Восстановление разорванной коммуникации становится способом «лечения» такой «социальной болезни». Субъективные данные опроса позволяют выявить оценочные категории, структурирующие образ госслужащего по деловым профессиональным и личностным индивидуальным качествам; по внешним характеристикам (вид, внутренняя и внешняя среда взаимодействия субъекта управления). Данные ряда социологических исследований показывает наличие у большой группы населения негативных характеристик государственных служащих: «высокомерный», «преследующий личные интересы», «далекий от нужд и потребностей населения», «безответственный», «некомпетентный», «неэффективный». Ключевое влияние на формирование образа государственных служащих у населения оказывает опыт взаимодействия и непосредственного общения с госслужащими. А этот опыт у большей части населения не очень позитивный. Главным критерием и предназначением государственной службы является высокий профессионализм в реализации функций управления и организации взаимодействия общества и государства. Престиж и авторитет государственных служащих зависит от степени от профессиональной ответственности, компетентности, профессионализма членов данной группы. В ходе опроса особое значение будет уделено социально- психологической компетентности чиновников: умение работать с людьми, выражать их интересы и защищать, завоевывать доверие, авторитет, формировать в их глазах положительный образ. Способность государственного служащего владеть ключевыми компетенциями и осуществлять их обуславливается особой структурой сознания населения — его компетентностью как универсальной способностью знать, понимать, владеть способами деятельности, прогнозировать, действовать, рефлексировать свои действия и нести ответственность за них в процессе своей деятельности. Общественное мнение как совокупность суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, характеризует органы управления и государственных служащих как бы в «снятом», отраженном и преломленном через их сознание и волю виде. В нем практически постоянно происходит соотнесение, соизмерение уровня и результатов управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями людей. Хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно обладает свойством достаточно объективно «видеть» эффективность управления. Вот почему в следующем исследовании ставится задача выявления уровня доверия, отчужденности от власти, поиск и ранжирования их причин, соотношения целей, интересов, ценностей, норм и пробел, волнующих чиновников и граждан.