РЕФЕРЕНДУМ КАК ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

РЕФЕРЕНДУМ КАК ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ...

..

Актуальность исследования обусловлена тем, что в системе правовых форм политического самоуправления институт референдума, так же как и прямые выборы, имеет особый, высший юридический статус. Другие правовые формы (массовые мирные акции и т.д.) второстепенны, поскольку только на референдуме посредством прямого голосования граждане вправе принимать решения по управлению общественными отношениями, т.е. фактически и юридически осуществлять политическое самоуправление или народовластие. Вследствие этого институт референдума является своего рода критерием и одновременно неотъемлемым, сущностным признаком государства, в котором установлен демократический политический правовой режим. Поэтому очевидно, что страны, в которых институт референдума не учрежден, не являются демократическими, поскольку г раждане не имеют права инициировать и непосредственно путем голосования принимать решения по управлению общественными отношениями, т.е. осуществлять политическое самоуправление. Вместе с тем не все государства, в которых институт референдума учрежден, могут быть признаны демократическими. Политическое самоуправление граждан в демократическом государстве предполагает не только учреждение института референдума, понимаемого в узком смысле, как предоставление гражданам права голосовать по тем или иным вопросам, но - и это главное - определение прав граждан при его назначении, подготовке, проведении и принятии решений по регулированию политических, экономических, социальных и идеологических (культурных) общественных отношений, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов публичной власти.
...
..

После включения вопроса о референдуме СССР в повестку дня СНД СССР (Верховного Совета СССР) принималось решение о референдуме СССР, при этом предусматривалось два варианта: 1) о назначении даты референдума СССР и его обеспечении; 2) о необходимости принятия закона или иного решения, предлагаемого в вопросе референдума, но без его проведения. В голосовании по вопросам референдума имели право принимать граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста (участники референдума), за исключением психически больных, признанных судом недееспособными; лиц, содержащихся под стражей в местах лишения свободы; лиц, в отношении которых в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством избрана мера пресечения - содержание под стражей. Закон устанавливал, что принятые решения имеют обязательную силу навсей территории СССР и могут быть (изменены) только на референдуме. При этом законы СССР, принятые на референдуме, вступают в силу в порядке, установленном для законов, принятых СНД СССР (Верховным Советом СССР), другие решения обязательны для реализации со дня опубликования результатов референдума.Таким образом, Закон о всенародном голосовании (референдуме СССР) не только урегулировал основные этапы проведения референдума, но и впервые предоставил гражданам СССР право инициировать его проведение по принятию, отмене, изменению законов СССР и по другим общегосударственным политическим, экономическим, социальным, идеологическим вопросам, кроме запрещенных. Вместе с тем Закон не наделил граждан СССР правом инициировать голосование по изменению и принятию новой Конституции СССР, а также по вопросам «доверия» и досрочного прекращения (приостановления) полномочий органов власти. Тем не менее, сопоставление положений указанного Закона с конституционными нормами советского периода (1936-1977 гг.) свидетельствует о принципиальных и позитивных изменениях в регулировании прав граждан СССР при проведении общесоюзного референдума.17 марта 1991 года прошёл первый всероссийский референдум о введении поста Президента Российской Федерации. В нём приняло участие 75,09 % граждан РСФСР, из них 69,85 % поддержало это предложение. Через три месяца, 12 июня 1991 года, первым Президентом Российской Федерации был избран Борис Ельцин.25 апреля 1993 года, во время противостояния Президента и Верховного Совета Российской Федерации, прошёл референдум, на который были вынесены четыре вопроса. В референдуме приняли участие 64,51 % избирателей. На вопрос «Доверяете ли вы Президенту РФ Борису Ельцину?» ответило «да» 58,66 % голосовавших, на вопрос «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Правительством РФ с 1992 года?» -53,04 %. За досрочные выборы Президента высказалось 49,49 %, за досрочные выборы народных депутатов - 67,16 % от числа проголосовавших, но менее половины от общего числа избирателей. В итоге внеочередных выборов не проводилось, а Верховный Совет РФ был распущен в соответствии с указом Президента Бориса Ельцина № 1400 от 21 сентября 1993 года.12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Государственную Думу первого созыва, прошло всенародное голосование по проекту Конституции России. В голосовании участвовало 54,79 % избирателей, из них 58,42 % поддержало новый Основной закон, который действует по настоящее время. Так в действующей Конституции России имеются нормы, регулирующие референдумный процесс в России. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции Российской Федерации, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод.Отдавая большую значимость данному вопросу, Государственной Думой был принят Федеральный Конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ в замену аналогичному ранее действующему Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 года. Новый закон конкретизировал отдельные положения относительно инициативы проведения референдума, относительно агитационной группы и многие другие положения.1.2. Особенности референдума в системе конституционного права Особенностью референдумного процесса в России является деление референдумно-правовых процедур на стадии.Так, по мнению А.В. Иванченко, референдумный процесс включает в себя следующие стадии: 1) подготовка референдума: инициатива народа, информирование граждан, агитация, обсуждение вопроса выносимого на референдум; 2) проведение референдума: регистрация инициативной группы, назначение референдума, формирование комиссий, организация референдума, голосование, установление результатов голосования, подведение и опубликования итогов голосования; 3) реализация приятного на референдуме решения: вступление в силу, принятие правового акта, если принятие такого акта обязательно.Говоря о первой стадии, право инициативы проведения референдума принадлежит не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, - при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них.По мнению Л.А. Нудненко: «в некоторых ситуациях излишняя конкретизация может сделать федеральный закон фактически не действующим...». По её мнению, конкретизация отдельных положений в новом Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации», значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума. Так установление численности инициативной группы в 100 человек для малонаселенных субъектов с некомпактным проживанием граждан трудновыполнимо. Кроме того не все лица могут входить в инициативные группы, участвовать в выдвижении инициативы, а так же голосовать по вопросам референдума. Данным правом обладают согласно статье 5 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года №5-ФКЗ Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин Российской Федерации, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда. Так же законом четко установлен запрет вынесения на голосования следующих вопросов: 1) об изменении статуса субъекта Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации; 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов; 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации; 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации; 6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; 7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.Правом назначения референдума обладает только Президент РФ. До назначения референдума, его проверку осуществляет Конституционный Суд. Президент РФ после поступления к нему решения Конституционного Суда издает указ о назначение референдума, в котором определяет дату его проведения. Голосование может быть назначено на любой выходной день, который должен быть воскресеньем, в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. Данная временная рамка, во-первых, обеспечивает надлежащий уровень подготовки референдума, а, во-вторых, препятствует затягиванию связанных с референдумом мероприятий.Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню голосования.Здесь, так же, по мнению Л.А. Нудненко правило относительно того, что участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу является не логичным и не обоснованным, а так же нарушает право граждан на объединение, предусмотренное Конституцией России.По истечении времени голосования участковая комиссия осуществляет подсчет голосов на участке, о чем составляется соответствующий протокол. Суммирование данных, содержащихся в указанных протоколах, осуществляют непосредственно члены избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации направляют протоколы об итогах голосованию в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. На основании протоколов об итогах голосования комиссий субъектов Российской Федерации, протоколов участковых комиссий, образованных за пределами Российской Федерации, ЦИК РФ путем суммирования содержащихся в них данных не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет результаты референдума Российской Федерации.Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по Российской Федерации подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее трех дней после определения результатов референдума.Таким образом, такой институт непосредственной демократии, как референдум, обладает рядом положительных моментов, несмотря на пробелы в российском законодательстве о референдуме, несмотря на утрату качества правовых актов первичного характера о референдуме в ходе их детализации. Положительной стороной данного института можно выделить такие аспекты как: активно участие населения в общественно-политической жизни страны, возможность гражданам высказываться по поставленным вопросам и направлять деятельность органов власти и другие. Глава 2. Проблемы реализации референдума как института конституционного права в России2.1 Основные трудности проведения референдумаНесмотря на довольно полное нормативное регулирование института, он не нашел широкого применения на практике. В настоящее время проведение референдума в России сопряжено с немалыми трудностями, имеющими правовую природу.Так, неоправданно сложной является процедура инициирования референдума.Инициативная группа по проведению референдума должна состоять не менее чем из 2 млн. граждан, обладающих правом на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них. Далее закон устанавливает, что подгруппы, из которых должна состоять инициативная группа, должны быть созданы более чем в половине регионов Российской Федерации.В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, место жительство которых находится на территории того субъекта РФ, где образована данная подгруппа. Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта РФ, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании. Оно правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. Следует заметить, что установление численности инициативной группы в 100 человек для малонаселенных субъектов РФ с некомпактным проживанием граждан трудновыполнимо. Кроме того, п. 5 ст. 15 ФКЗ «О референдуме РФ» устанавливает требование, согласно которому подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы должны удостоверяться нотариально.Закон запрещает привлекать к сбору подписей в поддержку проведения референдума других лиц, кроме членов инициативной группы. В то время как привлечение к сбору подписей других лиц (что было дозволено ФКЗ от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме РФ») способствовало бы ускорению процесса сбора подписей. Для сбора двух миллионов подписей в поддержку инициативы проведения референдума установлен короткий срок - 45 дней.Неясен смысл нормы, по которой граждане, входящие в инициативную группу по проведению референдума, не могут состоять так же в агитационной группе по поддержке своей идеи. Это правило просто нелогично, к тому же, оно нарушает право граждан на объединение.Особое значение имеют вопросы, выносимые на референдум. Вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы на них можно было дать только один однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Однако вынести на референдум можно далеко не любой вопрос. Перечень ограничений установлен в ст. 6 Федерального конституционного закона.Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить действующей Конституции РФ. Данная норма содержит явное противоречие, поскольку Конституция РФ провозглашает многонациональный народ страны носителем суверенитета и единственным источником власти, а референдум – высшим и непосредственным выражением воли народа. В связи с этим акт, принятый путем референдума, занимает особое место в иерархии источников права. Следовательно, отказ народу в праве с помощью референдума принимать решения, требующие в последующем внесения изменений и дополнений в Основной закон, не является правомерным. Более того, ч. 3 ст. 135 Конституции РФ предусматривает возможность замены действующей Конституции РФ с помощью референдума.Закон запрещает проведение и назначение референдума во время действия чрезвычайного или военного положения. Это соответствует положениям ст. 56 Конституции РФ, согласно которой в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечения проведения референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы. Однако референдум не может быть назначен и проведен и в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения, когда жизнь государства уже должна стать нормальной.Существенно ограничивает инициативу проведения референдума запрет на проведение референдума в последний год полномочий Президента, Государственной Думы, а также во время избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны на основании решения уполномоченного федерального органа.Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 11 июня 2003 г. № 10-П, принятому в связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвященному проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума, сделал вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума.