Местное самоуправление

Актуальность работы объясняется тем, что вопросы состояния гражданского общества в Российской Федерации являются предметом исследования политологов, социологов, юристов. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления имеет, как правило, ситуативный, несистемный характер, в основном для решения отдельных острых проблем в сфере местного самоуправления или в конкретной социальной сфере. С другой стороны, мало поступает гражданских инициатив по вопросам долгосрочного стратегического развития муниципальных образований, слабая электоральная активность и заинтересованность в управленческо-административных делах.
...

Введение…………………………………………….……………………..3
Глава 1. Теоретические особенности изучения местного самоуправления в России………………………………………………………..5
1.1 Территориальное устройство царской России……………………5
1.2 Территориальное устройство РСФСР (1917-1991)….…………....9
1.3.Современное административно-территориальное устройство России – федерализм………………

Как публичная власть, местное самоуправление по отношению к гражданскому обществу выступает в роли политического центра, обеспечивающего достижение общегражданского согласия, является координатором интересов различных социальных групп населения муниципального образования.

С другой стороны — из существовавших декретов и постановлений ВЦИК, в которых были сформулированы права и обязанности органов власти и управления автономных областей по отношению к центральным органам, невозможно было вынести заключение о каком-либо юридическом преимуществе АО над губерниями. Это свидетельствует о недостаточно четкой проработке исследовательского инструментария и понятийного аппарата, а также об определенном отрыве друг от друга сфер теоретического и практического федеративного строительства. Прямым подтверждением этому является мнение Г.С. Гурвича о том, что «юридические формы автономных областей ничем не разнятся от юридических форм любой советской губернии». «В чем же автономность?» — задает вопрос Гурвич. И отвечает: «Если под автономией понимать самоначалие масс, подавтономной формой такую местную организацию, которая целиком питается самоорганизацией, то советская система — именно потому, что она советская, — неминуема и без всякой борьбы осуществляет такую автономию, — нечто гораздо большее, чем административное и политическое самоуправление у буржуазии. И уже по одному этому область, называясь автономной, вполне оправдывает такое название». Представители и юридического, и политического подходов были едины в том, что наиболее типичными автономными единицами для РСФСР являются автономные республики, а не автономные области, которые образовывались иногда стихийно (Енукидзе) или «как национальные губернии территориального масштаба» (Дурденевский). Это — во-первых. Во-вторых, в отношении АО в РСФСР наметился процесс к их постепенному слиянию с АССР и к поднятию третьестепенного члена — автономной области — на высшую ступень развития. В-третьих, раз автономные области все- таки существуют, то следует разобраться в природе их появления. Таким образом, правовой статус автономных республик и их компетенция не вызывали сомнений. В 1920—1924 гг. по линии внутренней федерации в РСФСР образуется целый ряд других автономно-государственных единиц, а в итоге происшедшей дифференциации федерального устройства возникает новое понятие — автономная область, отношение к которой было неоднозначным, что нельзя сказать о статусе АССР. Одним из центральных вопросов в проблеме советского федерализма является вопрос о взаимоотношениях Союза ССР и составляющих его частей — союзных республик, одной из которых являлась и РСФСР. «СССР, вообще, нельзя без оговорок причислить к федерациям, поскольку последние основываются на утверждении федеративной власти. Между союзным государством и союзом государств есть ряд постепенностей, как они имеются между государствами союзными и унитарными», — подчеркивает Котляревский. Вместе с тем исследователь признает, что «правовой смысл федеративного строя — обеспечение самостоятельности и равенства в известных пределах для тех государств, которые стояли друг к другу в отношениях международного характера и которых теперь политическая необходимость и культурная потребность заставляют соединиться в едином государстве». Таким образом, считая первым характерным признаком федерации участие в образовании высших органов власти путем представительства частей федерации как таковых, а вторым — «непосредственное подчинение населения центральной власти», исследователи 20-х гг. делают вывод о наличии у Союза ССР федеративного характера. В работах И.Н. Ананова, Д.А. Магеровского, В.Н. Дурденевского и др. подробнейшим образом раскрывается суть и смысл этих признаков. В исследованиях 20-х гг. впервые в отечественной теории и практике федеративных отношений были определены типы советской федерации. Представителем одного типа была названа РСФСР, другого — СССР. При этом только с особым типом советской федерации — Союзом ССР — некоторые исследователи связывали основную проблему строительства «единого многонационального государства», что подтверждает анализ вопроса о характере государственных взаимоотношений между СССР и суверенными советскими республиками. Разработку этого направления начали юристы-государствоведы — Г.С. Гурвич, Н.И. Палиенко, В.И. Игнатьев, В.Н. Дурденевский, Д.А. Магеровский и др. Их публикации положили начало изучению и решению двух взаимосвязанных задач, а именно: ввели в научный оборот важнейшие правовые документы, определившие сущность взаимоотношений субъектов союзной федерации — республик, и сделали первые шаги по изучению конкретных форм и особенностей этих взаимоотношений.1.3.Современное административно-территориальное устройство России – федерализм.Россия, являясь государством федеративного типа, одним из важнейших направлений развития своей правовой системы имеет широкий пласт правовых, экономических и политических отношений, находящихся в сфере действия принципа федерализма. Закреплѐнный в Конституции принцип федеративного устройства России выступает той исходной точкой, которая, преломляясь в различных аспектах, создает базис для последующего правового регулирования всех сфер общественных отношений. Федерализм невозможно рассматривать в отрыве от сущностной категории финансовых отношений, пронизывающих весь государственный механизм. Федеративные отношения внутри любого государства сложны, объѐмны и многогранны. Рассматривая принцип федеративного устройства государства, прежде всего, в правовой доктрине обращают внимание на отношения, располагающиеся в лоне конституционного права. Однако, не менее важны отношения, федеративные по своей природе, расположенные и в сфере общественных отношений, регулируемых нормами финансового права. Это, прежде всего, межбюджетные отношения, отношения бюджетного планирования и составления проектов бюджетов разных уровней, а также отношения, связанные с налоговыми полномочиями и иные. Одним из центральных вопросов в системе политико-территориального устройства Российской Федерации является вопрос распределения государственно-властных полномочий между различными уровнями государственной власти и муниципальными образованиями В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, так как она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Например, до 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральными (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовали принципы германской модели. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетных субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-й главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны Модель идеального бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий субъектов Федерации должен полностью соответствовать объему ответственности по расходам, закрепленным за данным уровнем государственной власти. Практика же показала, что между бюджетными расходами и доходами всегда существует разрыв, который необходимо покрыть за счет доходных источников, находящихся в распоряжении бюджета более высокого уровня Приоритетной целью бюджетного федерализма должно быть выравнивание способности региона к самообеспечению и устойчивому развитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности.Налоговая система современного государства является эффективным и универсальным механизмом для регулирования макроэкономических процессов, протекающих в обществе. Кроме того, важнейшим элементом экономической безопасности является финансовая безопасность, ассоциирующаяся с обеспечением устойчивости финансовой системы и прежде всего бюджетно-налоговой системы, составляющей основу функционирования любого государства При помощи налогов государство может стимулировать инвестиционную активность, реализовывать финансово-экономическую политику, поддерживать экономическое развитие, осуществлять социальное регулирование и даже решать политические задачи. От эффективности, сбалансированности и способности налоговой системы решать актуальные задачи, встающие на повестке дня, зависят и те экономические условия, в которых будет развиваться государство. Эта связь является двусторонней, то есть, с одной стороны налоговая система должна учитывать экономическую конъюнктуру, сложившуюся в государстве, а с другой стороны налоговая система в любом государстве выступает одним из основных инструментов, при помощи которого власть формирует экономические реалии страны. Налог является основной системообразующей категорией налогового права Концепция налогово-бюджетного устройства в федеративном государстве заключается в установлении в нормах положительного права налоговых источников доходов и полномочий по бюджетной вертикали, способов перераспределения бюджетных ресурсов между бюджетами бюджетной системы. Важнейшим аспектом анализа сущности налогового федерализма является то, что он находит своѐ отражение практически во всей налогово-бюджетной системе страны. При разграничении налоговых полномочий между федерацией и еѐ составными частями необходимо отметить, что создаваемая модель налогового федерализма должна быть стабильной, и в ней должна быть реализована закономерность, в соответствии с которой чем больше налог зависит от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень власти, за которым должны закрепляться соответствующие налоговые каналы и полномочия по их введению и взиманию. Общественно-политическая мысль выработала несколько подходов к разделению налогов в федеративном государстве. Первый подход заключается в закреплении налогов за определенным уровнем власти и разграничении полномочий по взиманию налогов. Каждая территория вводит свои собственные налоги и сборы самостоятельно или на федеральном уровне закрепляется исчерпывающий перечень налогов и сборов. Таким образом, реализуется неполное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов. Второй подход предусматривает, что в бюджеты каждого уровня государственной (муниципальной) власти подлежит зачислению формализованная в законодательстве доля суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории, исходя из общей для всех налогоплательщиков налоговой ставки. И, наконец, существует третий подход, в соответствии с которым осуществляется соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых элементами федерации. Роль, которую налоговый федерализм играет в национальном правопорядке, можно определить, как создание такого механизма федеративных отношений, который обеспечил бы недопущение конфликтов между федеральным центром и элементами федерации или же между самими элементами федерации, посредствам разграничения и распределения налоговых источников доходов на основе единого подхода, с учетом интересов, существующих в рамках федерации политико-территориальных элементов. Таким образом, на начало ХХ века единицы административно-территориального устройства губерний, помимо задач территориальной организации органов государственной власти на местах, играли роль территориальной основы формируемого местного самоуправления. Поселения же, в свою очередь, являясь территорией сохраняющегося самоуправления сословного, так же закрепили за собой функции территориальной основы функционирования местного самоуправленияГлава 2. Современное состояние: проблемы и перспективы местного самоуправления в России2.1.Особенности и проблемы местного самоуправления в России.Анализ научных работ последних лет по проблемам функционирования государственного аппарата в России показывает возрастание интереса к проблеме иерархичности и территориальной обусловленности его построения. Внимание к этим проблемам вызвано тем, что в настоящее время продолжается формирование фундаментальных основ исследования механизма управления государства, принципов организации власти, поиск оптимальной модели государственного аппарата. Актуальность анализа государственного аппарата через призму территориального устройства Российской Федерации в целом и ее субъектов обусловлена тем, что, во- первых, оно имеет определяющее значение для построения системы управления и функционирования всего аппарата управления на местах. Улучшение деятельности всех звеньев государственного аппарата требует надлежащей, научно обоснованной территориальной структуры, обеспечивающей адекватную современным задачам и полномочиям органам всех уровней власти организацию территории. Во-вторых, учет территориального устройства при анализе государственного аппарата, исследовании проблем его построения и функционирования в современных условиях становится необходимым как в силу комплексности данной категории в общей теории права, так и важной составляющей в государственной политике. Исходя из понятия государственного механизма, который можно рассматривать как совокупность государственных и негосударственных органов, осуществляющих от имени государства властные полномочия в целях реализации функций государства, структурными элементами государственного механизма, наряду с органами государственной власти и материальными придатками государственного аппарата, являются и органы, в формально-юридическом смысле государственными не являющиеся. К таким органам, полагает Е.Н. Щендригин, с полным основанием можно отнести органы местного самоуправления. Соответственно, в- третьих, актуальность рассмотрения государственного аппарата через призму территориального устройства Российской Федерации связана и с организацией регионального государственного аппарата, а также органов местного самоуправления, развитие которого особенно важно в условиях формирования гражданского общества. Вначале затронем вопрос понятия территориального устройства, проанализируем мнения относительного его роли при построении государственного аппарата. Территориальное устройство или территориальная организация государства – это система взаимоотношений между государством в целом, т. е. его центральной властью и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти. В.Е. Чиркин считает, что для комплексной, системной характеристики территориальной организации публичной власти и всех компонентов, связанных с территориальным делением государства, целесообразнее использовать понятие «политико-территориальное устройство государства», тем более если речь идет о сложнопостроенном федеративном государстве, каковым является Российская Федерация. Н.П. Медведев определяет территориальное устройство государства как форму территориальной организации власти, с одной стороны, а с другой – как систему взаимоотношений государства как целого с составными частями (территориями) . Л.А. Морозова под государственным устройством понимает политико-территориальную организацию государства, включая характер взаимоотношений между центральными и местными властями. Сходной позиции придерживается В.А. Четвернин, полагая, что территориальная организация государства характеризует уровень централизации государственной власти, соотношение компетенции центральных и региональных (местных) органов государства. Иными словами, территориальная организация государства рассматривается многими учеными с точки зрения распределения государственной власти в центре и на местах, их разделения между составными частями. На основании изложенных точек зрения можно констатировать, во-первых, что территориальность построения государственного аппарата является важным элементом функционирования федеративного государства, каким и является Российская Федерация, а во-вторых, то, что многими авторами, хотя и подчеркивается научный характер проблемы взаимосвязи территориального устройства государства и функционирования государственного аппарата, тем не менее без должного внимания остаются вопросы самоорганизации территорий, подчеркивающие иерархичность организации власти, связь органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Все это свидетельствует о том, что до сих пор не сложилось единого подхода к определению по строения государственного аппарата современной России исходя из ее территориального устройства, а все имеющиеся не учитывают в должной мере принцип комплексного и междисциплинарного подхода к рассматриваемому явлению. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации территория субъекта Российской Федерации представляет собой часть территории Российской Федерации, являющейся пространственным пре- делом властных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (на которой органы государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют всю полноту государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации, установленных Конституцией Российской Федерации). Субъект Российской Федерации является государственно-территориальным образованием, соответственно, в пределах своей территории и в соответствии со структурой организации этой территории строится система и реализуются полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Построение государственного аппарата Российской Федерации включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции, в т. ч. территориального масштаба деятельности. Вместе с тем следует отметить (на это обращают внимание и теоретики, и практики), что территориальный фактор играет важнейшую роль не только при организационном оформлении системы органов власти, но и в процессе их деятельности. Включая в себя всю совокупность территориальных единиц, так или иначе связанных с реализацией деятельности государственного аппарата субъекта Российской Федерации, территориальная организация субъекта Российской Федерации носит сложный, многогранный характер. Мы полагаем, что данное понятие следует рассматривать в качестве более широкого по отношению к административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации, которое так же влияет на построение государственного аппарата как субъекта, так и федеральных органов власти. В чем же заключается соотношение данных понятий? Так, в справочнике по государственному и муниципальному управлению «административно-территориальное устройство (не путать с политико-территориальным делением) – разделение территории государства на определенные части (округ, провинция и др.) с целью обеспечения четкого и эффективного управления государством, организации взаимоотношений государства в целом с его составными частями, взаимосвязи органов государства на местах с его центральными органами». В приведенном определении различаются как самостоятельные понятия «политико-территориальное деление» и «административно- территориальное устройство». Такая трактовка понятия «административно-территориальное устройство» согласуется с определением понятия «административно-территориальное деление», данным современным энциклопедическим словарем. Вместе с тем в литературе дается понятие административно-территориального деления страны как системы территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Последнее определение понятия «административно-территориальное де- ление» по сравнению с первыми двумя, полагаем, более всего соответствует практике формирования административно-территориального устройства современной России и формирования в соответствии с ним современного российского государственного аппарата. У публичной власти в отношении территориального развития есть основная функция – это управление, полагают В.А. Лапин и В.Я. Любовный. Система управления должна быть подвижна во времени, т. е.