Государственно-частное партнерство

Введение………….…………………………………………………………3
Глава 1. Теоретические особенности изучения государственно-частного партнерства…………….…………………………………………………….……5
1.1. ГЧП: понятие, предпосылки возникновения, формы реализации…5
1.2.Риски при реализации проектов государственно-частного партнерства……………………………………………………………………….9
...

Как известно, современная институциональная система представляет собой устойчивую, сложную и многоступенчатую структуру взаимосвязанных правил и механизмов регулирования отношений в обществе и включает в себя правила поведения (игры) участников рынка и механизмы их поддержания и понуждения к исполнению, регулирует поведение тех, кто контролирует соблюдение условий игры участниками рынка.

Анализ и исследование институциональных аспектов взаимодействия государства и частного бизнеса получили в современных условиях широкое распространение. Вместе с тем еще не получили значительного развития комплексные исследования институциональных аспектов формирования государственно-частного партнерства (ГЧП) в современной экономике.
Недостаточно изучены предпосылки его возникновения, характер и условия развития в существующей институциональной среде.

Как и в любом инвестиционном проекте, в рамках реализации проектов ГЧП могут возникать следующие виды рисков: политические, правовые, технические, коммерческие, экономические. Безусловно, на этапе заключения соглашений о реализации проектов ГЧП и подготовки проектной документации возникновение большинства рисков предусматривается, и ответственность за них распределяется между сторонами, исходя из того, кто из партнеров наиболее эффективно сможет управлять тем или иным видом риска. Но поскольку вероятность их наступления с началом реализации проекта многократно повышается, рассмотрим уже перечисленные виды рисков на этапе реализации проектов ГЧП подробнее. Политические риски связаны с терроризмом, введением военного положения на всей территории государства (или его части), а также неспособностью правительства выполнять свои обязательства по проекту. Другими словами, политические риски связаны с действиями правительства, которые могут отразиться на способности частного партнера выполнять свои обязательства по проекту и получать доход от его реализации (приостановление или досрочное прекращение контракта, штрафы или ограничения по сбору платы с конечных потребителей услуг). Безусловно, такого рода риски учитываются на предынвестиционной стадии проекта, но в большинстве случаев в договоре прописаны недостаточно, что позволяет органам власти трактовать их в своих интересах. Наиболее серьезными для частного партнера соглашения о ГЧП являются право- вые риски, в том числе риск изменения правил деятельности для частных компаний, изменение тарифов, правил конкуренции, норм работы операторов. В качестве примера можно привести инвестиционный проект развития аэропорта «Пулково», который реализуется в рамках концессионного соглашения. При реализации проекта инвесторы не смогли избежать правовых рисков. Соглашением между сторонами, в данном случае между ООО «Воздушные ворота Северной столицы» (концессионер проекта, международный консорциум в составе «ВТБ Капитал», «Fraport AG» и «CopelouzosGroup») и Правительством Санкт-Петербурга в лице ОАО «Аэропорт „Пулково“», предусмотрено, что с 2012 г. частный партнер будет выплачивать государственному партнеру вознаграждение в размере 11,5% от авиационных доходов, помимо налогов в бюджеты всех уровней. Но в настоящее время рассматривается вопрос повышения долгосрочных ставок сборов за аэропортовое обслуживание и принято решение о повышении тарифов до необходимого уровня. В результате повышения тарифов стоимость проекта для частного партнера увеличивается, что, в свою очередь, снижает прибыль от его реализации. Безусловно, в любом случае правовое поле постоянно меняется. В итоге принятие новых нормативных правовых актов и внесение изменений в действующие делает любой контракт в долгосрочной перспективе чувствительным к риску изменения правовых условий реализации проекта. Влияние бизнеса на политические и правовые риски минимально. Соответственно, эти риски, в зависимости от устойчивости государственной системы и последовательности государственной политики, могут сыграть решающую роль в проекте ГЧП. Иностранные компании, участвующие в проектах ГЧП, имеют возможность снизить эти риски, прибегнув, например, к Программе гарантий Всемирного банка, которая призвана гарантировать выполнение государством его обязательств Российские компании, участвующие в проектах ГЧП, лишены такой возможности. Другим видом риска, связанным непосредственно с реализацией проекта, являются технические риски, которые также могут возникнуть и на предынвестиционной стадии. Большую часть из них несут строительные компании (частные партнеры). На стадии подготовки проекта (разработка технико-экономического обоснования, бизнес-плана, проектно-сметной документации) риски между государством и его потенциальными партнерами распределены достаточно логично. В случае если документация подготовлена публичными органами власти, то очевидно, что за любые просчеты и неточности ответственность будет нести государство или муниципалитет. При этом существуют примеры, когда проекты были отстрочены (или вообще не реализованы) после проведения детальных расчетов частным партнером. Но если предынвестиционная стадия проекта пройдена успешно, это не означает, что при реализации строительной стадии, ввиду ее длительности, не возникнет проблем. Со времени подписания контракта до того момента, когда частный партнер получит первые доходы, проходит период в несколько лет. Это влечет за собой риск увеличения стоимости строительных работ. А при условии, что в большинстве случаев для реализации строительной стадии проекта чаще всего привлекаются заемные средства, то велика вероятность того, что момент получения чистой прибыли для частного партнера может быть отсрочен на десятилетия. Этап строительства является наиболее широким полем для диверсификации рисков. Все риски, связанные с задержкой выделения земель для строительства, несет государство. За проблемы, возникающие во время строительства по техни- ческим причинам, а также в результате стихийных бедствий и природных условий, несет ответственность частная компания, которая по своему усмотрению может осуществлять страхование рисков. Коммерческое использование объекта ГЧП после завершения строительства также приводит к возникновению множества рисков. Одним из них может стать риск невостребованности объекта или услуги в ожидаемых объемах. Например, основной риск при строительстве платных дорог заключается в несоответствии реального трафика дорожного движения его оценкам на предынвестиционной стадии. В результате интенсивность движения и объемы сбора платы за проезд могут быть недостаточными для компенсации частному партнеру инвестиций в проект. Но риски по возврату вложенных инвестиций при строительстве дорог могут быть снижены в случае использования такого механизма ГЧП, как концессионное соглашение, предполагающее гарантии возврата вложенных средств за счет концедента (плата концедента). Кроме того, в рамках концессионного соглашения может быть предусмотрено, что в случае если выручка по проекту будет ниже установленного уровня, определенный недополученный частным инвестором объем выручки при реализации проекта будет возмещаться государственным партнером проекта. Но в большинстве случаев, несмотря на попытки обеих сторон договора их диверсифицировать, коммерческие риски ложатся на бизнес. Например, в случае с проектами водоснабжения, если действия публичных властей привели к увеличению мощностей, результатом которого стали проблемы с предоставлением потребителям услуг данной коммунальной системы, ответственность за такие действия должна лежать на органах власти. На практике ситуация складывается совсем по-иному. Еще одним видом рисков, ответственность за которые несет частная сторона проекта, являются экономические риски. Они вызваны сложностью прогнозирования темпов экономического роста, инфляцией и другими изменениями экономической конъюнктуры. Данный вид рисков также может быть диверсифицирован. Их частичное снижение возможно за счет предоставления государственных гарантий. Вместе с тем, финансовые риски, предполагающие, что денежные потоки будут недостаточными для погашения долговых обязательств, как одна из составляющих экономического риска, могут быть распределены на различных стадиях реализации проекта между оператором, инвесторами, банками, страховыми компаниями. Другими рисками по проекту (в рамках экономических) могут быть валютные риски, подразумевающие воздействие колебаний курса валют на прибыльность бизнеса. Кроме того, в проектах ГЧП доходы могут быть подчинены риску обратимости валют, если оператору запрещается обменивать местные деньги на иностранную валюту. В качестве примера следует вернуться к рассмотрению проекта «Пулково». Благодаря уникальной финансовой структуре проекта, где часть доходов генерируется в иностранной валюте, в проект удалось привлечь дешевые кредиты и снять необходимость хеджирования валютных рисков. Консорциум, о котором упоминалось выше, получает доходы как от авиационной, так и от прочей деятельности. Структура задолженности была разработана с учетом того, что выручка аэропорта поступает в рублях, долларах и евро. Заемные средства были привлечены в этих трех валютах, чтобы оптимизировать структуру финансирования проекта. Соотношение собственных и заемных средств в рамках проекта составляет 40:60. Но, несмотря на снижение экономических рисков по проекту, частный инвестор проекта по развитию аэропорта «Пулково» столкнулся с проблемами, связанными с правовыми рисками. У участников проекта возникли разногласия по правилам взимания концессионного платежа. В соответствии с соглашением, концессионер должен выплачивать Правительству Санкт-Петербурга концессионный платеж, который может начисляться двумя способами — в зависимости от типа услуги: 1) 11,5% от выручки (валового дохода) по услугам, оказание которых на территории аэропорта осуществляет только консорциум (например, предоставление авиа- компаниям мест для стоянки самолетов, сдача в аренду помещений в аэровокзальном комплексе, взимание платы с авиакомпаний за пользование пассажирским терминалом); 2) 11,5% от маржи (относительной прибыли) по услугам, которые также могут оказываться на территории аэропорта сторонними организациями, т. е. на конку- рентных началах (например, регистрация пассажиров на стойках регистрации, автобусное обслуживание). Однако Правительство Санкт-Петербурга в лице ОАО «Аэропорт „Пулково“» трактует соглашение иначе и распространяет платежи с выручки на услуги, которые оказываются частным партнером в условиях конкуренции. Это ставит частного партнера проекта в худшее положение по сравнению с остальными участниками рынка. В настоящее время в аэропорту «Пулково» услуги по регистрации пассажи- ров на стойках регистрации может осуществлять концессионер и авиакомпания «Россия» на конкурентных условиях. В этом случае ОАО «Аэропорт “Пулково”» считает, что 11,5% должны быть выплачены от выручки. Таким образом, авиакомпания «Россия» будет находиться в привилегированном положении по сравнению с концессионером проекта. Также в соглашении между сторонами не определена методология расчета маржи. Концессионер использует для расчета маржи методологию Минтранса России, разрешенную для применения Федеральной службой по тарифам — тогда как ОАО «Аэропорт “Пулково”» применяет свою методологию расчета маржи без объяснения причин и способа расчета концессионеру. Изменить сложившуюся ситуацию, по мнению частного партнера, можно только в случае внесения изменений в концессионное соглашение. Таким образом, все разногласия между частной и публичной сторонами соглашения носят правовой характер. Риск возникновения данных разногласий не был предусмотрен консорциумом при составлении и заключении соглашения на реализацию проекта. В заключение необходимо отметить, что инвестиционный проект, реализуемый с участием государства, как показывает практика, всегда имеет больше рисков: ввиду того, что государство принимает активное участие в реализации проекта. Тогда как при участии в проекте только коммерческих организаций государственные органы являются одним из факторов внешней среды и независимой инстанцией, где партнеры могут защитить свои права. В случае участия государства в проекте любые неясно прописанные положения договора будут трактоваться в интересах государственных органов — вне зависимости от мировой практики разрешения таких споров и трактования договора частной стороной. В таких случаях государственный партнер проекта должен, в первую очередь, действовать в рамках уже заключенного между сторонами соглашения о ГЧП и в случае, если установленные соглашением обязательства не противоречат законодательству, трактовать их не в пользу собственно- го бюджета, а в пользу инвестора проекта. В свою очередь, четкая регламентация соблюдения правовых условий в контракте позволит частной его стороне снизить вероятность возникновения неблагоприятных последствий реализации проекта в результате изменения политических или правовых факторов.Подведем итог по первой главе: в ней были подробно рассмотрены теоретические вопросы, связанные с изучением государственно- частного партнерства.Глава 2. Анализ государственно-частного партнерства на современном этапе развития общества2.1.Анализ предложений по совершенствованию и использованию форм ГЧПАнализ причин неудач в реализации ряда инвестиционных проектов, получивших в СМИ название ГЧП-проектов показывает, что в настоящее время в России отсутствует адекватная существующим внутренним и внешним вызовам концепция ГЧП, которая бы позволила осуществить эффективное управление ими. На наш взгляд, несовершенство действующей концепции выступает серьезным барьером на пути инновационного развития как страны в целом, так и ее отдельных регионов и муниципалитетов. Слово «концепция» (от лат. conceptio) в научных исследованиях, как правило, используется в двух смыслах, во-первых, как генеральный замысел, определяющий стратегию действия при осуществлении реформ, проектов и планов и, во-вторых, как система взглядов на процессы в природе и обществе.В философии под этим термином понимается определенный способ понимания, трактовки какого-либо предмета, явления, процесса. В рамках данной статьи под термином «концепция ГЧП» будем понимать, прежде всего, генеральный замысел, определяющий стратегию действия в рамках ГЧП при осуществлении реформы модели экономического развития на разных уровнях управления. Выдвинем гипотезу, согласно которой, именно отсутствие внятной концепции ГЧП, непротиворечивой системы нормативных актов, регламентирующих вопросы реализации ГЧП-проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, невысокая квалификация представителей участников и стейкхолдеров таких проектов в особенностях осуществления таких проектов являются основными причинами возникновения сложностей с их реализацией и откровенными провалами значительного числа таких проектов. В ряде случаев дело не доходит ни до разработки проектно-строительной документации, ни до закрытия финансирования. В этой связи стоит упомянуть проекты строительства федеральных автотрасс через Химкинский и Цаговский реликтовые леса в Подмосковье, ферросплавного завода и комплекса СФУ в Березовой роще г. Красноярска и ряда др. Несмотря на то, что видимые (озвучиваемые) причины затягивания с реализацией таких проектов различны, но в большинстве случаев они сводятся к уже вышеназванным. Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что необходимы серьезное изменение системы взглядов на протекание процессов развития общества и экономики в целом. Рассмотрим основные направления исследования предпосылок появления новой концепции ГЧП и дадим ей условное название – «концепция стейкхолдеров». По нашему мнению, в качестве законодательной основы реализации ГЧП-проектов может выступить законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» публичное обсуждение которого началось в июне 2012 г. Несомненным достоинством проекта является четкая фиксация объекта регулирования: «отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений о государственно-частном партнерстве в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях».Однако, этот нормативный акт, в случае его принятия, скорее всего, будет носить рамочный характер. Принятие законопроекта задаст общее направление развития нормотворчества в сфере ГЧП и прежде всего на региональном и муниципальном уровнях. По нашему мнению, в нем должны получить законодательное определение основные понятия ГЧП, в том числе ГЧП-проекта, формы и инструменты ГЧП, допустимые к использованию на территории России, исчерпывающий/открытый перечень стейкхолдеров ГЧП-проектов; перечень нормативных актов на уровне субъекта федерации и муниципалитета, наличие которых позволит некоторым стейкхолдерам этих проектов претендовать на получение тех или иных мер государственной поддержки. Очевидно, что на уровне регионов и, по крайней мере, крупных муниципалитетов должны быть разработаны специальные нормативные акты, регламентирующие особенности реализации ГЧП-проектов в отдельных сферах: инженерной, энергетической и транспортной инфраструктуры, образовании и здравоохранении, научно-технической сферы и др. На этих уровнях управления, на наш взгляд, целесообразна разработка методических указаний по предпочтительным механизмам распределения (управления) рисками, построения системы взаимоотношений между участниками соглашений о ГЧП, а также стейкхолдерами ГЧП-проектов, неурегулированные в вышеперечисленных нормативных актах и др. Отличие понятий «участники соглашения о ГЧП» от «стейкхолдеров ГЧП-проекта» и необходимость введения понятия «ГЧП-проект» рассмотрена нами в отдельной статье. На уровне регионов и муниципалитетов должны быть отработаны прозрачные алгоритмы решения вопросов по признанию инвестиционных проектов ГЧП-проектами; оказанию тех или иных мер государственной поддержки; обращению с просьбой оказания мер поддержки в государственные (частные, общественные) финансовые институты развития, а также меры контроля по их дальнейшему эффективному использованию. В научно-технической сфере неотложному законодательному урегулированию, на наш взгляд, подлежат региональные технологические платформы в их взаимосвязи с региональными целевыми программами; целесообразно введение института региональных важнейших инновационных проектов (РВИПов) по аналогии с существующими на федеральном уровне ВИПами. Кроме того, следует создать сеть региональных представительств Фонда перспективных исследований, особенно в регионах (их группе), где до сих пор сильны позиции ОПК и сосредоточен их интеллектуальный потенциал. Заслуживают поддержки предложения руководителей Фонда Бортника по расширению допустимых для регионов и муниципалитетов набора мер государственной поддержки инновационных ГЧП-проектов.