Муниципальная служба

В современных условиях демократического развития страны, расширения прав и свобод личности роль государственных поощрений как инструмента государственной власти и управления возрастает. Оптимально выстроенная государственная система наряду с использованием правовых методов убеждения и принуждения способна оказать значительное влияние на развитие общественных отношений, стимулирование позитивной социальной активности граждан, сдерживание отрицательных моментов в развитии государства и общества.

...

Введение…………………………………………………………………………….3
Глава 1.Теоретические особенности изучения муниципальной службы…….7
1.1. История становления и развития муниципальной службы в РФ………...7
1.2.Государственные и муниципальные служащие, как социально-профессиональная группа………………………………………………………………11

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Стратегия формирования позитивного образа государственного служащего предполагает использовать стереотипы и сложившееся восприятие как неизбежную основу для современных практик и социальной реальности, но параллельно внедрять новые представления — положительные и нейтральные, увеличив объем позитивных характеристик в структуре образа государственного служащегоПодведем итог по первой главе: в ней были подробно рассмотрены теоретические вопросы, связанные с изучением муниципальной службы и ее составных элементов.Глава 2. Анализ муниципальной службы на современном этапе развития общества2.1.Анализ правовой регламентации муниципальной службыВ последнее время государственные органы, общественные объединения все больше уделяют внимание проблемам становления местного самоуправления. Рассматривая местное самоуправление как важнейшую составляющую демократического государства, они проявляют интерес к корням и особенностям российской модели местного самоуправления [14,c.148]Нормативно-правовую основу муниципальной службы можно найти в Федеральном законе «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998. № 8, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003. № 131, Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 02.03.2007. № 25, Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации, Трудовом кодексе Российской Федерации, Указе Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» и Указе Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации», а также в учебной и научной литературе по предмету изучения. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» одним из главных признаков муниципальной службы, подчеркивающим ее особенность, называет осуществление ее на постоянной основе. Термин «постоянная основа» применяется в самых различных федеральных законах, а также иных нормативных правовых актах. Так, например, в Конституции РФ установлено, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации работают на профессиональной постоянной основе. Кроме того, они не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В соответствии со Сводным перечнем государственных должностей Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации», к названным должностям относится также должность члена Центральной избирательной комиссии РФ. Данный термин используется и в актах о государственной гражданской службе. Например, в Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, которое утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» предусмотрено, что для проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия, действующая на постоянной основе. Термин «постоянная основа» используется также в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако и в нем нет соответствующего определения этой нормы. Так, в законе говорится, что выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Федеральным законом и Уставом муниципального образования. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 % депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность менее 10 человек – 1 депутат. Осуществляющие полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. В учебной литературе нередко можно встретить следующую точку зрения по поводу содержания нормы-дефиниции «на постоянной основе». Так, применительно к представительному органу муниципального района говорится о том, что поскольку он формируется органами местного самоуправления, то работает не по созывам, а действует на постоянной основе бессрочно [15,c.228]В литературе по трудовому праву исследуется термин «постоянная работа», который, в свою очередь, связан с понятием «трудовой договор на неопределенный срок». Например, в одном из комментариев к Трудовому кодексу Российской Федерации говорится, что трудовые договоры, заключенные на неопределенный срок, – это основной вид трудового договора. Предполагается, что с данным договором связана постоянная работа, не ограниченная каким-либо сроком. Таким образом, можно предположить, что термин «постоянная основа» и термин «постоянная работа» – это синонимы. Однако такой подход к понятию «постоянная основа» не может быть применен к лицам, предусмотренным в ст. 40 Закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Они исполняют свои полномочия только в течение определенного Уставом муниципального образования срока, который не может быть менее двух и более пяти лет. Анализ правовой природы возникающих отношений говорит о том, что депутаты, работающие на постоянной основе, – это те лица, которые реализуют не только конституционное право на местное самоуправление, но и право на свободу труда, включая право на труд, на основании соответствующего решения представительного органа. Они являются субъектами не только отношений по осуществлению местного самоуправления, но и трудовых отношений. Следует отметить, что в Законе № 8-ФЗ для таких лиц (депутатов) использовался другой термин – «выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов». В Законе № 25-ФЗ предусмотрено соответствующее определение: это лица, замещающие муниципальные должности. Таким образом, мы видим разный подход законодателя к определению одного и того же термина. Вместе с тем следует отметить, что в Трудовом кодексе Российской Федерации существует похожая проблема. Так, М. Ю. Ведерников подчеркивает, что в ст. 60.1 ТК РФ вводится понятие регулярной работы, которую может выполнять работник в свободное от основной работы время другой регулярной оплачиваемой работы у того же работодателя. Под регулярностью можно понимать и постоянство. Наконец, в ст. 166 ТК РФ говорится, что служебная командировка – это поездка работника по распоряжению работодателя на определенный срок для выполнения служебного поручения вне места постоянной работы. В данном случае можно сделать вывод, что любая работа, при выполнении которой работника можно отправить в командировку, будет постоянной (работа как по срочному трудовому договору, так и по бессрочному). Налицо множество определений, которые позволяют по-разному толковать постоянную основу муниципальной службы. Считаю, что необходима либо конкретизация данной нормы, либо ее изменениеНа наш взгляд, вряд ли можно отождествлять понятия «регулярность» и «постоянство». Я думаю, что законодатель, используя при определении совместительства такой признак, как «другая регулярная оплачиваемая работа», хотел тем самым отличить ее от понятия «разовая работа», например по гражданско-правовым договорам. Далее полагаю, что и в ст. 166 Трудового кодекса РФ речь идет не о постоянной работе (на условиях трудового договора), а о месте постоянной работы. Будучи обязательным условием трудового договора, оно обычно определяется местонахождением организации как стороны договора. В случае командировки это местонахождение выполнения служебного поручения временно меняется, поэтому речь идет о служебном поручении «вне места постоянной работы». На мой взгляд, считаю, что необходимо прийти к единообразному определению одних и тех же понятий в законах, а также иных нормативных правовых актах. Термин «постоянная основа», который применяется в качестве квалифицирующего признака, позволяющего отличить муниципальную службу от других видов деятельности, связанных с осуществлением местного самоуправления, лишний в соответствующем определении. Это иногда позволяет правоприменителю манипулировать при определении понятия «муниципальный служащий»: тот, кто работает на постоянной основе, – это муниципальный служащий, тот, кто выполняет соответствующие обязанности в течение определенного срока – нет. Вызывают споры и позиция некоторых специалистов в области муниципальной службы. Так, А. А. Замотаев утверждает, что муниципальная служба – это деятельность на постоянной основе, т. е. предусматривающая наличие долговременных, устойчивых взаимоотношений муниципального служащего с органом местного самоуправления как с работодателем [16,c.87]В учебнике по административному праву говорится о муниципальной службе как о деятельности, организованной на постоянной основе (осуществляемой муниципальным служащим в качестве основной работы в течение неопределенного времени – постоянно) Однако это не соответствует смыслу ст. 10 Закона № 25-ФЗ. Согласно данной статье муниципальный служащий выполняет обязанности по муниципальной должности муниципальной службы. Законодатель не уточняет срок выполнения этих обязанностей, поэтому он при определении понятия «муниципальный служащий» юридического значения не имеет. Муниципальная должность муниципальной службы – муниципальная должность, замещаемая путем заключения трудового договора. Сам же трудовой договор в зависимости от срока его заключения может быть двух видов: на неопределенный и на определенный срок в соответствии со ст. 58 ТК РФ. По Закону № 25-ФЗ в реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица. В этом случае с соответствующим лицом заключается срочный трудовой договор. Однако вид трудового договора в зависимости от его срока не влияет ни на понятие «муниципальная должность муниципальной службы», ни на понятия «муниципальный служащий», «муниципальная служба». Таким образом, лицо, замещающее муниципальную должность муниципальной службы на определенный срок, также является муниципальным служащим в соответствии с Законом № 25-ФЗ (ч. 1 ст. 6, ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 10), ТК РФ (ст. 58, 59). Следует согласиться с теми, кто подчеркивает, что «постоянный профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает, что она предусмотрена в соответствующем реестре и включена в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления» Но этот признак уже содержится в определении муниципальной службы. Сами должности муниципальной службы с учетом сказанного могут замещаться как на определенный, так и на неопределенный срок, это не влияет на определение понятий «муниципальная служба» и «муниципальный служащий. В Указе Президента РФ от 19 ноября 2007 г. № 1532 «Об исчислении стажа государственной гражданской службы Российской Федерации для установления государственным гражданским служащим Российской Федерации ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на государственной гражданской службе Российской Федерации, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу Российской Федерации» сделана попытка дать определение термина «постоянная основа» Так, в соответствии с данным Указом в названный стаж включаются периоды замещения на постоянной основе муниципальных должностей (должностей депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса). Поэтому считаю, что муниципальным служащим должно признаваться лицо, осуществляющее обеспечение исполнения соответствующих полномочий не только «в качестве основной работы», но и на условиях совместительства при соблюдении определенных требований, которые установлены Законом № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» для выполнения «иной оплачиваемой работы». Учитывая сказанное, считаю что термин «постоянная основа» необходимо исключить из определения муниципальной службы, применив в ней термины «лица, замещающие муниципальную должность» и «лица, не замещающие муниципальную должность». Это будет соответствовать применению единой терминологии как в Законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так и в иных нормативных актах.2.2.Анализ противодействия коррупции в муниципальном управленииСогласно индексу GRTCS (Governance Research Indicator Country Snapshot  – Страновой обзор по индикатору состояния государственного управления), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как качество законодательства, верховенство закона и основанный на них контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. [17,c.93]По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Трансперенси Интернешнл», Россия до последнего времени среди 146 стран занимала 90-е место. Система исполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. Согласно данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов Правительства РФ, сокращение уровня непрозрачности в среднем на 1 пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долл. США, ростом прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на 1% и сокращением инфляции на 0,46%. Коррупция как социально-экономическое явление имеет четыре основных составных части, которые в виде двухуровневого тезауруса, построенного на основе планетарной модели, показаны на рис. 1.Они включают: 1) источники коррупции, т. е. причины, ее порождающие; 2) коррупциогенные факторы – движущие силы коррупции, определяющие её характер и отдельные черты; 3) инструменты коррупции, представляющие собой средства, с помощью которых коррупционеры достигают своих нелегальных целей; 4) потери от коррупции как результат деятельности коррупционеров. Каждая из составных частей раскрывается на следующем логическом уровне. К основным источникам коррупции здесь отнесены морально-этические (наличие авторитета: разрешать – не разрешать), политические (наличие права выбора: выбирать – не выбирать), экономические (наличие экономических рычагов: финансировать – не финансировать) и административные (наличие власти: принуждать – не принуждать).Базовыми коррупциогенными факторам являются: наличие полномочий по распределению, неопределённость правовых норм, непрозрачность процедур, отсутствие контроля. Главными инструментами коррупции являются визирование, согласование, утверждение и разрешение. Наиболее распространёнными последствиями коррупции являются моральные, политические, материальные потери и снижение авторитета власти. Например, к материальным последствиям коррупции в органах государственной власти относятся следующие основные явления Во-первых, расширяется теневая экономика, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета, в результате государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения им бюджетных обязательств. Во-вторых, нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. Это влечёт за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции. Рис. 1 Двухуровневый тезаурус составных частей коррупцииВ-третьих, замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь – из-за нарушений в ходе приватизации, по причине искусственных банкротств, как правило, сопряжённых с подкупом чиновников. В-четвёртых, неэффективно используются бюджетные средства, в частности при распределении государственных заказов и кредитов, что сказывается на бюджетных проблемах страны. В-пятых, повышаются цены за счёт коррупционных «накладных расходов», от чего страдает потребитель-народ. В-шестых, у агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать, контролировать и соблюдать честные правила рыночной игры. В этой связи ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства и обновления основных фондов. Наконец, расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях, что ведёт к уменьшению эффективности их работы, а значит, и к снижению эффективности экономики страны в целом. В социальной сфере по причине коррупции отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы. Следствием этого является закрепление и увеличение имущественного неравенства и бедности большой части населения. Продажность чиновничества подстёгивает несправедливое перераспределение средств в пользу узких групп за счёт наиболее уязвимых слоёв населения. Коррупция приводит к дискредитации права как основного составного инструмента регулирования жизни государства и социума. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан, как перед преступностью, так и перед лицом власти, чему способствует, в частности, коррумпированность правоохранительных органов, ведущая к укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается ещё в большей мере, получая доступ к политической власти и возможностям по отмыванию денег. Всё это приводит к повышению социальной напряжённости, бьющей по экономке страны и угрожающей её политической стабильности. Коррупция приводит к прямым потерям, порождаемым недобором бюджетных средств, поскольку взятки – своеобразный теневой налог, внесённый за обслуживание теневых отношений граждан и чиновников. Отметим, что эти деньги могли бы поступить в государственную казну для использования в общественно полезных целях. Иначе говоря, эти средства можно рассматривать как потенциальные потери бюджета. [18,c.22]Имеют место и косвенные потери от коррупции, которые, среди прочего, выражаются в снижении эффективности функционирования экономической системы страны. Косвенный ущерб связан с падением престижа страны, ростом обычной и организованной преступности, падением уровня обеспечения национальной безопасности из-за коррупции в вооружённых силах. Для оценки косвенного влияния коррупции на экономику используются: 1) агрегированные показатели экономического развития; 2) индикаторы институционального типа; 3) социально-политические индикаторы; 4) индикаторы, характеризующие уровень коррупции.