Местное самоуправление в США

Исторически государственность Соединенных Штатов Америки формировалась снизу, и это в конечном итоге, определило высокий уровень децентрализации в государственной системе страны. Данный вывод является фундаментальным при анализе деятельности местных органов власти в США. ...

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ 1. Историко - теоретические основы местного самоуправления в США.
1.1. Основные этапы развития местного самоуправления в США.
1.2. Административно - территориальное устройство и система местного самоуправления в США.
РАЗДЕЛ 2. Компетенция и основные организационно – правовые формы деятельности органов местного самоуправления в США.
2.1. Правовые основы компетенции органов местного самоуправления в США.
2.2. Организационно - правовые формы деятельности органов местного самоуправления в США.
РАЗДЕЛ 3. Перспективы развития местного самоуправления США.
ВЫВОДЫ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Сегодняшнее положение органов местного самоуправления в государственном механизме США, определено изменениями в правовом регулировании этих органов, происходившими с момента их возникновения. Эти изменения определили уникальную природу органов местного управления, которые, с одной стороны, в соответствии с американской государственно-правовой концепцией, являются креатурами Штатов, осуществляющими делегированные им полномочия, а с другой - служат примером наиболее полной реализации демократических принципов организации управления на местах.

На собраниях в виллиджах избирается председатель, а на собраниях в таунах и тауншипах – исполнительный орган (до 5 человек), которые организовывают выполнение решений сходов, а также имеют полномочия решать ряд вопросов отнесенный к их ведению. В случае необходимости собрания избирают супервизора (оценщика имущества), казначея, клерка и других должностных лиц которые осуществляют поддержку деятельности председателя виллиджа или исполнительного органа тауна (тауншипа).
Территориальные громады США (кроме неинкорпорированных тауншипов) имеют возможность не только выбирать организационную форму, но и модифицировать ее с учетом местных потребностей.
В инкорпорированных тауншипах муниципальный совет наделен правом либо нанять суперинтенданта, который практически является менеджером тауншипа, ипередать ему часть своих полномочий, либо же передать эти полномочия супервизору.14
Основной региональной единицей общего значения в штатах является графство, лишь в штате Луизиана такие территориальные единицы называются приходами. Графства служат, главным образом, для управления не городской территорией. Подавляющее большинство других местных единиц управления расположено на территории графств. По размерам территории, численности населения и формам управления графства чрезвычайно разнообразны. Всего на их территории проживает 87% населения страны. Графства первоначально создавались для достижения двух основных целей. Первая состояла в оказании содействия штатам в выполнении ими таких функций, как оправление правосудия и проведение выборов, вторая - в предоставлении услуг сельским жителям, включая строительство и поддержание порядка.
В каждом графстве население избирает Совет графства, который ведает сбором налогов, определяет местные расходы, выдает лицензии на открытие торговых заведений, решает вопросы санитарии и т.д. В одних графствах численный состав Советов варьируется от 3-5 до 30-50 членов. В некоторых графствах Совет графства не избирается непосредственно населением, а формируется из должностных лиц сельских районов, в частности - таунов и тауншипов; в ряде графств, председатель Совета, а иногда все его члены носят звание и выполняют функции судей. В части штатов Совет графства имеет право назначать часть должностных лиц графства, а также определяет размер выплачиваемого им жалования.
Отличительной чертой управления графствами в большинстве штатов США является отсутствие единого исполнительного органа власти, когда, наряду с Советами графств, местное население избирает целый ряд должностных лиц, формально независимых в своей деятельности от Советов. В ряде штатов предусмотрено право жителей графства отзывать членов Совета графства, отказывающихся уволить менеджера, против которого проголосовала большая часть населения графства.
Кроме традиционных для США органов местного управления для решения многих практических задач управления на местах действует большое число органов, именуемых специальными округами и выполняющих какую-либо одну или несколько строго определенных функций (по образованию, водоснабжению, противопожарной службе и т.п.).15
Специальные округа относительно автономны в административном и финансовом отношении от других местных органов; они выступают как самостоятельные субъекты права, имеют право заключать соглашения и контракты; приобретать объекты собственности и распоряжаться ими; имеют право на сбор налогов и пошлин определенного назначения, на получение платы за предоставляемые услуги, на получение денег по финансовым обязательствам.
Границы округов не обязательно совпадают с границами административно-территориальных единиц; округ может охватывать часть или всю территорию графств и муниципалитетов или даже выходить за пределы одного штата.
В каждом специальном округе образуется руководящий орган, как правило, из 3-7 человек, избираемых населением либо назначаемых властями штата или местными органами.
Школьные округа в США традиционно выделены в особую группу специальных округов. Все школьное законодательство и руководство деятельностью школ в штате регулируется и осуществляется департаментом просвещения штата и местными школьными округами.
В школьных округах создаются избираемые населением Советы, которые обладают правами взимать специальный поимущественный налог для финансирования строительства и содержания школ, получать и распоряжаться штатными и федеральными субсидиями на развитие образования, нанимать преподавательский состав и под общим контролем штата и графства заниматься всеми практическими вопросами организации школьного образования.
РАЗДЕЛ 2.
Компетенция и основные организационно – правовые формы деятельности органов местного самоуправления в США.
2.1. Правовые основы компетенции органов местного самоуправления в США.
В США существует только один уровень конституционного закрепления статуса муниципальных органов – штатный, т.к. регулирование вопросов организации и деятельности местных подразделений не входит в компетенцию союза, следовательно, составляет исключительную компетенцию субъектов федерации. 10-я поправка к федеральной конституции гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми ею не запрещено отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом»,16 т.е. конституция не упоминает о местном управлении, следовательно, эта сфера находится в юрисдикции штатов.
Каждый штат самостоятельно определяет систему, структуру, полномочий местных органов, что на практике приводит к многообразию подходов к решению вопросов местного управления в различных штатах, разнообразию правового статуса муниципальных единиц.
Правовую базу организации и деятельности местного самоуправления составляют три группы нормативных актов:
Федеральные акты - Конституция США,17 решения Верховного Суда,18 акты Конгресса Национальной Лиги Городов (публикуемые в сборнике National League of Cities Weekly).19
Штатные акты - Конституция штата, решения Верховного Суда, акты Генеральной Ассамблеи (акты, касающиеся организации местного управления, полномочий местных органов и т.п., публикуются как Кодекс штата).20
Местные акты - местные хартии.21
Приоритет в системе нормативных актов, регулирующих деятельность муниципалитетов, принадлежит конституциям штатов. Между штатами нет единообразия в степени детальности конституционного регулирования вопросов муниципального управления. Конституции одних штатов ограничиваются установлением запретов, определением границ деятельности муниципальных органов, конституции других штатов более детально регулируют вопросы их структуры и компетенции.
Законодательные органы штатов, кроме того, принимают еще два вида актов, регулирующих деятельность местных органов: комплексные законодательные акты, касающиеся определенного звена местного самоуправления (например, законы о таунах); и законы, касающиеся отдельных отраслей государственной деятельности.
Использование хартий22 самоуправления имеет ряд преимуществ, объясняющих привлекательность этого института для муниципальных органов и населения.
В социально-политическом плане, хартии самоуправления олицетворяют суть самоуправления как возможности самоорганизации и саморегулирования, обеспечивающей населению активную роль в осуществлении власти на местах.23
В функциональном плане хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирование предпринимательства, проведение мер социальной защиты бедных и малообеспеченных слоев населения, использование земельной и иной муниципальной собственности, формирование различных местных программ.
В организационном плане хартии гарантируют плюрализм форм местного самоуправления, позволяют населению избирать приемлемые для него варианты устройства местной власти, отношений между представительным органом и исполнительным аппаратом, структуры местной администрации, организации муниципальных служб.
Преимуществом хартий является их способность облегчать кодификацию законодательства.
Процедура разработки и принятия хартий. Как общее правило, конституции и законы штатов предусматривают, что хартии самоуправления принимаются путем местных референдумов, т.е. непосредственно населением.
Обычно поправки к хартиям самоуправления могут предлагаться непосредственно муниципальными советами либо образованными ими специальными комиссиями. В состав комиссий по подготовке новых хартий или изменению действующих могут вводиться как простые граждане, так и представители муниципалитета. Зачастую хартии после их принятия подлежат утверждению в парламентах штатов, но практика имеет ограничения или исключения.
Поскольку вопрос своевременного обновления хартий имеет существенное значение для их сохранения как работающих, отвечающих изменяющимся условиям документов, муниципальным советам рекомендуется регулярно, примерно раз в 12 лет, по собственной инициативе выносить на референдум вопрос о создании комиссии по пересмотру хартии.
Содержание хартий самоуправления: хартии самоуправления могут предусматривать различные модели организации местного управления. Так, хартия может ввести систему «совет – сильный мэр», наиболее характерную для городов США, либо систему «совет – слабый мэр».
Используются и такие формы, когда наряду с мэром в муниципалитете имеется профессиональный администратор-менеджер. Имеются и другие модели организации управления, особенно разнообразные в графствах.
При всем том сопоставление хартий самоуправления различных городов – больших и малых, в разных штатах, демонстрирует значительное сходство внутренней структуры хартий, круга вопросов, которые они охватывают.
«Секрет» этого явления заключается в существовании общенациональной модели хартии самоуправления, пользующейся в муниципалитетах популярностью в силу своих качеств. Эта модель городской хартии не предписана муниципалитетам в приказном порядке, а представляет в какой-то мере продукт их собственного творчества, обобщения их опыта.
Пределы полномочий местных органов в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911г. судьей Д. Диллоном: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается».24
2.2. Организационно - правовые формы деятельности органов местного самоуправления в США.
В настоящее время в США существуют 3 базовые формы организации и управления муниципалитетами :
1. «совет – мэр»;
2. «совет – менеджер»;
3. комиссионная форма. 25
Наиболее распространенной является форма совет — мэр. Ей характерно наличие выбор­ного главы местного представительного органа. Она, в свою очередь, распадается на несколько разновидностей. Наиболее распространенные из них — это сильный совет — слабый мэр (председатель совета) и, наоборот, сильный мэр (председатель совета) — слабый совет.26
Система сильный совет — слабый мэр является старейшей по времени возникновения и означает фактическое доминиро­вание совета над исполнительным аппаратом. Мэр города либо председатель совета графства, тауна или тауншипа избирается самим советом из своего состава. Данная система характеризу­ется сосредоточением в ведении муниципального совета не только полномочий по регулированию, общему руководству и контролю за деятельностью исполнительного аппарата, но и большого объема прав в сфере текущего управления. За мэ­ром же закрепляются в основном представительские и техни­ко-организационные функции. Данная система была наиболее распространена в США до начала XX в. В настоящее время она существует в немногочисленных поселениях (в 2/3 городов с населением 5—10 тыс. человек), а также в нескольких круп­ных городах страны (например, Атланте, Провиденсе, Чика­го, Лос-Анджелесе).
В большинстве же городов в настоящее время преоблада­ет система сильный мэр — слабый совет. В ее рамках мэр, как и совет, непосредственно избирается населением на два-че­тыре года, возглавляет исполнительный аппарат, назначая и освобождая от должности руководителей его отраслевых и функциональных подразделений, причем без последующего одобрения совета, руководит деятельностью подразделений аппарата, координирует ее, наконец, обладает правом отла­гательного вето на акты, принятые советом. Сам совет является фактически второстепенным элементом механизма местного самоуправления, давая критическую оценку, а чаще всего ме­ханически одобряя проекты, исходящие от исполнительного аппарата. Данная система утвердилась в большинстве крупных городов страны, а также все большее распространение приоб­ретает в графствах, тауншипах и таунах. Эта модель аналогична форме правления в Союзе и штатах.
Однако во многих городах действует третья модель сис­темы совет — мэр, а точнее председатель совета. Для нее характерен тип слабого председателя, однако и совет сильным назвать нельзя: главы исполнительных органов местной влас­ти специальной компетенции выборные и относительно неза­висимы от советов, от их председателей, которые не имеют даже координационных полномочий.
Вторая форма организации местного самоуправления совет —управляющий получила наибольшее распространение в средних городах, а в последние десятилетия — также в таунах Новой Англии. Увеличивается и число графств, ее использующих. Возрастающая популярность данной системы объясняется усилением необходимости профессионализации муниципального управления. Ее возникновение означает по сути использование в организации местного самоуправления управленческого опыта частных корпораций с их советами директоров и управляющими-менеджерами. Управляющие назначаются советом не из своего состава на 6-7млет, но могут быть им отозваны досрочно. Это высокооплачиваемые профессионалы, рекрутируемые в основном из числа управ­ленцев чиновничьей или "деловой" среды. Статус управляюще­го аналогичен статусу сильного мэра в предыдущей системе муниципального управления. В рамках этой системы тоже имеется мэр, избираемый советом или населением, который, впрочем, практически полностью отстранен от исполнительной деятельности. За ним сохраняются только представительские функции и председательство на заседаниях муниципального совета.27
Третья форма – комиссионная, характеризуется тем, что муниципальный совет (а в данном случае он называется «комиссия») совмещает в себе функции представительного и исполнительного органа. Комиссия избирается населением населенного пункта в составе 3-7 комиссионеров. Каждый из членов комиссии курирует определенное направление муниципальной деятельности и является председателем консультационного комитета по этому же направлению деятельности. Должности мэра и управляющего отсутствуют, комиссия избирает из своего состава председателя, который руководит ее работой. Комиссионная форма управления критикуется американскими специалистами за то, что она не позволяет провести принцип разделения властей и поэтому недемократична. Считается, что эта модель может развиваться в самых различных направлениях и принимать непредсказуемые формы, особенно, если члены Совета, договорившись, не будут вникать в дела других управлений и служб и тем самым развяжут друг другу руки. Кроме того, следует учитывать, что каждое такое подразделение с членом муниципального Совета во главе может действовать обособлено, поскольку возможности для координации их деятельности довольно ограничены. В результате таких действий может возникнуть несколько местных исполнительных органов, функционирующих независимо друг от друга. 28
РАЗДЕЛ 3.
Перспективы развития местного самоуправления США.
Если среди избирателей в последние годы наметилась тенденция пытаться ограничить полномочия органов местного самоуправления, то на уровне штатов и на федеральном уровне наметилась обратная тенденция к ещё большей децентрализации или к передаче полномочий местным властям, чтобы те в свою очередь могли осуществлять больше инициатив на метах и финансировать большую долю затрат.
Это подталкивает местные власти к поиску ещё более творческих схем получения доходов. К ним относятся: целевое повышение налогов, передача городских служб в ведение подрядчиков и налаживание партнерских отношений с другими органами местного самоуправления для рационализации предоставления услуг. Власти штатов в основном положительно относятся к созданию таких региональных программ и инициатив.
Хотя расширение прав и полномочий по получению доходов по-прежнему имеет большое значение для работников местных органов управления, некоторые из них считают не менее или даже более важным сократить «обязательные программы», то есть дорогостоящие программы выполнение которых власти штатов требуют от местных администраций без предоставления им на это дополнительных денежных средств. Отсюда идет тенденция к сокращению объема обязательных поручений для органов местного самоуправления со стороны властей штатов.
Однако тенденция к еще большей централизации не носит абсолютного характера. Некоторые штаты взяли на себя дополнительные обязанности, в частности, по финансированию местных судов и тюрем, испытывающих нужду учреждений здравоохранения и некоторых видов социальной помощи.
Передача финансовой ответственности за ту или иную программу властям штата, сокращая финансовое обременение органов местного самоуправления, иногда приводит к тому, что местные власти теряют контроль над событиями на подвластной им территории, с чем в свою очередь не хотят мириться те, кто живет на этой территории и те, кто их избирал.
Отношения между властями штатов и органами местного самоуправления, несомненно, сложны и постоянно развиваются. Кроме того, на данном этапе они весьма многоплановы. Сейчас, в некоторых штатах органы местного самоуправления гораздо более независимы от властей штата, чем в других – в том числе и в вопросах получения доходов.
В США не существует ни единой однообразной структуры местного самоуправления, ни носящих всеобщий характер отношений между властями штата и действующими на его территории местными властями. 29
На данный момент и на протяжение всей истории развития США, господствовал принцип, согласно которому власти штатов, а через них – органы местного самоуправления должны иметь предусмотренные Конституцией отдельные полномочия которые не могут быть аннулированы федеральным правительством. Этот принцип закреплен в Десятой поправке к Конституции США. который гласит: «Полномочия не делегированные Соединенным Штатам (федеральному правительству) настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».
На местное самоуправление посредством составления раз­личных программ в области местного планирования, жилищ­ного строительства, иных социальных, экономических, адми­нистративных мероприятий влияют в последние несколько лет не только штаты, но и федеральные органы. Юридически та­кие программы не обязательны для местных органов, они со­держат лишь рекомендации. 30 Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помо­щи, подкрепляющей программу.
Основные гарантии местного самоуправления на сегодняшний день — это про­возглашение права на него конституциями и законами штатов, предоставление территориальным единицам статуса муници­пальных корпораций, наличие у корпораций хартий местного самоуправления и иных актов локального регулирования, а также муниципального бюджета и собственности, наконец, право на судебную защиту.
ВЫВОДЫ