Высшие должностные лица субъектов РФ

В данной работе освещается вопрос, посвященный институту высшего должностного лица субъекта РФ ...

Эволюцию правового и политического статуса главы субъекта Российской Федерации и образование единой системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, невозможно было бы рассматривать без установления четких границ статуса высшего должностного лица субъекта, без определения механизма, посредством которого он мог бы взаимодействовать с региональными и федеральными властями.
Следует сказать, что институт главы субъекта Российской Федерации как никакой другой правовой институт, зависит от проводимых реформ в системе исполнительной власти. Это вытекает из положения, получившего закрепление в законодательстве, и гласящего, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации может быть как главой субъекта Российской Федерации, так и главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Основополагающее значение для положительного и динамичного развития управления в рамках региона Российской Федерации имеет четкая регламентация политико-правового статуса главы субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ занимает особую нишу во властной системе региона. Исходя из положений Конституции Российской Федерации, глава субъекта выступает одновременно и главой системы властных органов субъекта, и в то же время является неотъемлемой частью исполнительной власти в рамках всей Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Создаются федеральные округа, которые к 2014 году насчитывали 9 округов. на территории Российской Федерации (что очень важно) было сформировано единое правовое пространство, что привело законодательство субъектов в соответствие с федеральным законодательством.С 2000-го года и по 2014 год протекает пятый этап формирования и развития института главы субъекта РФ. Данный период можно охарактеризовать, как усиление федеральной власти. Просто жизненно необходимо было снова навести конституционный правопорядок в стране.Через такие принципы, нашедшие законодательное закрепление, как: обеспечение государственного единства, единства всей системы исполнительной власти, восстанавливается управление страной.Во многом благодаря введению округов и реформированию института полномочных представителей Президента, Глава государства смог на надлежащем уровне обеспечить необходимое воздействие на региональные органы.В 2000-м году, Президент закрепил за собой право отрешать от должности глав субъектов и возможность временно их отстранять от работы в случае возбуждения против них уголовного дела.В 2004-м году по инициативе президента были внесены изменения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Вследствие данных изменений, высшие должностные лица субъектов снова назначались Президентом, а не избирались.Многие политики, правоведы были абсолютно против таких жестких мер со стороны Президента по укреплению вертикали исполнительной власти. Говорилось даже о неконституционности таких действий и положений. однако, Конституционный Суд РФ в постановлении № 13 от 21 декабря 2005 года признал данные положения не противоречащими Конституции РФ.Шестой этап ознаменовался возвращением прямых выборов глав субъектов РФ, то есть государство после значительного, необходимого укрепления вертикали власти, встало на путь подлинного федерализма и демократии. Данный этап так же сопровождается значительным увеличением числа служащих администраций субъектов РФ и в общем органов исполнительной власти (См. Приложение 3).Глава 2. Институт высшего должностного лица субъекта РФ через призму произошедших и готовящихся реформ2.1. Законодательные требования к порядку выборов глав субъектовПорядок выборов высших должностных лиц обусловлен, прежде всего, правовой природой данного института. Применительно к региональному уровню данный вопрос являлся предметом рассмотрения Конституционного Суда, согласно правовой позиции которого, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, «входя в систему органов государственной власти субъекта РФ и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации. В этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта РФ не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта РФ, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации». По своему статусу высшее должностное лицо находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации, который как глава государства, избираемый на всеобщих прямых выборах, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти.Модель порядка избрания высшего должностного лица как регионального, так и муниципального уровня неоднократно изменялась. С марта 2015 года вступают в силу новые требования к порядку избрания глав регионов и муниципалитетов. Данные обстоятельства предопределяют актуальность рассмотрения вопроса о новых подходах в порядке избрания высших должностных лиц регионального и муниципального уровней.ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.3 Федерального закона «О политических партиях», уточняет требования к порядку избрания главы субъекта РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, действующему в отношении тех регионов, в которых такой порядок предусматривается конституцией (уставом) и не исключает возможности проведения прямых выборов.Указанный Федеральный закон направлен на установление права автономного округа, входящего в состав области, закрепить в своем Уставе особый порядок избрания губернатора автономного округа.В рамках указанного порядка губернатор избирается законодательным органом автономного округа. Президент Российской Федерации представляет 3-х кандидатов для избрания на должность губернатора автономного округа в соответствии с предложениями высшего должностного лица области, в состав которой входит автономный округ (не более 5 кандидатов), на основании предложений региональных отделений политических партий в автономном округе (не более 3 кандидатов). По существу, вводится "областной фильтр", поскольку из общего числа кандидатов, предложенных политическими партиями, высшее должностное лицо области направляет Президенту Российской Федерации предложения только по 5 кандидатурам.Участие региональных отделений политических партий в автономном округе в выдвижении кандидатов обеспечивается следующим образом. Региональные отделения политических партий, которые представлены в действующих Государственной Думе и законодательном (представительном) органе государственной власти автономного округа, предлагают по 3 кандидатуры. При этом иные региональные отделения политических партий в автономном округе опосредованно участвуют при подготовке предложений по данным кандидатурам в рамках консультации с вышеуказанными региональными отделениями. Данные консультаций предполагают возможность вносить предложения по кандидатурам, которые должны быть обсуждены на заседании коллегиального постоянно действующего органа регионального отделения политической партии.Также, в ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», уточняются положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о едином дне голосования, которым является второе воскресенье сентября, применительно к выборам главы субъекта РФ. В общем порядке выборы назначаются в единый день голосования года прекращения полномочий главы субъекта РФ. В случае досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ возможен один из вариантов:1) если полномочия прекращены не позднее 1 июля, то голосование проводится в этом же году;2) если после 1 июля, то голосование проводится во второе воскресенье сентября года, следующего за годом досрочного прекращения полномочий.Федеральным законом вводятся новые требования к исчислению сроков внесения предложений о кандидатурах на должность главы субъекта РФ, которые определяются до дня голосования по избранию главы субъекта РФ, а в случае если голосование по его избранию должно быть проведено в год проведения выборов нового состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - до дня голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Ранее исчисление сроков осуществлялось в привязке ко дню истечения срока полномочий главы субъекта РФ либо досрочного прекращения его полномочий.Переходя к рассмотрению порядка выборов глав муниципальных образований, необходимо прежде всего обратиться к особенностям правовой природы данного института. Органы местного самоуправления, равно как и муниципальные должностные лица, не являясь элементом системы органов государственной власти, вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т.е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом особенности правосубъектности местного самоуправления, которые обусловливаются его конституционными характеристиками как формы публичной власти, сопоставимы с особенностями правосубъектности иных публичных образований - Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Конституционно-правовой статус местного самоуправления как публично-территориальной организации населения по месту жительства и особой формы осуществления народом своей власти предполагает, что органы местного самоуправления, обеспечивая решение вопросов местного значения, действуют в интересах населения муниципального образования и одновременно, будучи частью системы органов публичной власти, осуществляют конституционные функции государства.До принятия ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» действовал порядок выборов главы муниципального образования, который предполагал следующие способы: путем прямых выборов или представительным органом муниципального образования из своего состава. Законом установлен новый (дополнительные) способ выборов главы муниципального образования, который предполагает, что выборы главы муниципального образования осуществляются представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В данном случае глава муниципального образования будет возглавлять местную администрацию.Порядок проведения конкурса, который устанавливается представительным органом, должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом. Однако в зависимости от типа муниципального образования в назначении членов конкурсной комиссии принимают участие разные органы публичной власти, должностные лица региональной и муниципальной власти, имеющие при этом равное соотношение голосов (назначается по 1/2 состава конкурсной комиссии), которая аналогична формированию конкурсной комиссии для избрания главы местной администрации.Указанным Федеральным законом также уточняются требования к совмещению полномочий главы муниципального образования в случае его избрания представительным органом муниципального образования из своего состава. В этом случае глава муниципального образования либо исполняет полномочия председателя представительного органа с правом решающего голоса, либо возглавляет местную администрацию (ранее устанавливался только один вариант - исполняет полномочия председателя представительного органа). В последнем случае полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, прекращаются.2.2. Измененный порядок замещения должности главы субъекта РФВопрос о способах замещения должности главы субъекта Российской Федерации относится к числу наиболее острых и постоянно обсуждаемых как в научной, так и в политико-практической среде. Это вполне объяснимо, если иметь в виду, что в нем находят свое концентрированное отражение пересекающиеся различные конституционно-правовые моменты государственно-устройственного, организационно-властного и субъективно-личностного характера и, соответственно, различные конституционные ценности, имеющие в своей основе сложное политико-юридическое содержание. Среди них следует выделить, прежде всего, суверенную российскую государственность, основанную на незыблемости демократической основы; сохранение исторически сложившегося государственного единства; федеративное устройство России, опирающееся на ее государственную целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; политическое многообразие и многопартийность; демократический суверенитет народа, корреспондирующий с правами граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Соотношение и взаимодействие этих ценностей, имея объективную, конституционно-детерминированную основу, может тем не менее получать субъективно-оценочные интерпретации, которые на практике порой определяются отличными от конституционно-нормативных отправными моментами. Вследствие этого формулируемые оценочные суждения проистекают, скорее, из отвлеченного понимания конституционного должного (некой метафизики конституционализма) в сочетании с конкретными морально-политическими установками. Но в концептуально-методологическом плане конституционные институты, включая наделение полномочиями главы субъекта Российской Федерации, должны раскрываться исходя из четкого понимания того, что именно Конституция как юридическая и социокультурная нормативность служит исходным высшим критерием правовой истинности и достоверности. Поэтому и оценка тех или иных отраслевых норм и институтов должна производиться в системе существующей конституционно-правовой реальности, а не в отрыве от нее.Решение о переходе к новому способу замещения должности главы субъекта Российской Федерации - путем избрания населением на основе всеобщего прямого и равного избирательного права при тайном голосовании - было принято в порядке реализации курса на комплексное реформирование российской политической системы, объявленного в Послании Президента Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года и направленного на решение взаимообусловленных вопросов демократизации и децентрализации власти с передачей основных социально-экономических функций на наиболее приближенный к населению уровень власти. Та же самая идея обозначена и в Послании Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года, в котором децентрализация развития названа велением времени. Изменение порядка наделения полномочиями главы субъекта Российской Федерации является составной частью этого процесса.Вполне естественно, что заявленное укрепление функционально-правового и финансового положения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при сосредоточении в их компетенции существенного объема социально-экономических полномочий, включая оказание публичных (социальных) услуг населению, предполагает соответствующее расширение демократических и кооперативных начал в системе организации публичной власти субфедерального уровня. Но децентрализация в ее конституционном понимании может быть успешной при условии достижения гармоничного сочетания субординации и автономии в системе публичной власти. Это предполагает, с одной стороны, сохранение и поддержание принципиального единства системы публичной власти, включая действенные средства федеративного контроля, направленные на обеспечение конституционного правопорядка, государственного единства и целостности. С другой - расширение соразмерно функциональной самостоятельности роли институтов подконтрольности и ответственности органов публичной власти субфедерального уровня перед гражданами как получателями результатов соответствующих социально-экономических функций. Прежде всего это касается формирования эффективных возможностей для населения непосредственно воздействовать на социально-экономическую политику. В этом плане демократизация порядка приведения к должности глав субъектов Российской Федерации, на которых возложена основная доля ответственности за подготовку и обеспечение реализации основных направлений устойчивого и комплексного социально-экономического развития регионов, как и находящихся на их территории муниципальных образований, является закономерной составляющей государственно-правового развития.Проведение реформы порядка наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации связывалось с различными возможными вариантами ее реализации, что свидетельствует о поиске наиболее взвешенного решения, а также о широком диапазоне возможностей для достижения этих целей.Первоначально планировалось вынесение Президентом РФ на голосование населения согласованных им кандидатур, предложенных политическими партиями, допущенными к распределению мандатов в региональном парламенте (непосредственно-выборная модель наделения полномочиями с «жестким президентским фильтром»). Однако законопроект, внесенный в Государственный Думу, содержал иную конструкцию: выдвижение кандидатов политическими партиями независимо от парламентского статуса и без дополнительных условий по подтверждению поддержки кандидатов, а также выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения с обязательным сбором подписей избирателей в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации.В обоих случаях предусматривалась возможность (по буквальному смыслу проектных норм это не было императивным предписанием) проведения консультаций с Президентом (непосредственно-выборная модель наделения полномочиями с «мягким президентским фильтром»).В окончательном виде условия нового способа замещения указанной должности сложились по итогам встречи Д.А. Медведева с представителями региональных и местных властей 5 апреля 2012 года. В целях приближения губернаторов к конкретным повседневным проблемам людей, усиления их взаимодействия с муниципальными властями и исключения из числа претендентов лиц, имеющих сомнительную репутацию и не пользующихся авторитетом, было предложено установление в качестве обязательного требования к кандидатам наличие определенного уровня поддержки со стороны выборных лиц местного самоуправления. Соответственно, по инициативе Законодательного Собрания Ульяновской области Государственной Думой была принята поправка, предусматривающая необходимость получения кандидатом поддержки со стороны от 5 до 10% депутатов представительных органов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта Российской Федерации, в числе которых должны быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах их глав, при том что кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. Было сохранено и право Президента на проведение консультаций с политическими партиями и кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения (непосредственно-выборная модель наделения полномочиями с комбинированным «муниципальным фильтром» и «мягким президентским фильтром»).Принятое законодателем решение встретило противоречивую реакцию. Позитивный потенциал новой модели обосновывается (прямо или косвенно) в основном следующими моментами: а) дополнительная легитимация избранного руководителя субъекта Российской Федерации; б) обеспечение участия в выборах действительно популярных партий и кандидатов в данном регионе; в) обеспечение стабильности политической системы и сохранение региона в общем русле федеральной политики на основе преемственности и дееспособности системы управления в период и после выборов; г) необходимость усиления роли местного самоуправления в региональном политическом процессе и повышения муниципальной самостоятельности; д) необходимость развития партийной системы и повышения авторитета политических партий у населения.