«Современные проблемы оценки деятельности органов прокуратуры в РФ»

Темой данной курсовой работы является "выявление современных проблем оценки деятельности органов прокуратуры РФ".Дата написания работы 2015 год, место защиты : Уральская государственная Юридическая Академия ...

Оценка деятельности любых правоохранительных органов в том числе и прокуратуры осуществляется по критерию эффективности
Общепризнанного понятия эффективности на сегодняшний день не существует. Согласно Экономическому словарю, эффективность – это достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов[7, C. 546]. Схожее определение эффективности предлагает и Большая советская энциклопедия[1].
Ни для кого из работников прокуратуры не секрет, что об эффективности их работы руководство судит, в первую очередь, по количеству выявленных нарушений законов и мер прокурорского реагирования (принесенных протестов, представлений, предостережений, исковых заявлений и т.д.) по сравнению с аналогичным периодом прошлого года (так называемый «АППГ. Согласно Экономическому словарю, эффективность – это достижение каких-либо определенных результатов с минимально возможными издержками или получение максимально возможного объема продукции из данного количества ресурсов[7, C. 546]. Схожее определение эффективности предлагает и Большая советская энциклопедия[1].

При этом основной принцип оценки эффективности — постоянное повышение показателей работы. Однако уже здесь кроется одно из существенных логических противоречий: если задачей органов прокуратуры является надзор за законностью, то постоянное увеличение количества нарушений законов, выявляемых органами прокуратуры, может свидетельствовать как о повышении эффективности деятельности прокуратуры, так и наоборот — о том, что меры, принимаемые прокуратурой не достигают целей укрепления законности. Второй вывод особенно напрашивается, если принять во внимание, что нарушения зачастую выявляются одни и те же, повторяющиеся из года в год.
Второй аргумент против системы оценки по статистическим показателям состоит в том, что нельзя оценивать эффективность работы прокуроров только по количеству мер реагирования без анализа их фактического содержания и достигнутого реального эффекта. Например, один прокурор предъявил в суд 100 однотипных исковых заявлений о взыскании задолженности по заработной плате, а другой — одно предостережение, в результате которого удалось предотвратить задержку заработной платы. Исходя из существующего сегодня подхода в большинстве прокуратур, эффективней работает тот прокурор, который предъявил 100 исковых заявлений. Второму прокурору скорей всего укажут на недопустимое снижение показателей надзора за соблюдением трудовых прав граждан.
Р.А. Руденко произнес в далеком 1948 году, она и сегодня не утратила своей актуальности. Оценка эффективности работы органов прокуратуры и других правоохранительных органов, по-прежнему осуществляется в основном по количественным (статистическим) показателям (неофициально такая система оценки называется «палочная система»).

В современных условиях прокуратура Российской Федерации выполняет значительную работу по обеспечению законности и правопорядка в различных сферах социальной и экономической жизни.
Большой объем работы, сложность решаемых задач требуют от прокуроров надлежащей организации труда, в том числе оценки его эффективности. Вместе с тем зачастую такая оценка производится исключительно по абсолютным показателям работы прокуроров в сравнении с прошлым периодом без учета ее сложности или качества. В связи с этим актуальным является проработка вопроса об оценке работы органов прокуратуры РФ.
Следует отметить, что оценить эффективность работы прокуроров сложно. Воздействие прокуратуры на состояние законности нередко бывает неочевидным, хотя и существенным, сложно выделить долю результатов работы прокуро ров в борьбе с преступностью, обеспечении безопасности личности, общества и государства. Неприменимы здесь и экономические методы оценки, характерные для предпринимательской среды. Хотя прокуроры и принимают меры к возмещению ущерба, способствуют пополнению казны, но это отнюдь не основная цель их деятельности.


Чтобы оценить эффективность, необходимо определиться, что понимать под этим термином. В современной трактовке эффективность рассматривается как продуктивность использования ресурсов в достижении какой-либо цели . Представляется, что такое определение может быть применено и к оценке деятельности органов прокуратуры. Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре целями деятельности прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Продуктивность в достижении указанных целей выражается в результатах работы прокуроров по выявлению и устранению нарушений закона. В качестве используемых ресурсов можно рассматривать трудовые затраты работников органов прокуратуры, выражающиеся в рабочем времени, используемых бюджетных средствах

Оценка деятельности органов прокуратуры по поддержанию надежного правопорядка неразрывно связана с состоянием законности и в целом с правовой системой, поэтому представляет собой сложный многоаспектный процесс, предопределяющий необходимость поэтапного накопления и осмысления информации, приведения разрозненной информации в непротиворечивую систему объяснения самого феномена эффективности, разработки критериев оценки и ее показателейНа первом этапе ставилась задача изучить имеющиеся в формах статистической отчетности о работе прокурора количественные характеристики, отобрать без потери информативности показатели, которые рельефно отображают различия в работе прокуратур субъектов Российской Федерации, выделить интегральные характеристики с помощью статистических методов анализаВ Федеральномзаконе «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры были выделены пять самостоятельных направлений (подгрупп) и характеризующие их показатели о работе прокурора. Этими направлениями являются: 1) надзор за соответствием закону правовых актов; 2) надзор за соблюдением законности объектами, под- надзорными прокуратуре; 3) надзор за соблюдением законов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) защита законных интересов общества и государства; 5) дополнительные показатели эффективности деятельности органов прокуратурыНа данный момент существует несколько способов оценки деятельности прокуратуры по названным выше направлениям Рейтинговый метод, иначе метод порядкового шкалирования, самый простой и широко применяемый. Его недостатки, влияющие на итоговую оценку, связаны с искажениями, получаемыми в частных рейтингах: чрезмерная дифференциация регионов срединной группы со схожими значениями показателя и недооценка поляризации крайних значений. Но у этого метода есть еще и содержательная проблема он не позволяет оценить реальное изменение качественной оценки показателя в регионе, так как показывает только перемещение регионов относительно друг друга.Располагая формализованной методологией измерения показателей качества деятельности прокурора, построенной на базе соответствующих относительных статистических показателей и более частных свойств этой категории, мы получаем возможность соотносить эту деятельность с целями, определенными в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»; проводить сравнение по данному показателю во времени и в пространстве; конструировать обобщенные целевые критерии состояния, необходимые для оценки работы как всей системы прокуратуры в обеспечении законности и правопорядка, так и на конкретных ее на- правлениях. В Российской Федерации имеется достаточно много методик и критериев определения качества жизни, разработанных в соответствии с рекомендациями ООН. В этих методиках большинство систем индикаторов нацелено на количественное измерение социальных явлений и базируется в основе обеспечения для построения интегральных индикаторов качества жизни населения представлены.Здесь же следует упомянуть о подходах в оценке работы органов власти, предложенных Правительством Российской Федерации. Вместо нынешней неэффективной системы оценки работы из нескольких сотен показателей предлагается ввести новую систему из двенадцати макропоказателей. Продолжая исследование современной проблемы оценки, предлагается их целей подход, основанный на алгоритмах кластерного анализа. Этот метод для группировки прокуратур субъектов Российской Федерации по коэффициенту преступности, другим количественным характеристикам Достоинство использования метода кластерного ранжирования состоит в том, что можно задавать заранее количество кластеров, которым в дальнейшем следует придать качественную интерпретацию.По результатам анализа исследовательского материала можно сделать вывод, что применяемые для оценки качества работы относительные показатели не в полной мере характеризуют сущностную сторону деятельности прокуратуры. Действительно, весьма информативными являются данные о том, к примеру, что на 96 из 100 выявленных прокурорами дефектных правовых актов принесен протест, из общего их числа 85% удовлетворены. Безусловно, это важная, но недостаточная информация, поскольку она не позволяет судить, своевременно ли вмешался прокурор в разрешение правового конфликта, помня о том, что действием незаконного нормативного правового акта причиняется вред неопределенному кругу лиц, интересам общества и государства. Для этих целей используются иные критерии. К.Ф. Скворцов называет следующие7: 1) своевременное и полное выявление нарушений законов; 2) своевременность, полнота и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения законов. Нетрудно заметить, что названные критерии ориентированы на оценку содержательной стороны деятельности, выполнение задач, стоящих перед прокурором, а именно: выявление нарушения закона, установление виновного лица, принятие мер к привлечению виновного к установленной законом ответственности, восстановление нарушенного права, выявление условий, способствующих нарушениям за- кона в пределах предоставленных законом полномочий, принятие мер к нейтрализации или снижению их вредоносности.Далее обратимся к п. 21 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (в ред. от 10.02.2012), в котором деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина предлагается оценивать исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.7 Скворцов К.Ф. Исследование проблем эффективности прокурорского надзора // Вопр. теории и практики прокурорского надзора. М., 1975. С. 9. И в первом, и во втором случаях речь идет об универсальных критериях, одинаково применимых к надзорной функции прокуратуры, в какой бы из правовых сфер она не реализовывалась.Какому из двух подходов отдать предпочтение, зависит, как представляется, от методологически верно определяемых понятий эффективности, критериев эффективности, показателей эффективности.Анализ научной литературы, экспертных разработок показал, что единого системного подхода к толкованию вышеназванных понятий не существует. Не создана пока и приемлемая нормативная правовая база оценки эффективности.В экономике эффективность отождествляется с результативностью и определяется отношением полученного результата к затратам факторов, ресурсов, обусловившим получение этого результата. Об экономической эффективности капиталовложений говорят как об отношении объема выпускаемой продукции в денежном выражении к объему капиталовложений, обеспечивших этот выпуск. При этом сложность оценки заключается в определении времени с момента осуществленных вложений до выпуска продукции10, начавшего приносить прибыль.Часто эффективность правовой нормы, определенного вида правоохранительной деятельности определяется как соотношение цели и полученного результата. Известно, что прокурор применяет свои полномочия и правовые средства в социальной среде, т.е. там, где мы оцениваем право в действии. Это не только нормы и принципы юриспруденции, но и реальное поведение людей в определенной правовой сфере, где признак социальной значимости выражается в том, что поведение влечет изменения в обществе, системе правовых отношений. Иначе говоря, объектом изучения выступает, с одной стороны, правовое поведение, а с другой – реакция на него со стороны органов прокуратуры. Нам важен не только конечный результат, но и процесс его достижения, соответствующим образом оцененный. Речь идет об укрупненном и сложном объекте изучения, в котором государство пытается управлять социальными процессами через систему органов (в том числе и прокуратуры) с тем, чтобы упорядочить общественные отношения в соответствии с нормами права.Эффективность в этих случаях является одной из важнейших характеристик качества государственного управления, его способности достичь необходимых целей и решить определенные задачи (управление по результатам).В таком случае итоговым показателем качества государственной деятельности должна быть система индикаторов, в которой обычно выделяют три основных типа: объективные субъективные и интегральные.В программе исследования обоснована необходимость использования субъективных и объективных методов оценки в их неразрывном единстве для обеспечения полноты и объективности выводов исследования.Основными из них являются: 1) контент-анализ материалов прокурорской практики, приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации, а также информационных писем Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ее управлений по федеральным округам, аналогичных документов в избранных для исследования прокуратурах субъектов Российской Федерации; 2) опрос экспертов, в качестве которых выступают вышестоящие прокуроры на уровне субъекта Российской Федерации и управления Генеральной прокуратуры по федеральному округу.В настоящее время осуществляется разработка субъективных критериев оценки качества. В связи с ограниченностью объема статьи обозначим лишь логику исследования, поскольку разработка методологии методики исследования является одним из самостоятельных научных направлений. В нашем случае оценка эффективности относится к исследованию более общей проблемы – управлению качеством в социальной сфере.Критерий, понимаемый как оценка результатов прокурорской деятельности на соответствие предъявляемым требованиям , целям, обозначенным в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и организационных документах Генеральной прокуратуры Российской Федерации, должен удовлетворять в исследуемой сфере отношений, по мнению 1) стимулировать достижение целей, стоящих перед прокуратурой; 2) характеризовать количественную и качественную стороны прокурорского надзора; 3) давать возможность для объективной оценки;4)быть универсальным, т.е. пригодным для оценки прокурорского надзора в целом и в отдельных его отраслях, участках всех звеньев прокурорской системы;5) быть непротиворечивым; 6) быть полным, т.е. охватывать все стороны процесса.На мой взгляд подлежит оценки следующие критерии качества работы прокурора:1.Правомерность вмешательства и законность мер прокурорского реагирования, которые оцениваются:по наличию законных поводов и оснований прокурорского вмешательства;по результатам проверки вышестоящим прокурором жалоб на действия и правовые акты прокурора;по результатам обжалования в суд действий и правовых актов прокурора;по наличию отмененных и измененных по собственной инициативе вышестоящего прокурора решений, правовых актов в ходе проверки или в результате анализа поступивших в прокуратуру копий актов прокурорского реагирования.