Актуальные проблемы института регистрации

В работе освещаются все вопросы из содержания. АП 50% Оценка 5! ...

Введение 3
1. Общие положения института регистрации 5
1.1 Правовая сущность и назначение института регистрации 5
1.2 Классификация правоотношений института регистрации 8
2. Проблемы института регистрации 14
2.1 Состояние и проблемы процессуально-правового регулирования института регистрации 14
2.2 Реализация института регистрации в органах внутренних дел 19
Заключение 28
Список использованных источников и литературы 31

Регистрационная деятельность нуждается в проработке собственного понятийного аппарата. От основательности его научного обоснования во многом зависит успех в решении многих теоретических вопросов государственной регистрации прав и их движения, а также практики разрешения правоустанавливающих дел, государственного удостоверения наличия или отсутствия прав.
Из анализа сформировавшегося отечественного законодательства, регламентирующего функцию государственной регистрации актов, документов, прав, объектов, следует отметить, что данная функция возложена на множество самых разнообразных органов исполнительной власти, а также в отдельных случаях делегирована другим субъектам административного права. «Оценивая позитивно достигнутый в стране уровень административно-процедурной регламентации деятел ьности разнообразных органов исполнительной власти, наделяемых полномочиями государственной регистрации актов, прав, объектов, следует отметить, что в целях обеспечения оптимизации, высокого уровня взаимодействия и законности деятельности регистрирующих органов к настоящему времени назрела потребность в разработке научно обоснованных путей и способов систематизации, устранения фрагментарности содержания, а также обеспечения единообразия структуры многочисленных законодательных и подзаконных административных процедур государственной регистрации актов, документов, прав, объектов» .

Из анализа выделенной части действующего российского законодательства к нормативным правовым актам, подлежащим государственной регистрации в административных органах, следует отнести акты, затрагивающие права и законные интересы физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов местного самоуправления; нормативные акты, издаваемые иными организациями, в том числе акты, издаваемые Пенсионным фондом РФ, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования РФ. Следует заметить, что выделяемые правоотношения государственного контроля и надзора применяются по обращениям государственных органов, органов местного самоуправления, отдельных юридических лиц в случаях, прямо установленных законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Исследуемые правоотношения применяются органами исполнительной власти в соответствии со специфическими административными процедурами государственной регистрации – процедурами регистрации подзаконных нормативных правовых актов. На наш взгляд, правоотношения регистрации подзаконных нормативных правовых актов можно определить как систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий компетентных административных органов по официальному предоставлению возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц. Выделяемые правоотношения устанавливают порядок разрешения административных дел, связанных с реализацией законного интереса федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций по опубликованию собственных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы иных лиц. В рамках данных правоотношений административный орган в целях охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц проводит проверку соответствия установленным общеобязательным условиям и требованиям подзаконных нормативных правовых актов отдельных органов публичной власти и организаций, готовых к опубликованию. 2. Проблемы института регистрации2.1 Состояние и проблемы процессуально-правового регулирования института регистрации ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес в законодательство РФ понятие «фиктивная регистрация». Данный закон был принят после установления значительного количества адресов, по которым граждане регистрируются фиктивно, т.е. они не будут по данному адресу проживать реально. «В соответствии с данным ФМС России, в 2013 г. было зафиксировано более 10 тысяч таких адресов, по которым было зарегистрировано более чем 500 миллионов человек. В течение последующих двух лет данные показатели возросли в 1,5 раза. В следствие фиктивной регистрации регистрирующие органы не имеют возможности направлять необходимые и достоверные данные в налоговые органы, военные комиссариаты, судебные органы, а также затруднен учет иностранных граждан». Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» Закон РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» был также дополнен определением фиктивной регистрацией гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства, под которой понимается регистрация гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства на основании представления заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо его регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица. Проанализировав это определение, можно выделить основные признаки фиктивной регистрации. В частности, это регистрация, то есть административно-правовая процедура постановки на регистрационный учет гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства, которая обладает одной или несколькими характеристиками: 1.основанием данной процедуры послужило представление заведомо недостоверных сведений или документов;2. процедура была совершена на основании достоверных сведений, но у лица, регистрируемого по данному адресу, отсутствует намерение пребывать (проживать) в этом помещении; 3. процедура была совершена на основании достоверных сведений, но у нанимателя (собственника) данного жилого помещения отсутствует намерение предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) регистрируемого лица. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» было внесено также дополнение в Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». В результате ФЗ был пополнен двумя терминами: «фиктивная регистрация по месту жительства» и «фиктивная постановка на учет по месту пребывания в жилом помещении». На наш взгляд, хотя в данном законе в ст. 1 и прописано, что он регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, тем не менее, данные дефиниции следовало бы определить как «фиктивная регистрация по месту жительства иностранного гражданина и лица без гражданства» и «фиктивная постановка на учет по месту пребывания в жилом помещении иностранного гражданина и лица без гражданства». «Фиктивная регистрация по месту жительства формулируется как регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, обладающая теми же признаками, что и фиктивная регистрация граждан РФ, то есть: ее основанием стало представление заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо такая регистрация осуществляется без намерения проживать в соответствующем жилом помещении, либо такая регистрация была реализована без намерения нанимателя (собственника) соответствующего жилого помещения предоставить им это жилое помещение для проживания». «Под фиктивной постановкой на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении законодатель понимает постановку иностранного гражданина или лица без гражданства на учет по месту пребывания в жилом помещении, при наличии тех же признаков, что и фиктивная регистрация по месту жительства». Согласно ст. 19 ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» правовым последствием выявления органом Федеральной миграционной службы факта фиктивной регистрации по месту жительства иностранного гражданина в жилом помещении, правом пользования которым он обладает и по адресу которого он зарегистрирован, является возможность принятия данным органом решения о снятии иностранного гражданина или лица без гражданства с регистрации по месту жительства, в порядке, установленном ФМС, то есть во внесудебном порядке. Контроль за соблюдением российскими гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства правил регистрации осуществляют должностные лица соответствующих органов ФМС. Представляется, что в случае нарушения законодательства о правилах регистрации гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении влечет за собой административную ответственность по ст. 19.15.2 КоАП РФ, но в том случае, если данные деяния не содержат признаков уголовно наказуемого. Отметим, что по указанной статье КоАП РФ могут быть привлечены: граждане РФ, которые нарушают правила регистрации, должностные лица, которые являются ответственными за регистрацию, а также наниматели, которые являются собственниками жилого помещения (физические лица). Отметим, что фиктивная регистрация является уголовно-наказуемым преступным деянием. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» Уголовный кодекс РФ был дополнен статьей 322.2 «Фиктивная регистрация гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в РФ и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в РФ» и статьей 322.3 «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в России». Отметим, что, на наш взгляд, нет необходимости отнесения всех признаков фиктивной регистрации к уголовной ответственности. К уголовной ответственности относится регистрация, которая прошла после предоставления заведомо ложных сведений либо документов, также незаконная выдача паспорта гражданина РФ, внесение заведомо ложных сведений в документы, в результате которых гражданин приобрел гражданства РФ (ст. 292.1 УК РФ). За указанные действия подлежат уголовной ответственности должностные лица, государственный либо муниципальный служащий, который не является тем должностным лицом, который осуществил незаконным образом выдачу паспорта или внес заведомо ложные сведения. Представляется, что сам гражданин за получение незаконным образом паспорта ответственности не несет. В ст. 322.2 УК РФ, посвященной фиктивной регистрации, специальный субъект преступления не выделен, из чего следует, что за такое деяние могут быть привлечены к ответственности:гражданин РФ или иностранный гражданин, который предоставил ложные сведения, а также документы для того, чтобы получить регистрацию; наниматель, собственник жилого помещения, который тоже предоставил ложные сведения или документы для получения регистрации, а также должностное лицо, которое является ответственным за регистрацию. На наш взгляд, к уголовной ответственности должны привлекаться только лишь те должностные лица, которые на основании заведомо недостоверных сведений либо документов осуществили процедуру регистрации. Это связано с тем, что должностные лица обладают специфичным административно-правовым статусом и должны нести повышенную ответственность по сравнению с иными субъектами административно-правового регулирования. В отношении же граждан РФ, иностранных граждан, а также собственников, нанимателей жилого помещения, следует предусмотреть административную ответственность, создав отдельную статью в КоАП РФ. К административным правонарушениям следует, на наш взгляд, отнести и регистрацию гражданина РФ, иностранного гражданина, осуществляемую без намерения проживать в соответствующем жилом помещении, либо без намерения нанимателя (собственника) соответствующего жилого помещения предоставить им это жилое помещение для проживания, так как такие действия не обладают общественно-опасным характером. 2.2 Реализация института регистрации в органах внутренних дел Главное управление по вопросам миграции относится (ГУВМ) к Министерству внутренних дел. Регистрацию осуществляют такие подразделения органов внутренних дел, как: дежурная часть, участковый, подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, управления по вопросам миграции (УВМ), экспертно-криминалистические подразделения, регистрационные подразделения органов управления ГИБДД по субъектам РФ. «Органы внутренних дел как субъекты регистрационной деятельности представляют собой иерархическую структуру органов исполнительной власти, под управлением (управляемых) МВД России, которые осуществляют административно-процессуальную деятельность по регистрации информации о преступлениях и правонарушениях, регистрации транспортных средств, оружия, государственной дактилоскопической и государственной геномной регистрации, а также осуществляющих регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и регистрацию иностранных граждан по месту жительства в соответствии с действующим законодательством с целью обеспечения правопорядка и безопасности».«Регистрационная деятельность органов внутренних дел отражает основные тенденции административной реформы: 1. совершенствование правовой регламентации административных процедур;2. упрощение и усиление их прозрачности». Регистрация в органах внутренних дел является государственной услугой. Это связана с тем, что данная услуга направлена в первую очередь на реализацию интересов общества, имеет свой определенный характер предоставления и предполагает прямое взаимодействие граждан с государственными органами. Но стоит отметить, что услугой может быть не каждая регистрация в органах внутренних дел. Например, регистрация транспортных средств, регистрация оружия и регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства являются публичными услугами, а такая регистрация, как государственная дактилоскопическая и государственная геномная отвечают указанным признакам лишь в части добровольности.Итак, регистрационная деятельность органов внутренних дел, равно как и регистрационная деятельность в общем смысле подлежит рассмотрению в качестве средства обеспечения безопасности личности, а также общественной и государственной безопасности. Несмотря на то, что регистрация имеет очень много различного рода объектов, она преследует общие цели, это:1. обеспечение реализации субъектами прав и исполнения возложенных на них обязанностей;2. обеспечение безопасности личности, общественной и государственной безопасности. На сегодняшний день органы внутренних дел осуществляют регистрационную деятельность в различных направлениях, а именно: 1. регистрация автотранспорта; 2. регистрация граждан; 3. дактилоскопическая регистрация граждан; 4. регистрация преступлений и правонарушений; 5. криминалистическая регистрация (различные учеты). Отметим, что особенности правового регулирования оборота оружия, в том числе применение административно-правовых средств, определяются повышенной опасностью данного объекта. Национальная гвардия РФ была образована Указом Президента РФ № 157 от 05.04.2016 г. «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии».В структуру Федеральной службы войск национальной гвардии РФ были включены органы управления и подразделения Министерства внутренних дел РФ, осуществляющие федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства РФ в сфере оборота оружия и в сфере частной охранной деятельности.«Регистрация оружия включает в себя: 1. предоставление документов и принятие их органом внутренних дел; 2. осмотр оружия на основании требований к техническому состоянию, обеспечивающему его безопасное использование; 3. рассмотрение и проверку представленных документов; 4. оформление и выдачу заявителям соответствующих документов». Отметим, что в законодательстве РФ очень плохо разграничивается процедура учета и регистрации оружия. Необходимо понимать, что учет оружия проходит именно во время регистрации оружия, но при этом является самостоятельной стадией. Учет оружия должен проходить перед оформлением и выдачей документов, а следовать за этапом рассмотрения и проверки документов. Последствием регистрации подразделениями лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью приобретенного гражданами Российской Федерации оружия является внесение необходимой информации о нем в разрешение на хранение оружия либо разрешение на хранение и ношение оружия. «Сущность регистрационной деятельности ГИБДД состоит в том, что она представляет собой не только разрешительный акт на техническую эксплуатацию и форму административного контроля за эксплуатацией транспортных средств, но и фактически обязательное условие для реализации собственниками правомочия пользования в отношении автотранспорта. Регистрационная деятельность по регистрации транспортных средств направлена не столько на обеспечение безопасности транспортных средств или безопасности дорожного движения, сколько на обеспечение контроля за их оборотом, а также на предотвращение правонарушений, связанных с автотранспортом». Таким образом, деятельность органов внутренних дел по регистрации различных объектов – источников повышенной опасности имеет общие черты. Общность выражается в целях, основных этапах деятельности и тесной связи регистрации объектов с регистрацией их владельцев по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ. Проанализировав нормативные акты, можно отметить, что деятельность органов внутренних дел по регистрации транспортных средств представляет собой более регламентированную процедуру в сравнении с регистрацией всех других объектов. Отметим, что если внимательно проанализировать административное законодательство в РФ в области прохождения государственной регистрации, то можно заметить, что на сегодняшний день построена целостная система нормативно-правового регулирования административной деятельности органов внутренних дел по регистрации индивидуальных субъектов. «Регистрационная деятельность осуществляется ГУВМ МВД России в форме регистрационного учета и миграционного учета, который включает в качестве центральной процедуры регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства». Назрела необходимость разработки и принятия единых правил регистрации и по месту пребывания, и по месту жительства в пределах Российской Федерации, содержащих в качестве составных частей разделы о регистрационном учете граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также беженцев и вынужденных переселенцев с учетом особенностей правового статуса таких субъектов. Необходимо четко отграничивать правоотношения по регистрации от правоотношений в жилищной сфере и не ставить регистрацию в качестве условия реализации жилищных прав граждан, поскольку факт регистрации (или ее отсутствия) не порождает для гражданина каких-либо прав на жилище, прав и обязанностей по пользованию жилым помещением. Контроль за соблюдением требований отраслевого законодательства не является правомочием регистрирующих органов. Отметим, деятельность по регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства включает прием документов, оформление (в 3-дневный срок) регистрации и выдачу гражданам документов о регистрации (свидетельства о регистрации либо паспорта с отметкой о регистрации). Отличительной особенностью деятельности по регистрации иностранных граждан является подача заявления о регистрации непосредственно в УМС. Регистрационная деятельность органов внутренних дел при регистрации и учете иностранных граждан имеет своим назначением проверку правильности совершения всех ранее проведенных административных процедур, законность возникших правоотношений и постановку данных лиц на учет с целью осуществления административного надзора. «Миграционные органы фактически должны не только учитывать сведения об иностранцах, но и проверять их достоверность и в конечном итоге устанавливать правомерность нахождения данных лиц на территории РФ». В отличие от уведомительного регистрационного учета российских граждан деятельность органов внутренних дел, которая связана непосредственно с регистрацией, а также учетом иностранных граждан и лиц без гражданства, имеет черты правоохранительной и разрешительной деятельности.