Административная реформа в РФ

Актуальность работы обусловлена тем, что вопросами изучения административной реформы в РФ занимается множество ученых на сегодняшний день. По проблемам административной реформы написано множество научно-практического материала и исследование данной тематики в нашей работе будет уместным и поможет ответить на многие спорные вопросы.

...

Введение……………………….……………………………………………3
1. Теоретические особенности изучения административной реформы……………………………………………………………………………6
1.1.Предпосылки возникновения административной реформы……….6
1.2.Административная реформа: этапы и основные направления……..8
1.3.Влияние административной реформы на законодательство………11
2. Анализ реализации административной реформы и государственное управление РФ на современном этапе развития общества………...............16

В последние годы в России ведутся реформы во многих сферах общественной жизни. Безусловно, они не обошли стороной и управленческую сферу. Уже в течение двух десятилетий проблема административного реформирования, определяемого как преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в автоматическом режиме в интересах общества, является одной из самых важных и сложных, ведь она зарождалась и формировалась десятилетиями. Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты и перспективы – вот круг вопросов, требующих научно-правового и теоретического осмысления

12Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от22.08.2004 N 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать частным лицам.В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию. 13В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функций Правительства РФ.По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организации исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче- организации исполнения законодательства.Итак, происходящие в последние оды преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления. Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведения административной реформы. 14Подведем итог по первой главе: в ней были рассмотрены вопросы, связанные с изучением предпосылок возникновения административной реформы, исследованы этапы и основные направления административной реформы, а также выяснено влияние административной реформы на законодательство.Глава 2. Анализ реализации административной реформы и государственное управление РФ на современном этапе развития общества2.1. Анализ оптимизация функций и структуры федеральных органов исполнительной властиУказом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 и от 20 мая 2004 г. № 649 и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы, принята следующая типология функций органов исполнительной власти:1) функции по принятию нормативных правовых актов;2) функции по контролю и надзору;3) функции по управлению государственным имуществом;4) функции по оказанию государственных услуг.Таким образом, следует считать, что в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики и именно поэтому эти виды функций отнесены к числу государственных.15В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.В контексте Указа Президента РФ от 23.06.2003 №824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:1.упразднение функций избыточного государственного регулирования;2.исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;3.передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;4.рганизационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;5.завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).Анализом функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы.При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый акцент в подходах к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.16Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:1.избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;2.четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм и «провисание»;3.упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.Результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:1.800 признаны полностью или частично избыточными;2.500 - дублирующими;3.в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной комиссией и с других точек зрения:1.их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т. д.;2.возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.Комиссией также проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были «рационализированы» - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т. д.17Комиссией была проведена «деполитизация» большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на более «нижние этажи» осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.До марта 2003 г. функции федеральных органов исполнительной власти осуществлялись в «нерасчлененном виде». Каждое министерство, государственный комитет, служба, агентство сочетали в себе политические, регулятивные, правотворческие, контрольные, надзорные функции и функции оказания государственных услуг.«Перемешанность» функций, a, следовательно, прав и обязанностей федеральных органов исполнитель - « ной власти, порождала сложный механизм согласований при принятии Правительством РФ решений, а при их выполнении - сложный механизм координации отношений между различными органами-соисполнителями. 18Один из важнейших выводов, сделанный Комиссией Правительства РФ по проведению административной реформы, состоял в том, что необходимо не только расчленить разные государственные функции, типизировать их, но надо и разделить их между разными типами федеральных органов исполнительной власти. То есть на основе типизации государственных функций нужно типизировать и федеральные органы исполнительной власти.Такой подход был впервые предусмотрен в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 15.08.2001 № ПР-1496. В разделе 12 Концепции предусматривались меры по оптимизации и стабилизации структуры органов исполнительной власти на основе:1.классификации по характеру функций – политические, ресурсно-распорядительные, контрольные, учетные, аналитические и т.д.2.деление государственных функций на основе и обеспечивающие и на этой основе – на исключительно государственные и полностью или частично делегируемые функции, не связанные с государственным управлением.На основе типизации выполняемых функций предполагалось выделить четыре типа федеральных органов исполнительной власти:1.федеральное министерство – орган, выполняющий функции выработки государственной политики и координирующий деятельность агентств, служб и надзоров, действующих в соответствующей сфере;2.федеральное агентство – орган, оказывающий государственные услуги, как за счет бюджетных средств, так и на платной основе;3.федеральная служба – орган, оказывающий услуги, связанные с реализацией властных полномочий государства, и финансируемый исключительно за счет бюджета либо установленных законом обязательных платежей хозяйствующих субъектов и населения;194.федеральный надзор – орган, реализующий контрольные функции государства по отношению к хозяйствующим субъектам и населению.Разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти реализовано в Указе Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».2.2.Анализ государственного управления в РФ на современном этапе развития обществаПроблема создания эффективной организационно-функциональной структуры государственного управления приобретает сегодня важное значение. Системе государственного управления Российской Федерации, обеспечивающей законность политических решений, целостность государства как института, качественный уровень реализации конституционных гарантий граждан путем стабильного и непрерывного предоставления им публичных услуг, принадлежит особая роль в построении современного правового государства. Представление об организации и функционировании системы государственного управления прошло определенный путь своего развития. В реформах нового государственного менеджмента доминируют две тенденции: экономическая — маркетизация и организационная — дебюрократизация. Эффективность деятельности государственного аппарата зависит, наряду с другими факторами (стратегическое планирование, научная организация труда, техническая оснащенность рабочего места и т. д.), от результатов деятельности каждого государственного служащего. Сущность организационно-кадрового обеспечения государственного управления заключается в том, что органы государственной власти имеют собственную внутреннюю организационную структуру и штат служащих, то есть кадры, которые призваны выполнять функции государственного управления. Действенность государственной власти напрямую зависит от высокого уровня квалификационной подготовки и опытности ее кадров. Государственный строй Российской Федерации определен Конституцией, которая гласит, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. К основным функциям современного Российского государства относят внутренние и внешние (рис. 1)Рис 2.1. Функции государственного управления РФИз рисунка 2.1. видно, что основными внутренними функциями государственного управления являются: экономическая, социальная, развития культуры, науки и образования, экологическая, налогообложения, охраны прав и свободы граждан, правопорядка. К внешним функциям можно отнести обеспечение мира и поддержки мирового порядка, сотрудничества и укрепление связей со странами СНГ, а также интеграцию в мировую экономику. 20Ключевыми ветвями государственного управления в Российской Федерации, как и в большинстве стран мира, являются законодательная (представительная) власть, исполнительная и судебная власть.Рис 2.2. Структура органов государственной властиФедеративное устройство России было установлено еще в январе 1918, вскоре после введения республиканской формы правления. Оно заменило унитарное государственное устройство Российской империи. Российская Федерация в соответствии со ст. 5 Конституции 1993 г. состоит из равноправных субъектов федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны. Данные о динамике численности работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации.В итоги включены: Администрация Президента Российской Федерации (на федеральном уровне), аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (на региональном уровне). Действующая система организации органов государственной власти не в полной мере обеспечивает выполнение принятых решений (или обеспечивает с существенными побочными эффектами) при недостаточном уровне их качества. Формальные границы разных видов реформ государственного аппарата (административной, бюджетной, государственной службы) достаточно размыты. Любые попытки оптимизации в этой области всегда подвергаются критике из-за отсутствия целевой функции государственного управления, признанных интегральных индикаторов оценки его качества и корректных методик их измерения. Рис 2.3. Цели государственного и муниципального управленияПроцессы реформирования в сфере государственного управления (в совокупности они сейчас определяются как «административная ре- форма») должны рассматриваться как взаимосвязанные комбинации базовых инструментов, которые условно можно назвать «технологически- ми», «институциональными» и «кадровыми». 21В настоящее время в обществе сформировалась потребность в создании системы профессиональных степеней, которые могут стать альтернативным и эффективным механизмом для руководителей высшего уровня в государственном управлении. Формирование современной системы управления тесно связано с особенностями государственного устройства и требует специфической региональной стратегии государственного управления. На сегодняшний день, кадровый состав государственного управления в РФ представлен государственными и муниципальными служащими. Схематично, динамика численности государственных служащих в РФ отображена на рисунке 2.4. Рис 2.4. Динамика численности государственных служащих ( в тыс.чел)Из данных рисунка 2.4 видно, что за последние годы, численность государственных гражданских служащих в РФ существенно сократилась. Такая же ситуация наблюдается и с численным составом муниципальных служащих. Рис 2.5. Динамика численности муниципальных служащих ( тыс.чел)Если обобщить данные рисунка 4 и 5, то можно заметить, что в структуре государственного управления, численность государственных гражданских служащих превышает аналогичный показатель муниципальных служащих. В процентном соотношении данное соотношение отобразим на рисунке 6.Рис 2.6 Структура государственной гражданской службыВажным количественным показателем кадрового состава является численная структура корпуса госслужащих по возрасту Рис 2.7 Структура госслужащих РФ по возрастуИсследование возрастной структуры государственного управления РФ говорит о том, что в структуре преобладает молодые и амбициозные кадры, которые в самом ближайшем будущем смогут достойно заменить своих нынешних приемников в аналогичных должностях. В целом, структура государственного управления на сегодняшний день в плане кадрового состава достаточно эффективна и рациональна.222.3.Проблемы государственного управления в РФ на современном этапе развития общества и пути их преодоленияСистема государственного стратегического управления, формированием которой российское государство активно занимается последние 10 лет, замышлялась как качественно новая система государственного управления, способная адекватно реагировать на внешние и внутренние вызовы, с которыми сталкивается современная Россия. Все недостатки действующей системы государственного управления (в части управления социально-экономическим развитием в стране) можно разделить на три группы: I. Проблемы нереальности планирования. II. Проблемы неэффективности управления. III. Проблемы неэкономичности управления. I. Проблемы, обусловливающие нереальность планирования. Нереальность планирования состоит в том, что социально-экономическое развитие (в том числе и ход реформирования государственной системы управления) не соответствует планам государства, в частности предпринимаемые им меры не приводят к желаемым результатам 1. Отсутствие механизмов согласования государственных планов друг с другом, государственных планов – с планами предприятий и организаций, как «по вертикали», так и «по горизонтали». Данная проблема решается на пути введения системы планирования по схеме «снизу вверх» и «сверху вниз» и одновременной корректировки документов. 232. Отсутствие научного обоснования решений. Суть проблемы состоит в том, что некоторые решения принимаются вообще без научного обоснования. Обратим внимание на то, что Закон о стратегическом планировании фактически выводит из под требования научной обоснованности акты Президента РФ и Правительства РФ, содержащие основные направления и цели социально-экономического развития страны, на основе которых формируется стратегия социально-экономического развития РФ, так как эти документы не относятся к документам стратегического планирования, к которым данное требование предъявляется. 3. Использование ненадежных методов исследования и управления. В качестве иллюстрации отметим упор на использование экономико-статистических методов и экспертных методов. Бюджетное планирование во многих случаях целиком основывается на этих методах. Использование в государственном управлении этих экономико-статистических и экспертных методов в значительной мере объясняется тем, что с разработчиков планов социально-экономического развития снимается ответственность за качество предвидений. II. Проблемы, обусловливающие неэффективность управления. Она состоит в том, что планы являются реальными, но входящие в них меры оказываются не самыми эффективными, а многие доступные меры по улучшению ситуации в действующих планах не предусматриваются. 1. Безальтернативность принимаемых решений – когда не разрабатываются все возможные варианты решения проблем, среди которых могут оказаться более эффективные. Этому способствуют официальные нормы процессов принятия решений. 2. Недостаточное использование проектного управления (1,5–2% от всех проектов.). Важнейшим плюсом проектного управления является возможность направить государственные средства, выделяемые для поддержки экономики, наиболее эффективным предприятиям, что позволяет резко повысить эффективность государственных мер воздействия на социально-экономическое развитие. 3. Недостаточное участие общества (бизнеса, науки и общественности) в выработке государством решений из области социально-экономического развития страны, несмотря на официальное наличие соответствующих институтов (общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, экспертиза действующих нормативных актов, рассмотрение общественных инициатив). 244.