Особенности правового регулирования труда государственных служащих

Заключение
На сегодняшний день государственная служба - это результат многолетних поисков идеальной модели ее несения. Кроме того, всем очевидно, что государственная служба в современной России вовсе не представляет собой некий идеал, дальше которого шагнуть не получится. Тем не менее, шаги на пути совершенствования системы организации и осуществления государственной службы делались и продолжаются до сих пор, однако государственная служба в Российской Федерации в течение длительного времени не может избавиться от существенных недостатков, а именно от традиционной для нашей страны негативной составляющей бюрократии и коррупционной направленности.
Государственная служба, в соответствии с положениями действующих законов представляет собой деятельность профессионального характера, ориентирова ...

Содержание
Введение 3
Глава 1. Общая характеристика государственной службы по трудовому законодательству РФ 6
1.1. Сущность государственной службы в РФ 6
1.2. Служебный контракт как механизм поступления гражданина на государственную службу 12
Глава 2. Особенности прекращения служебного контракта гражданского служащего в свете трудового законодательства 17
2.1. Прекращение действия служебного контракта 17
2.2. Проблемы регулирования прекращения трудовых отношений с государственными служащими и пути их решения 21
Заключение 26
Список литературы 28

Введение
Построение эффективного государства и преодоление существенных недостатков в организации и функционировании системы органов власти являются в современной России одними из приоритетных задач. Для их успешного решения необходимо осуществить модернизацию государственной службы, которая должна, наконец, стать открытой и конкурентоспособной, «ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» , оказанию государственных услуг населению.
В условиях кризиса роль государственной службы возрастает, поскольку от профессионализма должностных лиц, их коррупционной устойчивости, умения эффективно и оперативно решать задачи государственного управления зависит «сохранение социальной стабильности в обществе» , а также обеспечение и защита законных прав и интересов граждан страны.
Реформированию и последующему развитию государственной службы, совершенствованию законодательства в данной области уделяется большое внимание. Так, например, в период с 2002 г. по 2007 г. реализовывалась Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», на основании которой были созданы законодательные основы единой системы государственной службы Российской Федерации, сформировалась гражданская служба как один из видов государственной службы, осуществлялось масштабное обновление российского законодательства (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. 58 «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» и др.).
Несмотря на это, реформа государственной службы и ее правового регулирования в настоящее время не дала ожидаемых результатов. В многочисленных «программных документах высшего политического руководства страны государственная служба» резко критикуется за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, неспособность вести диалог с населением, невозможность способствовать развитию демократических институтов.
Сегодня совершенствование регулирования профессиональной служебной деятельности должностных лиц является ключевым направлением развития системы государственной службы Российской Федерации. Доказательством служит тот факт, что повышение эффективности государственного управления было названо основополагающим направлением деятельности Правительства РФ на период до 2018 г.
Особое внимание необходимо уделить правовому регулированию государственной службы в свете трудового права, поскольку оно рассматривает данную деятельность лишь в качестве одного из проявлений субъектной дифференциации правового регулирования труда.
Законодательство о государственной службе признается частью трудового законодательства, устанавливающей для одной из категорий наемных работников - государственных служащих - некоторые специальные правила поступления на работу, особые условия труда, дополнительные основания увольнения.
Следовательно, необходимо провести комплексный анализ положений трудового законодательства, затрагивающих вопросы государственной службы, подтверждая актуальность выбранной темы исследования.

Исходя из вышесказанного, цель работы состоит в выявлении особенностей правового регулирования деятельности государственных служащих, руководствуясь положениями трудового права. В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:
1. Исследовать сущность института государственной службы в РФ.
2. Рассмотреть особенности служебного контракта.
3. Сформулировать причины прекращения служебного контракта.
4. Проанализировать проблемы регулирования прекращения служебного контракты и пути их решения.
Объект исследования – регулирование государственной службы трудовым законодательством РФ.
Предмет исследования – общественные отношения, возникающие вследствие регулирования труда государственных служащих нормами трудового права.
Методологию исследования составили историко-правовой метод, сравнительно-правовой, метод анализа, обобщения и классификации.
В работе были использованы нормативные правовые акты различной юридической силы, учебные пособия, научные статьи, диссертация, электронные ресурсы.

Кроме того, в рамках трудового права трудовой договор выступает неотъемлемым основанием возникновения трудовых правоотношений. В данном случае приказ о приеме на работу должен издаваться работодателем на основе заключенного трудового договора, и только он может оформлять прием на работу. На основании ст. 68 ТК РФ содержание приказа работодателя в обязательном порядке «должно соответствовать условиям заключенного трудового договора»3. Значит, приказ о приеме на работу в такой ситуации вовсе не имеет значения юридического факта, который влечет за собой возникновение трудового отношения.
По сравнению с общим порядком заключения трудового договора ФЗ №79 устанавливает «иную последовательность действий при приеме на гражданскую службу и назначении на должность»4, а именно: проведение конкурса, издание акта о назначении на должность и только потом заключение служебного контракта.
Правовое регулирование поступления на государственную гражданскую службу должно базироваться на принципе равного доступа граждан РФ к государственной службе, что закреплено в п. 4 ст. 32 Конституции РФ.
Приведенным выше требованиям в наибольшей мере соответствует ст. 22 ФЗ № 79, где говорится о том, что поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим иной должности гражданской службы осуществляется согласно общему правилу по итогам конкурса, при котором служебный контракт заключается, и акт о назначении издается по его результатам.
По мнению А.В. Гусева, «юридическое значение правового акта государственного органа, на основе которого заключается служебный контракт»1, состоит в допуске гражданина, который соответствует требованиям, установленным законом, прошедший конкурсный отбор, к государственной службе. Помимо всего прочего, административный акт (приказ, распоряжение) государственного органа о назначении на должность государственной гражданской службы является «основанием возникновения статуса государственного гражданского служащего»2, что подчеркивает всю полноту его должностных полномочий.
Следует упомянуть, что согласно ст. 24 ФЗ №79 законодатель предоставил сторонам служебного контракта право вырабатывать его договорные существенные условия. Например, испытание при поступлении на службу. Подчеркнем, что ст. 70 ТК РФ и судебная практика считают испытание при приеме на работу дополнительным, не обязательным условием трудовых отношений.
Между тем, ФЗ № 79 имеет существенное противоречие. Оно состоит в том, что в ч. 4 ст. 24 данного Закона «определено: испытание при поступлении на гражданскую службу может устанавливаться в служебном контракте»3. Это условие не требуется по закону, оно возможно по соглашению сторон. При этом в ст. 27 ФЗ №79 говорится об обратном: испытание при поступлении на гражданскую службу может предусматриваться «в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте». Следовательно, данные статьи противоречат друг другу, поскольку одновременно относят испытание как к законному существенному условию служебного контракта, так и к договорному.
Таким образом, служебно-правовые отношения, которые возникают при поступлении граждан на государственную службу, регулируются как Федеральными законами, так и Трудовым Кодексом РФ. Служебный контракт, в свою очередь, выступает в качестве юридического факта, лежащего в основе возникновения служебного правоотношения, на основании которого его стороны приобретают соответствующие права и обязанности, определяющие правовой статус государственных служащих.
Глава 2. Особенности прекращения служебного контракта гражданского служащего в свете трудового законодательства
2.1. Прекращение действия служебного контракта
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности государственной гражданской службы и увольнение с государственной службы, несомненно, играют значимую «роль в формировании кадрового состава государственного органа»1.
Безусловно, представитель нанимателя обязан решать такие важные вопросы, как: достижение оптимальной численности и штата служащих государственного органа, обеспечение служебной дисциплины и др. При этом законность таких решений зависит непосредственно от правильности использования норм закона и соблюдения установленных законом процедур.
Следует указать, что ст. 33 ФЗ№79 выделила общие основания прекращения служебного контракта:
соглашение сторон;
истечение срока действия срочного служебного контракта;
расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;
расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в иной государственный орган или на государственную службу другого вида;
«отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы»1 в силу изменения существенных условий служебного контракта;
отказ гражданского служащего от перевода на другую должность гражданской службы ввиду состояния здоровья на основании медицинского заключения или в силу отсутствия такой должности в том же государственном органе;
отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
обстоятельства, которые не зависят от воли сторон служебного контракта;
нарушение установленных правил заключения служебного контракта, когда данное нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы;
выход гражданского служащего из гражданства РФ;
«несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств»2, которые установлены ФЗ №79 и другими федеральными законами;
нарушение запретов, непосредственно связанных с гражданской службой.
Отметим, что прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы в обязательном порядке «оформляются правовым актом государственного органа»1.
Если сравнивать основания расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37 ФЗ №79) с основаниями расторжения трудового договора по инициативе работодателя, которые установлены в ст. 81 ТК РФ, то можно отметить ряд особенностей.
Во-первых, на основании ст. 37 вышеуказанного Закона представитель нанимателя вправе уволить служащего, когда «он не соответствует замещаемой должности по состоянию здоровья согласно медицинскому заключению»2. Увольнение также допускается в случае, если служащего невозможно перевести с его согласия на другую должность. Другими словами, когда гражданский служащий нуждается в предоставлении другой должности в силу того, что качественное исполнение обязанностей «по замещаемой должности ему противопоказано или опасно для гражданских служащих или граждан, с которыми он связан по службе»3, то при его отказе от перевода служебный контракт расторгается. В ситуации, когда служащий признается полностью нетрудоспособным на основании медицинского заключения, его уволят по норме ст. 39 ФЗ №79 по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.
Если говорить о нормах Трудового кодекса, то увольнение работника, который полностью не способен к трудовой деятельности на основании представленного им медицинского заключения, произойдет по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. В данной ситуации работодатель не обязан предлагать перевод на другую должность. Перевод возможен, если это требуется в соответствии с медицинским заключением (ст. 73 ТК РФ).
Во-вторых, в ст. 37 ФЗ №79 отсутствуют такие основания увольнения, которые предусмотрены ст. 81 ТК РФ, а именно:
смена собственника имущества организации,
совершение работником, выполняющим воспитательные функции, аморального проступка.
В-третьих, на основании пп. «д» п. 6 ч. 1 ст. 81 ТК РФ работника можно уволить за нарушение требований охраны труда, что привело к тяжким последствиям, если такого рода «нарушение было установлено комиссией по охране труда или уполномоченным по охране труда»1.
Если говорить о ФЗ №79, то здесь оговорка о том, что такие нарушения должны быть установлены комиссией или уполномоченным по охране труда, отсутствует. Дословно толкуя данное положение, приходим к выводу, что государственный служащий может быть уволен и тогда, когда нарушение обнаружило любое лицо. Но, так или иначе, нарушение требований охраны труда служащим нужно установить и подтвердить соответствующими документами:
актом о несчастном случае,
экспертным заключением,
постановлением инспектора контролирующего органа и др.
В-четвертых, государственный служащий увольняется по инициативе работодателя ввиду «прекращения допуска к сведениям, составляющим государственную тайну»2. В ТК РФ такое основание отнесено к прекращению трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон. В подобной ситуации увольнение допускается, когда невозможно перевести работника с его письменного согласия на иную работу (ч. 2 ст. 83 ТК РФ). Что касается перевода государственного служащего при увольнении по данному основанию, то на него действие трудового законодательства не распространяется, так как это регулируется ФЗ №79.
В-пятых, в ФЗ №79 определено основание увольнения гражданского служащего ввиду «его отсутствия на службе более четырех месяцев подряд»3 в силу временной нетрудоспособности, поскольку более длительный срок не предусмотрен законодательством. Ввиду расторжения служебного контракта по данному основанию служащему выплачивается компенсация в размере четырехмесячного денежного содержания. В ТК РФ такого основания не предусмотрено.
Таким образом, можно делать вывод, что в ходе реализации своих должностных обязанностей государственные служащие обеспечивают единство закона, государственной власти, интересов общества и его граждан. Трудовое законодательство перекликается с Федеральными законами о государственной службе, однако некоторые случаи прекращения служебного контракта встречаются только в соответствующих ФЗ. Значит, необходимо дополнить Трудовой кодекс, чтобы регулирование труда данной категории лиц было на высоком уровне, не вызывая противоречий с иными нормативными правовыми актами.
2.2. Проблемы регулирования прекращения трудовых отношений с государственными служащими и пути их решения
В последнее время в России обозначилась тенденция в части «обособления правового регулирования государственной службы от регламентации»1 других видов профессиональной деятельности, образованию института «служебного права». Институт трудового законодательства играет также немаловажную роль в регулировании деятельности государственных служащих, что вызывает некоторые противоречия, проблемы.
Например, ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» «исключили из числа нормативных источников прямого действия»2, которые регулируют государственно-служебные отношения, правовые акты о труде. Так, ст. 5 и ст. 73 ФЗ №79 предполагают только субсидиарное применение норм трудового права, чтобы регулировать отношения по прохождению гражданской службы с целью восполнения многочисленных правовых пробелов. Это создает еще большую неразбериху с определением нормативной базы регулирования трудовой деятельности государственных служащих.
Ярким примером служит отсутствие в законодательстве о государственной службе гарантий, которые предоставляются при расторжении служебного контракта, беременным женщинам, женщинам с детьми, «аналогичных тем, что содержатся»1 в ст. 261 ТК РФ. Это повлекло за собой отказ федеральных районных судов в удовлетворении требований данных категорий работников о восстановлении в должности.
Однако суды не заметили пробела в правовом регулировании данных отношений в части отсутствия у государственных служащих соответствующих гарантий, отметив в своих решениях, что ч. 3 ст. 37 ФЗ №79 «не содержит запрета на увольнение беременных женщин, не находящихся в отпуске по беременности и родам»2. При этом норма Трудового кодекса РФ, которая не допускает подобных случаев, на государственных служащих не распространяется.
Государственные служащие были вынуждены обратиться в Конституционный Суд РФ, который, в свою очередь, признал «отсутствие гарантий беременным женщинам при увольнении со службы»3 как действие, не обеспечивающее баланс конституционных ценностей и равенство граждан. Однако КС РФ не упомянул в вынесенном решении о необходимости восполнить выявленный пробел в законодательстве о государственной службе при помощи положений Трудового кодекса РФ, что, несомненно, будет вызывать аналогичные проблемы в дальнейшем.
Ранее упоминалось, что ч. 7 ст. 11 ТК РФ определила, что на государственных и муниципальных служащих действие трудового законодательства и других актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и другими правовыми актами РФ. Следуя «концепции единства воли законодателя»1, данная позиция должна лежать в основе формирования законодательства о государственной гражданской службе, включая правила прекращения служебных отношений.
Отметим, что служебные отношения обладают всеми признаками, которые присущи трудовым отношениям, поскольку последние являются подвидом служебных:
длящиеся,
необратимые,
не допускающие возвращение сторон в изначальное положение.
Данную особенность законодатель учитывал «при определении последствий установления иных ограничений для прохождения службы»2, а именно:
утрата или ограничение гражданской дееспособности,
наличие заболевания, которое препятствует продолжению службы,
осуждение к наказанию,
избрание на выборную должность.
При отрицании трудовой природы служебных отношений и построении автономной модели правового регулирования порядка прохождения государственной службы основания увольнения со службы должны выглядеть иначе, чем предложено в ТК РФ.
В рамках реализации данной идеи для изменения положений в части прекращения государственно-служебных отношений нельзя заимствовать конструкции, содержащиеся в Трудовом кодексе РФ, поскольку трудовому праву присущи частноправовые способы воздействия, а они не всегда «совместимы с задачами формирования публично-правового статуса государственного служащего»3.
Следует указать, что попытка создать модель, которая учитывала бы особенности публично-правовой природы государственной службы, предпринималась в ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», Так, ст. 82 вышеупомянутого Закона дифференцирует все основания расторжения служебного контракта и увольнения со службы, исходя из разграничения категорий «возможность» и «долженствование». В статье говорится, что при наличии конкретных оснований служебный контракт можно расторгнуть по инициативе одной из его сторон, в других случаях, перечисленных в законе, служебные отношения не могут сохраняться и подлежат «безусловному прекращению»1.
Однако специфичный правовой статус нанимателя-государства, который соединяет в себе общую нормотворческую и работодательскую функции, не должен приводить к их смешению и объединению общих оснований увольнения, которые устанавливаются государством как регулятором общественных отношений, и оснований увольнения, инициируемых государством как работодателем.
Нельзя забывать и о том, что в отношениях найма на государственной службе служебный контракт, по сравнению с трудовым договором, не является основанием их возникновения, значит, его расторжение не может рассматриваться в качестве основания прекращения служебных отношений.
Безусловно, институт прекращения служебных отношений на государственной службе требует совершенствования с использованием системного подхода к построению правового материала. Отечественные правоведы предложили три варианта формирования и развития законодательства о прекращении служебных отношений:
сохранение единого института прекращения трудовых отношений в пределах трудового права, но с обязательным дополнением существующих «трудо-правовых норм специальными основаниями увольнения со службы»2;
образование особой системы оснований увольнения с государственной службы, которая учитывает публично-правовой интерес нанимателя-государства, в рамках специальной части трудового права;
формирование автономной системы оснований прекращения служебных отношений.
Считая государственно-служебную деятельность специфичным видом трудовых отношений, целесообразно в законах о государственной службе устанавливать только специальные (дополнительные) основания увольнения служащих, а ввиду «необходимости и специальный порядок прекращения служебных отношений»1.
Подводя итог, можно сказать, что институт прекращения служебных отношений должен быть целостным, содержать в себе положения как законов о государственной службе, так и нормы трудового законодательства. Формулируя обязанности служащего, определяя основания и порядок его увольнения, законодатель в обязательном порядке должен руководствоваться, в первую очередь, ТК РФ, а затем уже другими нормативными правовыми актами.
Заключение
На сегодняшний день государственная служба - это результат многолетних поисков идеальной модели ее несения. Кроме того, всем очевидно, что государственная служба в современной России вовсе не представляет собой некий идеал, дальше которого шагнуть не получится. Тем не менее, шаги на пути совершенствования системы организации и осуществления государственной службы делались и продолжаются до сих пор, однако государственная служба в Российской Федерации в течение длительного времени не может избавиться от существенных недостатков, а именно от традиционной для нашей страны негативной составляющей бюрократии и коррупционной направленности.
Государственная служба, в соответствии с положениями действующих законов представляет собой деятельность профессионального характера, ориентированную на непосредственное и прямое исполнение государственной политики. Это означает, что государственный курс, который выражен в конкретных государственных решениях, реализуется при помощи государственной службы.
Отметим, что государственная служба делится на федеральную, региональную и муниципальную. При этом она также может быть гражданской, воинской и правоохранительной (система государственной службы). Каждый вид государственной службы предполагает деление на категории и классы.
Трудовые отношения с государственными служащими регулируются трудовым законодательством, которое является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и рядом законов о государственной службе.
Кроме того, в трудовом законодательстве закреплено, что на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и прочих актов, содержащих нормы трудового права, распространяются с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации о государственной гражданской и муниципальной службе.
Несмотря на некоторое разночтение федеральных законов о государственной службе с нормами ТК РФ, представляется, что служебные отношения государственных служащих в любом случае должны регулироваться на основе фундаментальных принципов трудового права.
В первую очередь, это относится к служебному контракту. Это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, который поступает на государственную службу, или служащим о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебный контракт - аналог трудового договора.