Участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях

Заключение
Итак, в рамках осуществления исследования мной были достигнуты следующие результаты: рассмотрен о муниципальное образование, как субъект гражданских правоотношений, изучено правовое регулирование участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях ; рассмотрена реализация полномочий органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и учреждений и выработан путь оптимизации полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.
На основании результатов можно сделать следующие выводы. По-настоящему эффективное местное самоуправление должно обладать соответствующей экономической основой. Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджет ...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 3
1. Характеристика субъекта и правовое регулирование участия муниципального образования в гражданских правоотношениях 5
1.1. Муниципальное образование, как субъект гражданских правоотношений 5
1.2. Правовое регулирование участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях 13
2. Актуальные вопросы участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях 20
2.1. реализация полномочий органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и учреждений 20
2.2. Оптимизация полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью 24
Заключение 33
Библиография 35

Введение
Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации местное самоуправление представляет собой выражение власти народа и является одним из обязательных элементов конституционного строя государства. Одной из важнейших основ функционирования местного самоуправления выступает муниципальная собственность. На праве собственности у муниципальных образований может находиться только имущество, предназначенное для решения задач местного самоуправления. То есть, право муниципальной собственности - это право наделенных государством полномочиями решать вопросы местного значения небольших территориально обособленных коллективов владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в целях решения указанных вопросов.
Актуальность темы работы заключается в том, что участие муниципальных образований в граж данских правоотношениях в настоящее время регулируются рядом законодательных источников, по-разному решающих проблемы состава собственности, пределов осуществления прав собственника, ограничений. В первую очередь речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его соотношения по вопросам понятия, возникновения, прекращения, пределов осуществления и ограничений с Гражданским кодексом Российской Федерации. Изменения экономических отношений, происходящие последние 25 лет в Российской Федерации, привели к осознанию необходимости реформирования системы государственного управления, ее децентрализации, передаче значительной части функций по обеспечению жизнедеятельности населения местным органам самоуправления, наделив их соответствующим статусом, компетенцией, материальными и финансовыми ресурсами.
Предметом исследования данной работы являются нормы действующего законодательства и нормативных правовых актов, регулирующие участие муниципальных образований в гражданских правоотношениях, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с участием муниципальных образований в гражданских правоотношениях.
Целью данной работы является комплексное исследование участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, выявление проблем в регулировании этого института.
Задачами работы является:
• исследовать муниципальное образование, как субъекта гражданских правоотношений;
• изучить правовое регулирование участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях;
• рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и учреждений;
• определить оптимизацию полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.
Данная тема являлась предметом исследования таких авторов как: Андриченко Л.В., Астафичев П.А., Берстембаева Р.К., Дементьева О.А., Каюров Е.А., Костюков А.Н., Кутафин О.Е, Фадеев В.И., Мокрый В.С., Пешин Н.Л., Постовой Н.В., Трофимова И.Н., Тюхтенев А.С. и многих других.
Нормативно-правовой основой данной работы являются следующие законодательные акты: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историко-юридический, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

 

В частности, в период реализации переходных положений Закона N 131-ФЗ особую актуальность приобрел вопрос о признаках муниципального образования: по смыслу п. 3 ст. 84 указанного Закона процедура наделения территориальных единиц статусом муниципальных образований была поставлена в зависимость от решения вопроса о том, существовало ли муниципальное образование на день вступления в силу Закона N 131-ФЗ или нет. Перед субъектом Российской Федерации, а также перед судами встал вопрос о том, какие признаки являются достаточными для признания факта существования территориальной единицы в качестве муниципального образования. К сожалению, единства в судебной практике по данному вопросу достигнуто не было. В каждом случае суд вынужден был учитывать различные обстоятельства.Общероссийская тенденцияпреобразования муниципальных образований уже затронула целый ряд регионов. В частности, на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации создаются различного рода коллегиальные и совещательные органы, призванные упростить задачу преобразования как для муниципалитетов, так и для самих органов государственной власти.В соответствии со ст. 13 Закона N 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.Объединение двух или более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений; объединение, влекущее изменение границ поселений и отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования либо на сходках граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. В соответствии с ч. 3 ст. 24 Закона N 131-ФЗ в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.Рассматривая возможность объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом, следует учитывать положение, закрепленное в п. 3.1 ст. 13 Закона N 131-ФЗ, согласно которому объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения не только поселения и городского округа, но и муниципального района, выраженного их представительными органами. Если объединяются все поселения, то данная норма становится невыполнимой, так как отсутствует население муниципального района. Кроме того, Закон N 131-ФЗ не предусматривает возможности упразднения муниципального района. Из этого следует, что возможность объединения всех поселений, находящихся на территории муниципального района, в городской округ, согласно Закону N 131-ФЗ, отсутствует.В муниципально-правовой литературе вопросу о признаках муниципального образования уделяется значительное внимание. Особую позицию по этому вопросу занимает Т.М. Бялкина, которая рассматривает муниципальное образование в качестве сложной системной категории. Она выделяет отдельные элементы данной системы: территория муниципального образования как пространственная граница деятельности субъектов местного самоуправления; организационная система, посредством которой население муниципального образования реализует свою публично-властную управленческую деятельность; экономическая и финансовая основы местного самоуправления как необходимые условия практического воплощения в реальную действительность положений, закрепленных в правовых нормах о компетенции.Следует подчеркнуть, что обязательное закрепление нормативной конструкции муниципального образования не влечет вывода о том, что она должна быть отражена в определении его понятия. Признаки муниципального образования, заключенные в нормативной конструкции, могут быть систематизированы на законодательном уровне в ином виде: в нормах статьи, одной главы закона, посвященных вопросам формирования муниципального образования.Согласно Указу Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» одной из проблем становления местного самоуправления является обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований. В этой связи проанализируем некоторые пробелы правового регулирования данного вопроса.Следует согласиться с мнением Н.В. Джагарян о том, что Закон N 131-ФЗ призван был скорректировать сложившуюся негативную практику нарушения конституционных прав местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Гарантии самостоятельности, финансово-экономической обеспеченности местного самоуправления в данном Законе прописаны недостаточно четко.Вполне очевидно, что финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения в финансовой сфере на территории муниципального образования. Как справедливо отметил С.И. Мельников, ввиду того что самоуправление - это управление, субъекты и объекты которого совпадают (а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица), решение вопросов местного значения и реализация задач в пределах ведения муниципальных образований зависит от двух факторов: наличия достаточной финансовой основы и волеизъявления органов местного самоуправления. Рассмотрение законодательной основы этих факторов дает представление о действительной возможности достижения населением и органами местного самоуправления главной цели - решения повседневных проблем населения этого образования.Обращает на себя внимание концептуальная идея о том, что региональные и местные налоги составляют неотъемлемую часть единой государственной налоговой системы и должны органично вписываться в нее. Отсюда возникает проблема согласования компетенции в налоготворчестве между местной и центральной властью.Рамки компетенции представительных органов местного самоуправления в области налогообложения ограничены такими действиями, как выбор из установленного на федеральном уровне перечня местных налогов и сборов конкретного налога или сбора, разработка и конкретизация содержания строго определенных элементов избранного местного налога или сбора, а также осуществление процесса по принятию соответствующего решения (нормативного правового акта) о введении этого местного налога или сбора в действие на территории своей юрисдикции.Несмотря на осуществляемую реформу местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе N 131-ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы.К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов; неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов; наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов; ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов; целевой характер муниципальной собственности; проблема возможности использования земель запаса муниципальными образованиями; недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др.Новый Закон N 131-ФЗ может начать действовать в полную силу, если будут внесены изменения и дополнения в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, хотя в нем нет прямой нормы о принципе соразмерности ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям, этот принцип заложен в идеологии акта. Смысл поправок не может сводиться только к передаче в региональные бюджеты средств на выплату заработной платы учителям, возложению на субъекты Российской Федерации ряда других социальных обязательств и освобождению от них муниципальных образований. Они будут оправданы, если позволят хотя бы минимально обеспечить решение вопросов местного значения, перечень которых утвердил закон. При этом муниципальные образования должны хотя бы частично обладать реальными собственными финансовыми средствами, которыми они вправе распоряжаться по своему усмотрению. Ведь очевидно, что самоуправление не может быть основано только на дотациях и субвенциях.Одной из политических предпосылок идеи обособления местного самоуправления от государственной власти субъектов Российской Федерации является стремление создать на муниципальном уровне противовес региональной власти, не допустить чрезмерной концентрации в субъектах власти, угрожающей полноте центральной власти (принцип «divide et impera»). На практике после вступления в силу Конституции РФ пока не было ни одного случая дисквалификации Конституционным Судом РФ нормы федерального закона на том основании, что она неправомерно ограничивает конституционные права местного самоуправления. И это несмотря на то, что юридически сомнительных решений в федеральном законодательстве было более чем достаточно. Более того, Конституционный Суд РФ основывается на широком толковании понятия «общие принципы организации местного самоуправления», установление которых является прерогативой законодателя. Такое толкование может оправдать любое вторжение центральной государственной власти в муниципальные прерогативы не только путем изменения конституции государства, но и посредством текущего законодательства.Проиллюстрировав лишь некоторые проблемы правового регулирования местного самоуправления, констатируем, что принятых на протяжении последних лет мер по повышению эффективности проводимой государством политики в отношении местного самоуправления, в том числе связанных с совершенствованием территориальной организации местного самоуправления, оптимизацией разграничения полномочий, материальных и финансовых ресурсов между уровнями власти, недостаточно. Вопросы достижения устойчивости темпов экономического роста государства, проведения модернизации экономики, оказания адресной социальной поддержки гражданам не могут быть решены без активного участия субъектов Российской Федерации и особенно муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны иметь больше возможностей влиять на формирование инвестиционного климата и решения социально-экономических вопросов на соответствующих территориях. Но для этого им требуются необходимые и достаточные публично-властные полномочия в соответствующих сферах общественных отношений, а также стабильная финансовая база для их реализации. Таким образом, разработка на законодательном уровне юридической конструкции муниципального образования есть объективная необходимость. Однако нормативная конструкция муниципального образования должна определяться не произвольно, а на основе его теоретической юридической конструкции. Разработка последней - задача науки муниципального права.2. Актуальные вопросы участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях2.1. Реализация полномочий органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и учрежденийУправление делами унитарного предприятия, а также выступление в предпринимательских правоотношениях от его имени возлагается на руководителя унитарного предприятия (директора или генерального директора), который является его единоличным исполнительным органом.Анализ судебной практики разрешения арбитражными судами споров, вытекающих из ненадлежащего исполнения договорных обязательств, показывает, что все чаще ответчиками по соответствующим делам выступают унитарные предприятия. Рассмотрим особенности судебных процессов с их участием.Недостаточное финансирование. В судебных актах отмечается неоспоримость фактов заключения гражданско-правовых сделок, исполнения их условий контрагентами названных предприятий, а ненадлежащее выполнение ответчиками обязательств по оплате принятого товара, оказанных услуг обусловливается в отзывах недостаточностью финансирования учредителями.Эти доводы не признаются судами в качестве оснований для освобождения унитарных предприятий от гражданско-правовой ответственности, в том числе в виде штрафных санкций.Решения судов об удовлетворении исков редко оспариваются ответчиками.Представляется, что причина инертности в отстаивании экономического интереса унитарными предприятиями кроется в особенности их организационно-правовой формы, объеме прав в отношении используемого имущества, юридической возможности привлечения его собственника к субсидиарной ответственности по обязательствам предприятия.Так, в силу положений ст. 2 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» таковыми признаются коммерческие организации, не наделенные правом собственности на имущество, закрепленное за ними собственником.При этом в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.Ответственность унитарного предприятия. Имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию.От имени муниципального образования права собственника имущества - унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Статьей 7 Закона N 161-ФЗ предусмотрено, что унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом.Муниципальные образования не несут ответственности по обязательствам муниципальных предприятий, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. В указанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственного или муниципального предприятия может быть возложена субсидиарная ответственность по его обязательствам.Учредителем унитарного предприятия может выступать муниципальное образование. Так, например, в п.1.2. Устава МУП г. Новосибирска «Новосибирский метрополитен» содержится информация о том, что учредителем Предприятия является город Новосибирск.В этой связи на практике сформировалась определенность относительно процессуального участия муниципальных образований в соответствующих судебных процессах - они привлекаются в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, поскольку судебный акт может повлиять на обязанность публичного образования в случае удовлетворения иска.При этом от имени муниципального образования выступает его орган, но сам орган как юридическое лицо не может привлекаться судом в качестве третьего лица по делу.Привлечение муниципального образования к субсидиарной ответственности возможно лишь при признании арбитражным судом унитарного предприятия банкротом.Так, Определением Арбитражного суда Приморского края от 04.07.2011 по делу N А51-4708/2009, оставленным без изменения вышестоящими судебными инстанциями, удовлетворено заявление конкурсного управляющего о взыскании с администрации Дальнегорского городского округа за счет казны Дальнегорского городского округа в порядке субсидиарной ответственности денежных средств по обязательствам должника.Банкротство должника. При проведении анализа финансового состояния должника в ходе процедуры наблюдения временным управляющим предприятия установлено наличие признаков преднамеренного банкротства должника, связанных с действиями администрации по совершению сделок с имуществом, без которого невозможна основная деятельность должника, и возникновением обязательств должника, не обеспеченных имуществом, а также влекущих приобретение неликвидного имущества.Для привлечения учредителей (участников) должника, собственника имущества должника - унитарного предприятия или иных лиц к такой субсидиарной ответственности необходимо установление совокупности следующих условий: наличие у указанных лиц права давать обязательные указания для должника либо возможности иным образом определять его действия; совершение ими действий, свидетельствующих об использовании такого права и (или) возможности; наличие причинно-следственной связи между использованием вышеуказанными лицами своих прав и (или) возможностей в отношении должника и наступившими последствиями в виде банкротства должника; недостаточность имущества должника для расчетов с кредиторами. Кроме того, должна быть установлена вина учредителей (участников) должника, собственника имущества должника - унитарного предприятия или иных лиц в доведении должника до банкротства.Таким образом, вина собственника с субъективной стороны может быть только умышленной, совершенные юридически значимые действия - экономически мотивированными, а их цель должна быть обязательно достигнутой.Отчетность. В силу положений ст. 26 Закона N 161-ФЗ бухгалтерская отчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственником имущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторской проверке независимым аудитором.Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.Унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным органам местного самоуправления бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется органами местного самоуправления.Целью анализа соответствующей документации является, помимо прочего, выявление необходимости осуществления дополнительного финансирования муниципального унитарного предприятия для реализации им своих функций, в том числе выполнения обязательств перед контрагентами.Как следует из Определения ВАС РФ от 15.04.2011 N ВАС-3905/11, недофинансирование муниципального унитарного предприятия наряду с изъятием его имущества, приведшее к банкротству предприятия, должно квалифицироваться судами как виновные действия учредителя - собственника имущества.Вместе с тем не любое изъятие собственником даже ликвидного имущества из хозяйственного ведения МУП порождает субсидиарную ответственность.Так, ФАС СЗО в Постановлении от 18.05.2011 по делу N А66-7378/2010 согласился с выводами нижестоящих судов о том, что изъятие собственником из хозяйственного ведения объектов жилого фонда не привело к банкротству предприятия, поскольку его целью являлось оказание услуг по содержанию и коммунальному обслуживанию объектов социальной сферы. Жилой фонд как имущественный комплекс не использовался в хозяйственной деятельности предприятия, а его эксплуатация, наоборот, порождала дополнительные - непрофильные - издержки.Между действиями собственника по изъятию имущества и неплатежеспособностью предприятия должна быть прямая причинно-следственная связь.На собственника не может быть возложена субсидиарная ответственность, если на день изъятия имущества предприятие уже обладало признаками банкрота и фактически не могло осуществлять хозяйственную деятельность за счет имеющихся ресурсов.2.2. Оптимизация полномочий органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностьюВ управлении комплексным развитием регионов России одной из ключевых проблем является проблема недостаточной эффективности использования региональной и муниципальной собственности.