Статутная ответственность депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Государственная Дума, по данным 2015 года, за историю своего современного существования восемь раз лишала депутатов неприкосновенности, однако ни в одном из этих постановлений не указано, по каким причинам Государственная Дума не выявила обусловленности уголовного преследования позицией при голосовании, высказанным мнением или иными законными действиями депутата. В случае отказа в даче согласия Государственная Дума, подобно Совету Федерации, его причины также не мотивирует. Анализ лишения депутатов Государственной Думы проводит в своей работе Н.В. Романенко .
В юридической литературе встречается предложение по отмене парламентского иммунитета, поскольку на практике он в большинстве случаев выступает в качестве средства вывода отдельных граждан, осуществляющих государственно-властные полном ...

Оглавление

1. Ответственность депутатов Государственной Думы по Регламенту 2
2. Неприкосновенность в рамках парламентской ответственности 10
3. Лишение депутатского мандата как санкция парламентской ответственности 20
Список литературы 32

1. Ответственность депутатов Государственной Думы по Регламенту

Регламент Государственной Думы , кроме организационных вопросов деятельности парламентариев, затрагивает вопросы ответственности депутатов. К Регламенту в части закрепления ответственности депутатов отсылает и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон 3).
Статья 9 указанного закона устанавливает, что депутат Государственной Думы обязан соблюдать этические нормы. В противном случае депутат будет нести ответственность, установленную Регламентом.
Этические нормы представляют собой систему общих ценностей, которые не имеют правового закрепления, но обязательны для соблюдения цивилизованным человеческим сооб ществом. Поскольку депутаты Государственной Думы являются представителями наивысшего уровня власти, соблюдение ими указанных правил морали и нравственности в общении не только друг с другом, но и окружающими является неотъемлемой частью профессионального статуса такого субъекта.
По мнению Е.А.Григорьевой, понятие этики может быть различным, ее внутреннее содержание варьируется в зависимости от круга субъектов, в отношении которого соблюдение таких правил является обязательным. В этой связи можно говорить об этическом поведении человека, т.е. соблюдении минимально установленных обществом правил поведения в отношении окружающих, т.е. общая этика. Такие правила включают в себя необходимость здороваться и прощаться при встрече, избегать нецензурного общения и т.п. Помимо указанных этических норм поведения в обществе для отдельных категорий субъектов устанавливаются дополнительные требования, которые обусловлены спецификой исполняемых ими функций и должностных обязанностей .

транспортные средства, как личные, так и служебные;
средства связи;
документы;
багаж;
переписка.
Указанный перечень является закрытым, и включение в него каких-либо иных объектов недопустимо. Формирование данного перечня обусловлено необходимостью осуществления отдельных государственно-властных полномочий и обеспечения сохранения информации, отнесенной в соответствии с законодательством к категории конфиденциальной.
Однако установление статуса неприкосновенности в отношении указанных объектов не ограничивает свободу депутата Государственной Думы добровольно предъявить к досмотру багаж, а также предоставить возможность сотрудникам правоохранительных органов находится в служебном или жилом помещении, занимаемом депутатом Государственной Думы. Тем не менее, в большинстве случаев на практике использование законодательных запретов осуществляется в сторону их усиления, т.е. необоснованного расширения нормативных ограничений.
В этой связи нередки случаи отказа данных категорий субъектов от оказания содействия правоохранительных органам в расследовании и раскрытии преступлений и иных правонарушений. Нормативно установленный парламентский иммунитет предполагает обеспечение возможности осуществления деятельности депутатами Государственной Думы в нормальных условиях, без необоснованного и несанкционированного воздействия на них со стороны сотрудников органов дознания, а также следственных органов.
Необходимо в этой связи отметить, что практика свидетельствует о наличии нередких случаев злоупотребления предоставленным иммунитетом, использования предоставленных возможностей в личных целях и т.п.
Депутаты Государственной Думы обязаны не только принимать разумные и справедливые законы, но и контролировать расходование финансовых и материальных средств, критиковать незаконные действия и решения органов исполнительной власти. Для обеспечения их независимой деятельности необходимо обеспечение защиты указанных субъектов от необоснованных нападок и возможного преследования за высказанное мнение, результат голосования или иные формы деятельности. В данном случае речь идет о парламентском иммунитете или иначе - неприкосновенности депутатов Государственной Думы, которая является не личной привилегией, а частью их публично-правового статуса.
Недопустимо привлечение депутата Государственной Думы к ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, другие действия, соответствующие его статусу, кроме случаев, когда он допускает публичную клевету, оскорбления и иные нарушения, формально связанные с профессиональной деятельностью в составе Федерального Собрания, но не соответствующие статусу парламентария.
Правовое государство может быть построено, в частности, при условии эффективной деятельности депутатов Государственной Думы. Такая деятельность депутатов, защищаемая институтом парламентской неприкосновенностью, является одной из весомых гарантий беспрепятственного, успешного осуществления своих полномочий7.
Неприкосновенность личности лежит в основе парламентского иммунитета. Конституция РФ предоставляет гражданам гарантии неприкосновенности личности, закрепляя, что только на основании судебного решения лицо может быть подвергнуто аресту. Гарантии неприкосновенности в полной мере распространяются на депутатов Государственной Думы. Однако, учитывая их особый статус необходимо отметить, что в отношении депутатов Государственной Думы гарантии неприкосновенности выступают еще и дополнительными мерами гарантии их статуса.
Депутатская неприкосновенность, как уже в работе отмечалось, не может рассматриваться как личная привилегия депутата. Она может существовать только в интересах эффективного и рационального осуществления государственной власти, и обладает государственно-правовым характером8. Возможность отказа от нее со стороны какого-либо субъекта без согласия Федерального Собрания РФ исключена.
Такая гарантия в качестве своей цели имеет предотвращение необоснованного уголовного или административного наказания гражданина, который реализует государственно-властные полномочия в представительном органе государственной власти9. Однако такую неприкосновенность ни в коей мере нельзя рассматривать в качестве способа освобождения субъекта от наказания10.
Привлечение депутатов Государственной Думы к ответственности предусматривается только за общие составы правонарушений, предусмотренных соответствующими кодексами РФ. Не могут быть расценены в качестве правонарушений, а тем более преступлений высказывания, даже в резкой форме, выражение своей позиции и мнения в ходе осуществления деятельности депутатом Государственной Думы. Указанные высказывания могут быть совершены депутатами Государственной Думы в рамках деятельности палаты парламента при реализации отдельных предоставленных такому субъекту полномочий. Указанные высказывания, точки зрения и т.п. должны соответствовать статусу депутата Государственной Думы и отражать его позицию по тому или иному вопросу.
Так, общим требованием к такому высказыванию является отсутствие оскорблений в адрес кого бы то ни было, клеветнических высказываний, ненормативной лексики и т.п. При соблюдении указанных требований за подобные высказывания депутаты Государственной Думы не могут быть привлечены к ответственности, в том числе и по окончании срока их полномочий, поскольку в данном случае речь идет о высказывании своей позиции либо позиции партии, фракции и т.п., а не о совершении правонарушения.
В случае, если в рамках своей деятельности депутаты Государственной Думы допустили высказывание либо совершили действие, составляющие предмет правонарушения либо преступления, они могут быть привлечены к ответственности в порядке, установленном Федеральным законом № 3, т.е. при условии лишения их парламентского иммунитета.
Рассматривая вопросы парламентского иммунитета, невозможно обойти вниманием и проблемы, которые отмечаются в литературе.
В первую очередь, необходимо отметить отсутствие законодательного определения содержания такого иммунитета. Три статьи Конституции РФ (ст. ст. 91, 98 и 122), упоминая о четырех неприкосновенных должностях (Президента РФ, члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и судьи), делают это вскользь, декларативно, изложены неодинаково, однозначного содержания неприкосновенности из них не вытекает. Специальные законы распространяют особый порядок на привлечение неприкосновенных представителей власти не только к уголовной, но и к административной ответственности, что Конституцией РФ никак не регламентируется.
Во вторых, УПК РФ не оперирует понятием «неприкосновенность» вообще, тем не менее используя в полной мере составляющие ее компоненты. То есть «институт неприкосновенности (гарантий) имеет различное правовое содержание и в самой Конституции РФ, и в федеральных законах»11, а «нормы УПК РФ, а равно и других федеральных законов, необоснованно расширяют пределы неприкосновенности»12.
Отсутствие четкого разграничения понятий о прекращении неприкосновенности, которые встречаются в Конституции РФ, УПК РФ, специальных законах и регламентах, приводит к неоднозначному пониманию сути, процедуры и момента «уравнивания» уголовно-процессуального статуса представителей власти со статусом «рядовых» граждан. При этом судебная практика исходит из того, что дача согласия Государственной Думой на возбуждение уголовного дела в отношении депутата означает частичное лишение (ограничение) его парламентского иммунитета (неприкосновенности), допуская тем самым новое понятие - ограничение неприкосновенности, также не урегулированное законодателем13.
Наличие парламентского иммунитета направлено на обеспечение эффективного управления государством, предотвращение случаев необоснованного привлечения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы к ответственности, что в большинстве случаев не только существенно влияет на деятельность самого представительного органа государственной власти, но и отражается на авторитете власти. Тем не менее, принцип круговой поруки в российской действительности имеет место и в отдельных случаях позволяет депутатам Государственной Думы избежать привлечения к ответственности. Нормы Федерального закона № 3 призваны сформировать такой механизм использования парламентского иммунитета, который в действительности будет направлен на обеспечение эффективного управления государством лицами с высокими моральными и нравственными качествами.
Таким образом, имеющееся на сегодня непоследовательное, противоречивое и бессистемное законодательное регулирование института неприкосновенности не может соответствовать требованиям правовой определенности, что ставит под сомнение его конституционность. Эти факты уже сами по себе позволяют говорить о нарушении равенства, поскольку делают невозможным единообразное применение данных норм. Высшие судебные инстанции также неоднократно указывали на то, что неприкосновенность является определенным исключением из принципа равенства всех перед законом и судом, в связи с этим нормам о ней, как и подобает нормам о любом исключении во избежание его превращения в нарушение, непозволительно ограничиваться общими, неконкретными положениями, разрозненно размещенными в разных нормативных правовых актах.
3. Лишение депутатского мандата как санкция парламентской ответственности
По общему правилу возбуждение уголовного дела либо производства об административном правонарушении допустимо в отношении указанных субъектов только при наличии согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ, которое испрашивается Генеральным прокурором РФ. Никакие следственные действия не могут быть совершены в отношении члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы до получения соответствующего согласия. При этом допускается возможность запроса разрешения на привлечение члена Совета либо депутата Думы к ответственности по уже возбужденному делу, что само по себе представляет нарушение прав таких субъектов. В качестве единственного исключения из данного правила и Конституции РФ, и Федеральный закон № 3 предусматривают возбуждение производства в случае задержания указанного субъекта на месте совершения преступления, причем ряд нормативных актов конкретизирует данное положение, предусматривая, что одного задержания на месте преступления недостаточно, при этом должны быть основания предполагать участие в совершении преступления самого задержанного.
Лица, к компетенции которых отнесено возбуждение административного либо уголовного производства, а именно следователи, дознаватели и т.п., уведомляют Генерального прокурора о наличии оснований для возбуждения соответствующего производства в отношении депутата Государственной Думы, причем такое уведомление должно быть направлено в адрес Генерального прокурора не позднее трех дней с момента возникновения оснований для возбуждения производства. Однако установление факта совершения преступления либо административного правонарушения может быть установлено ранее, нежели его связь с личностью депутата Думы, что предполагает необходимость уведомления Генерального прокурора РФ в трехдневный срок с момента установления причастности соответствующего субъекта к совершенному правонарушению.
Порядок осуществления дальнейших действий Федеральный закон № 3 не предусматривает. В соответствии с предписаниями Конституции РФ Генеральный прокурор обязан обратиться в соответствующую палату Федерального Собрания РФ за разрешением на возбуждение уголовного дела либо административного производства в отношении члена данной палаты и только после получения разрешения могут быть осуществлены необходимые оперативно-следственные мероприятия.
Федеральный закон №3 предусматривает возможность обращения Генерального прокурора за разрешением по уже возбужденному производству. В данном случае ему предоставлен недельный срок для обращения в Государственную Думу РФ. Течение указанного срока начинается с момента получения уведомления органа дознания либо следственного органа об установленной причастности депутата Государственной Думы к делу. Последствий неисполнения указанной обязанности Федеральный закон №3 также не устанавливает. В соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства РФ в случае неисполнения указанной обязанности Генеральным прокурором либо соответствующим следственным органом, равно как и несоблюдения установленного срока истребования разрешения палаты Федерального Собрания РФ, уголовное либо административное производство подлежит немедленному прекращению. Причем сам факт возбуждения дела в отношении лица, обладающего парламентским иммунитетом, является основанием для привлечения должностных лиц правоохранительных органов к ответственности.
В этой связи прокуратурой РФ, в первую очередь Генеральной прокуратурой РФ, осуществляется жесткий контроль за деятельностью органов следствия и дознания, в том числе в отношении дел с участием должностных лиц государства.
Закономерным представляется установление иного соотношения сроков уведомления Генерального прокурора:
в отношении дела, подлежащего возбуждению, - недельный срок с момента установления фактов причастности депутатов Государственной Думы,
в отношении уже возбужденного дела - в трехдневный срок с момента получения уведомления органа следствия или дознания.
Установление указанных сроков является закономерным и обоснованным, поскольку сам факт возбуждения уголовного либо административного производства выступает в качестве правонарушения. Однако в ряде случаев он является объективной необходимостью, поскольку требуется совершение ряда следственных действий, направленных на установление фактов, имеющих юридическое значение, а также закрепление следов и иных доказательств, а указанные действия в соответствии с предписаниями УПК РФ могут быть совершены только после возбуждения дела.
Получение разрешения палаты Федерального Собрания РФ на производство следственных действий и дознание по делу с участием депутата Государственной Думы не означает лишение его парламентского иммунитета, поскольку предполагает лишь предоставление правоохранительным органам возможности совершения следственных действий с целью установления истины по делу. Депутат Государственной Думы, в отношении которых палатой Федерального Собрания дано разрешение, обязаны оказывать содействие правоохранительным органам, и в отношении указанных субъектов могут быть совершены необходимые следственные действия. В этом случае депутат Думы выступают в качестве лица, привлеченного к участию в деле, свидетеля и т.п., но не могут рассматриваться в качестве обвиняемых и тем более подсудимых.
Действующее в России процессуальное законодательство, регламентирующее разбирательство по уголовному и гражданскому делу, производство по административному правонарушению, предусматривает в качестве обязательной гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина предоставление возможности защищать себя лично, а также с помощью квалифицированного специалиста. Положения Федерального закона № 3, равно как и регламента Государственной Думы, не предусматривают возможности обеспечения защиты прав депутата Государственной Думы. В качестве возможности осуществлять защиту лично регламенты допускают возможность субъекта давать разъяснения по делу. Однако такие разъяснения допускаются при рассмотрении дела комиссией, т.е. до обсуждения обстоятельств палатой. При принятии решения о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности любой из них лишен возможности защитить себя, что является нарушением прав и свобод гражданина Российской Федерации, определенных Конституцией РФ.
На практике принцип обоснованности реализуется посредством поручения представителю соответствующей палаты исследования материалов дела с целью формирования объективного и беспристрастного мнения о наличии вины члена Совета Федерации либо депутата Государственной Думы в совершении правонарушения. При этом зачастую определение такого субъекта связано с распределением отдельных полномочий палаты по ее комитетам и комиссиям, что предполагает направление поручения члену такой комиссии (комитета) без учета каких-либо иных обстоятельств, т.е. определяющим фактором в данном случае выступает функциональное распределение обязанностей внутри палаты. Указанный фактор не учитывает личностных отношений между членом палаты, реализующим поручение по ознакомлению с делом, и субъектом, в отношении которого направлено представление прокурора, что в ряде случаев может выступать достаточным основанием для необоснованности суждений, сформированных по результатам изучения материалов дела14.
Регламент Государственной Думы в большинстве своем воспроизводит предписания Федерального закона № 3 в отношении определения порядка лишения депутатов неприкосновенности. Представление Генерального прокурора независимо от его содержания, т.е. перечня оперативных мероприятий, на совершение которых испрашивает разрешение прокурор, либо возбуждение производства подлежат рассмотрению Думой в течение недели с момента его получения либо с момента начала очередной сессии палаты парламента.
Представления Генерального прокурора Российской Федерации предварительно рассматриваются Комиссией Государственной Думы по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики. Решением Государственной Думы от Генерального прокурора Российской Федерации могут быть истребованы дополнительные материалы, т.е. Дума непосредственно принимает решение о затребовании дополнительных документов и доказательств либо основывает свое решение на представлении Генерального прокурора РФ.
Вопрос о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности рассматривается на заседании Государственной Думы с участием Генерального прокурора Российской Федерации и депутата Государственной Думы, в отношении которого внесено соответствующее представление Генерального прокурора Российской Федерации. Отсутствие на заседании палаты без уважительной причины любого из указанных лиц или их обоих не является препятствием для рассмотрения данного вопроса Государственной Думой.
Регламент Думы предоставляет минимальные гарантии депутату при истребовании разрешения на проведение в отношении его следственных действий либо возбуждение производства по факту совершения правонарушения (преступления), при этом право на защиту депутату рассматриваемый нормативный акт также не предоставляет. Хотя положения УПК РФ, например, предоставляют возможность воспользоваться услугами адвоката не только обвиняемым и подсудимым, но также и свидетелям, и потерпевшему, тем самым максимально гарантируя равенство сторон в процессе. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не являются участниками уголовного, административного либо иного процесса, а также следственных действий и т.п., однако в их отношении решается вопрос о снятии неприкосновенности и о возможности привлечения к ответственности, при этом указанные субъекты лишаются возможности защищать свои права и интересы.
Федеральный закон № 3 в данном случае предусматривает возможность депутата Государственной Думы участвовать в заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Понятие «участвовать в заседании» может быть рассмотрено в данном случае в различных значениях. Участие может представлять собой возможность присутствия на заседании палаты либо не только присутствия, но и высказывания своей позиции по данному вопросу, в том числе и участие в голосовании по вопросу о лишении его парламентского иммунитета15. В этой связи требуется конкретизация и приведение в соответствие с действующим российским законодательством вышеуказанной нормы.