Государство, государственные и муниципальные образования как субъекты гражданского права

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Государство и муниципальные образования обладают гражданской правоспособностью, что предполагает обладание имуществом на праве собственности, наследование имущества; осуществление предпринимательской и любой иной не запрещенной законом деятельностью; возможность создания юридических лиц как самостоятельно (государственные предприятия), так и совместно с другими участниками гражданско-правовых отношений (частно-государственное) партнерство; совершение сделок и участие в обязательствах, не противоречащих закону, и т.д. (ст. 18 ГК РФ).
Наделение государственных, муниципальных органов признаками юридического лица подчеркивает способность этого органа вступать в целях исполнения своих публичных функций в гражданско-правовые отношения с позиций юридического лица с учетом особенносте ...

Содержание

Введение 3
Глава 1. Реализация гражданско-правовой правосубъектности государства, государственных и муниципальных образований 5
1.1. Понятие правосубъектности государства, государственных и муниципальных образований 5
1.2. Гражданско-правовой статус субъектов, выражающих государственные и муниципальные интересы в гражданском обороте 8
Глава 2. Ответственность государства, государственных и муниципальных образований 18
2.1. Особенности ответственности государства в гражданско-правовых отношениях 18
2.2. Особенности ответственности муниципальных образований 27
Заключение 32
Список источников и литературы 34

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям большое место в отношениях между хозяйствующими субъектами, гражданами занимают экономические меры принуждения и возрастает роль гражданско-правовой ответственности.
Гражданско-правовая ответственность первоначально применялась только к отношениям между гражданами, позднее – к юридическим лицам. В соответствии с действующим законодательством гражданско-правовая ответственность подлежит применению и к отношениям, в которых участвует публично-правовые образования.
Конституция РФ 1993 года в статье 53 провозгласила, что каждый гражданин или юридическое лицо обладает правом на возмещение вреда государством, который причинен вследствие незаконных действий или бездействия органов государственной власти, а также их должностных лиц. Это положение показывает равноправие государства и его должностных лиц с другими субъектами права. Гражданское право содержит регулятивные нормы права и конкретизирует их с целью создания действенного механизма его реализации.
В юридической литературе нет единого мнения о том, действует ли принцип, закрепленный в указанной статье Конституции РФ в отношении юридических лиц, вступивших в договорные отношения с публичными образованиями или же он применим только к внедоговорным обязательствам. Спорным является понятие гражданско-правовой ответственности публичных образований.
Рассмотрение института ответственности государства имеет практическое значение и с точки зрения практики его применения. В силу особого властного характера правового статуса государства требуются более действенные меры ответственности, потому что именно такие меры могут обеспечить истинный баланс прав и обязанностей субъектов гражданских правоотношений.
Вместе с тем, действующее гражданское и бюджетное законодательство ставит публичные образования как субъект гражданской ответственности в неравные условия с гражданами и юридическими лицами.
Действующее российское законодательство не располагает эффективным правовым механизмом обеспечения неотвратимости наказания и привлечения к гражданско-правовой ответственности публичных образований в лице их органов и должностных лиц. Это означает, что существует конкретная проблема в науке гражданского права, нуждающаяся в решении.
Целью работы является анализ гражданско-правовой ответственности государства и муниципальных образований.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
1. Дать характеристику гражданско-правовой правосубъектности государства и муниципального образования.
2. Охарактеризовать гражданско-правовой статус субъектов, выражающих государственные и муниципальные интересы в гражданском обороте.
3. Выявить особенности гражданско-правовой ответственности государства и муниципального образования.
Объектом работы выступают общественные отношения, которые возникают в сфере имущественной ответственности публично-правовых образований. Предметом работы являются гражданское законодательство, судебная практика, научная и учебная литература в области гражданско-правовой ответственности.
При написании работы использовались частно-научные методы формально--логического, системного, структурного анализа.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Условно к публичным юридическим лицам можно отнести государственные (муниципальные) унитарные предприятия, деятельность которых направлена не на извлечение прибыли, а на выполнение государственных (муниципальных) задач в тех сферах деятельности, в которых получение прибыли вряд ли возможно (ввиду заведомой убыточности этих видов деятельности).
Унитарное предприятие обладает на праве хозяйственного ведения имуществом, владеет, пользуется и распоряжается которым в тех рамках, которые очерчены ГК РФ.
Е.А.Суханов подчеркивает, что наделение унитарных предприятий имуществом на праве хозяйственного ведения выступает способом осуществления публично-правовым образованием своего права собственности9.
Итак, действующее законодательство устанавливает такие меры гражданской ответственности публичных образований, как возмещение убытков (общая мера ответственности), возмещение вреда (частный случай имущественной ответственности, ограниченной по отношению к возмещению убытков), компенсация нематериального вреда.
Особенностью гражданской ответственности публичных образований является то, что правонарушитель и лицо, ответственное за вред, не совпадают. Если правонарушителем всегда выступает физическое лицо или коллективный орган, действующие от имени публичного образования, то ответственным за вред выступает соответственно РФ, субъект РФ или муниципальное образование в лице соответствующего финансового органа.
Особенность договорной ответственности публично-правовых образований состоит в том, что в случаях, указанных в законе, они несут субсидиарную ответственность по долгам своих учреждений (п. 2 ст. 120 ГК РФ) и казенных предприятий (п. 5 ст. 115 ГК РФ), при условии их опосредованного участия в договорных обязательствах.
ГЛАВА 2. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
2.1. Особенности ответственности государства в гражданско-правовых отношениях
Государство, государственные и муниципальные образования, как уже указывалось в работе, несут ответственность в случае вступления их в гражданские правоотношения. При этом предполагается наличие соответствующего бюджета как материальной предпосылки. За счет бюджета и другого имущества соответствующего уровня будут возмещаться требования кредиторов.
В юридической литературе высказывается мнение, что ответственность государства обладает определенной особенностью, которая нарушает права населения РФ или муниципального образования. Государство, муниципальное образование должно действовать в интересах населения, проживающего на его территории. Государственная или муниципальная казна также должна учитывать и соблюдать интересы населения. Однако на практике, государство или муниципальное образование, нарушая чьи-то интересы, возмещает причинный ущерб из казны, что нарушает права проживающего населения. Иными словами, в случае нарушения государством или муниципальным образованием чьих-то прав или интересов, причиняется вред всему населению в целом и отвечает за такие действия казна, то есть опосредованно все население.
Конечно, такая точка зрения является не совсем верной, но, разумеется, нести ответственность за действия своих органов крайне нежелательно для государства.
Нежелательность гражданско-правовой ответственности для государства обосновывается как раз нарушением публичных интересов.
Обеспечение баланса между частными и публичными интересами – ключ к разрешению проблемы надлежащей гражданско-правовой ответственности.
В целом нормы о гражданско-правовой ответственности содержатся в гл. 25 ГК РФ. Б.М. Гонгало дал следующее определение ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств – это обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом лишений на лицо, не исполнившее обязательство или исполнившее его ненадлежащим образом.
Р.Р. Абдулвагапова сформулировала определение относительно ответственности, применимое как к договорным, так и внедоговорным нарушениям прав, которое возникает в связи с нарушением государством договора – это обеспеченное государственным принуждением возложение предусмотренных законом или условиями обязательства дополнительных имущественных лишений на соответствующее публично-правовое образование, не исполнившее или исполнившее ненадлежащим образом гражданско-правовое обязательство, связанное с удовлетворение имущественных интересов кредиторов обязательства10.
Серьезной проблемой в правоприменительной практике остается проблема неисполнения государством возникающих из договора обязанностей, а также неисполнение обязанностей по возмещению внедоговорного вреда, что влечет наложение дополнительных мер ответственности. Принципы участия государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, определены, в частности, положениями гл. 5 ГК РФ, ст.ст. 13, 16, 16.1, п. 5 ст. 115, ст.ст. 212, 306, 1069–1071, абз. 3 ст. 1100 ГК РФ.
Государственные учреждения и органы по своему статусу являются некоммерческим организациями, поэтому заключаемые ими договорами не являются сделками в предпринимательской деятельности. Такая ответственность предполагает общие положения ст. 401 ГК РФ, то есть необходимо виновное действие (бездействие) государства и его учреждений. Основываясь на этом положении, учреждения на практике стремились освободить себя от ответственности, ссылаясь на то, что их недостаточно финансируют из бюджета и что неисполнение обязанностей по оплате товаров работ услуг не является их виной. Следует снова напомнить, что обращение взыскания на имущество учреждений невозможно.
До определённого момента существовала неопределенность в судебной практике и суды отказывали в удовлетворении требований к учреждениям, основываясь на невиновном причинении вреда в связи с недостаточным финансированием. Отсутствие хотя бы одного условия в гражданской ответственности означает отсутствие ответственности как таковой. Такая судебная практика отличалась крайней несправедливостью, особенно, если учесть, что в государственном заказе со стороны поставщиков, подрядчиков, исполнителей могут участвовать только предприниматели. А с другой стороны, государство в лице учреждений вроде как предпринимателем не является и поэтому несет ответственность на общих виновных основаниях.
Разрешение несправедливой судебной практике было заложено в Постановлении Пленума ВАС РФ № 2111 (п. 8), где указано, что отсутствие у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств само по себе нельзя расценивать как принятие им всех мер для надлежащего исполнения обязательства с той степенью заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него по характеру обязательства и условиям оборота, поэтому недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании п. 1 ст. 401 ГК РФ. Таким образом, недофинансирование не является фактом, подтверждающим отсутствие вины.
Единственным видом имущества, которым могут отвечать государственные учреждения, являются денежные средства, которыми учреждение имеет право распоряжаться. Причем речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 ГК РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении учреждением деятельности, приносящей доход.
При недостаточности денежных средств, обращение взыскания на имущество учреждения не происходит, вместо чего привлекается к ответственности непосредственный учредитель учреждения – субсидиарный должник – государство или муниципальное образование.
При рассмотрении вопроса о порядке привлечения собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности ВАС РФ12 указал, что, руководствуясь п.2 ст. 120 ГК РФ, собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по его обязательствам только при недостаточности у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств. В том случае подтверждения недостаточность собственность средств у казенного учреждения позволяет возложить на собственника имущественную ответственность.
Особенность субсидиарной ответственности собственника заключается в том, что он не может выступать ответчиком по делу, если к быть привлечен к ответственности без предъявления искового требования к казенному учреждению (основному должнику).
Таким образом, собственник имущества казенного учреждения привлекается к субсидиарной ответственности по долгам казенного учреждения при соблюдении следующих условий:
предъявление иска к основному должнику;
отказ основного должника удовлетворить требования кредитора или не получение кредитором от основного должника в разумный срок ответа на предъявленное требование;
недостаточность у учреждения находящихся в его распоряжении денежных средств.
В случае подтверждения недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, кредитор обращается с исковым требованием о привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности. В резолютивной части решения суд должен указать о взыскании денежных средств за счет бюджета собственника.
Следует отметить «иммунитет бюджетов» (п.1 ст. 239 БК РФ), согласно которому обращение взыскания на средства бюджета собственника осуществляется на основании решения суда (за исключением случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 142.2, 142.3, 166.1, 218 и 242 БК РФ).
Таким образом, особенностью субсидиарной ответственности государства и муниципального образования является то, что обязательно привлечение к ответственности в первую очередь основного должника, а затем привлекается субсидиарный должник.
В настоящее время в юридической литературе сохраняется неопределённость относительно природы процентов за пользование чужими денежными средствами. Некоторые авторы предполагают, что проценты за пользование чужими денежными средствами являются законной неустойкой, поэтому к ним применимы правила о неустойке, предусмотренные, в частности, ст.ст. 330-333, 394, 396, 401-406 ГК РФ. Другие авторы считают, что это плата за пользование деньгами, что это ценность денег. Надо сказать, что такой подход не раскрывает суть процентов за пользование чужими денежными средствами как меры гражданской ответственности. Плата за пользование деньгами не предполагает, прежде всего, неправомерности пользования денежными средствами. Поэтому этот взгляд не выглядит убедительным.
Судебная практика в большинстве случаев исходит из того, что проценты за пользование чужими денежными средствами является особой мерой ответственности, однако встречаются случаи применения ст. 333 ГК РФ, предполагающей снижение неустойки в виду несоразмерности, то есть косвенно признается, что проценты за пользование чужими денежными средствами являются разновидностью законной неустойки.
Действительно по своей правовой природе проценты за пользование денежными средствами можно сличить с законной неустойкой.
В случае просрочки оплаты, поставщик имеет право обратиться в суд о взыскании недоплаченной суммы по договору, процентов за просрочку исполнения денежного обязательства.
Так, закрытое акционерное общество «Фирма АТТО» обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с исковым заявлением к Министерству здравоохранения Саратовской области о взыскании 185 612 руб. основного долга, 6046 руб. процентов за просрочку исполнения денежного обязательства.
Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, между ЗАО «Фирма АТТО» (поставщик), Министерством (покупатель) и государственным учреждением здравоохранения «Саратовская областная детская клиническая больница» (получатель) заключен договор, по условиям которого поставщик обязуется поставить компьютерную технику общей стоимостью 86 050 руб., а покупатель принять и оплатить ее за счет средств областного бюджета.
Передача товара получателю подтверждается товарными накладными, для оплаты которых предъявлен счет.
На основании заключенного между теми же сторонами договора общество обязалось поставить компьютерную технику согласно спецификации на сумму 99 562 руб.
Факт получения товара подтверждается накладной на сумму 99 562 руб. и не оспаривается сторонами.
После обращения общества в арбитражный суд с настоящим иском Министерство оплатило сумму долга, о чем свидетельствуют платежные поручения на общую сумму 185 612 руб.
Согласно пунктам 2.3 указанных договоров оплата производится в течение 30 банковских дней после поставки товара.
Неисполнение обязательств по оплате и явилось основанием для обращения истца в арбитражный суд.
Постановлением ФАС Поволжского округа требование о взыскании процентов за просрочку исполнения денежного обязательства по договору поставки удовлетворено, поскольку факт просрочки оплаты подтвержден, недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не является обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения13.
Законодательством предусмотрены определенные меры ответственности за нарушение договорных обязательств для обеих сторон сделки. В частности, в случае просрочки исполнения заказчиком обязательства, предусмотренного контрактом (например, обязательства оплатить товар), другая сторона вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней)14.
Однако применение правил о взыскание неустойки в отношении государства применяется не всегда, например, в случае причинения ущерба налоговыми органами такая норма не подлежит применению.
Такая ситуация возникает, когда с налогоплательщика взыскиваются определенные денежные суммы в качестве налогов, либо же удерживаются в то время как по закону подлежат возврату.
Неправомерное поведение налогового органа будет представлять деликт, если произведено незаконной взыскание, но также на стороне налогового органа может возникнуть неосновательное обогащение, если налоговый орган не выплачивает причитающиеся к выплате денежные средства. В любом случае на стороне налогового органа будет неправомерное пользование чужими денежными средствами. За такое неправомерное пользование денежными средствами в силу денежности обязательства на налоговый орган ляжет ответственность в виде выплаты процентов за пользование чужими денежными средствами.
Между тем судебная практика исходит из невозможности применения ст. 395 ГК РФ к рассмотренным правоотношениям из причинения вреда налоговыми органами и отношениям по неосновательному обогащению налоговых органов.
С точки зрения теории права такая практика выглядит необоснованной.
На основании п. 3 ст. 2 ГК РФ судебные инстанции делают вывод о неприменимости меры гражданско-правовой ответственности в виде уплаты процентов за пользование чужими денежными средствами по причине налоговой природы правоотношений15.
Однако правоотношения между налоговым органом и налогоплательщиком лишь до тех пор являются налоговыми, пока не было нарушения субъективных гражданских прав и законных интересов. Неуплата или взыскание выступают как юридические факты и служат основаниями возникновения гражданских правоотношений ответственности, в рамках которой потерпевшему должно принадлежать соответствующее право на возмещения вреда, а также сопутствующее право требовать дополнительных мер ответственности таких, как взыскание процентов за пользование чужими денежными средствами. Таким образом, следует признать имеющуюся судебную практику неверной.
По мнению Р.Г. Жметкина, правовое регулирование исполнения обязанностей государством и его учреждениями, в том числе обязанностями, подтвержденными судебными актами и исполнительными документами не полно и фрагментарно, общие нормы ответственности иногда не применяются на практике. Судебная практика создала необходимый массив правовых норм, однако, кажется, что этого не достаточно, поскольку практика создано только в рамках арбитражных судов16.
Законодательство должно содержать дополнительные меры ответственности государства и муниципального образования в силу особого правового статуса.
Некоторые авторы уже более 10 лет назад предлагали принять отдельный закон, регламентирующий порядок возмещения государством убытков17. Однако такие норм не были приняты законодателем.
Таким образом, субъективные права в правоотношениях с государством только тогда станут действительно осуществимыми, когда будет обеспечен надлежащий механизм принудительного осуществления этих прав за счет исполнения обязанностей государства. Только в случае законодательного уравнивания властных субъектов и субъектов, публичной властью не обладающих, возможно достижения баланса интересов сторон как в договорных, так и в других правоотношениях.
2.2. Особенности ответственности муниципальных образований
Особенности ответственности муниципального образования закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»18, в ст.ст. 124–127 ГК РФ, которые предусматривают:
– участие публичных образований в гражданских правоотношениях на равных началах с иными их субъектами (недопустимость использования властных полномочий в целях понуждения к вступлению в договор, одностороннего изменения или прекращения обязательств, посягательства на право собственности и т. д.);
– наличие у публичных образований общей гражданской правоспособности, позволяющей им, в частности, быть собственниками имущества, обладателями исключительных прав (в том числе на товарные знаки), участниками хозяйственных обществ, субъектами обязательств и гражданско-правовой ответственности;
– четкое разделение гражданской правосубъектности самих публично-правовых образований с гражданской правосубъектностью их органов, находят в судебной практике четкое понимание, признание и практическое воплощение; нередко – излишне последовательное, не всегда сопрягающееся со специальным (в первую очередь, бюджетным и приватизационным) законодательством19.
Муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях на равных условиях с гражданами и юридическими лицами, причем, как правило, на условиях, предусмотренных для юридических лиц. От имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях выступают органы местного самоуправления, а также граждане и юридические лица по специальному поручению (п.п. 2, 3 ст. 125).
Муниципальное образование отвечает по гражданско-правовым обязательством своим имуществом, относящимся к категории «казна», то есть на незакрепленное за своими юридическими лицами имущество. Для обращения взыскания на землю и другие природные ресурсы необходимо принятие специального закона, который бы установил случаи, когда такое взыскание возможно. Поскольку в настоящее время таких законов не принято и таких случаев не установлено, условие, содержащееся в п. 1 ст. 126 ГК РФ, исключает возможность обращения взыскания на землю и природные ресурсы20.
Единственным свободным для взыскания имуществом является муниципальная казна, причем в первую очередь – это средства, что также внесено уже неоднократно рассматриваемой судебной практикой21.
Гражданско-правовая ответственность муниципальных образований (если применять к ним те же правила, что и к юридическим лицам) может наступать в силу таких юридических фактов как причинение вреда, неосновательное обогащение, неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств. Совершение муниципальными образованиями недействительных сделок может повлечь реституцию полученного по сделке, что ответственностью не считается.
Проблема состоит в том, что муниципальные образования в силу Закона № 131-ФЗ могут самостоятельно устанавливать как основания, так и объем своей гражданско-правовой ответственности. Указанный закон закрепил достаточно большой объем гражданской (и не только гражданской) правосубъектности органов местного самоуправления, в том числе ответственности органов местного самоуправления. Так, например, в уставе муниципального образования должны быть определены виды ответственности органов местного самоуправления, основания наступления ответственности и порядок решения соответствующих вопросов.