Задачи и функции полномоченного представителя президента

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Становление Российской Федерации в 1990-е годы сопровождалось управленческим кризисом. Его суть — в дисбалансе между федеральным центром и субъектами РФ. Отсутствие согласованности и единой проработанной линии действий стало угрозой российской государственности и безопасности страны. Как следствие возникла необходимость административного реформирования, способного эффективно решить назревшие проблемы и обеспечить организацию единого правового пространства страны. В результате была образована новая территориальная, политическая, экономическая и социальная единица — федеральный округ.

...

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. Теоретические основы организации института полномочных представителей Президента в РФ 7
1 Территориальное устройство субъектов Российской Федерации 7
2 Сущность института полномочных представителей в РФ: задачи и функции 10
Глава II. Анализ организации института полномочных представителей Президента в РФ 15
1 Полномочные представители Президента в России 15
2 Социально-профессиональный анализ полномочных представителей Президента в России 20
Глава III. Перспективы реформирования федеративного устройства России 23
1 Проблемы федеративного устройства России 23
2 Перспективы реформирования федеративного устройства России 23
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 31

ВВЕДЕНИЕ

Прошло 15 лет, как был образован институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Актуальность темы исследования обуславливается тем, что современное государственное управление должно отвечать всем требованиям демократического правового государства, что вызвано широким участием гражданского общества в выработке решений в системе государственного управления и контроля за их исполнением после их официального принятия. В этой связи совершенно необходимы механизмы обратного воздействия общества на государство, которые невозможны без институциональной и правовой основы в современном и постоянно развивающемся мире.

В кризисных ситуациях он моментально становится механизмом антикризисного управления, гарантом и одним из важнейших механизмов реализации решений Президента страны. В более благоприятные, стабильные периоды выполняет функции координации, контроля, сбора информации и кадровой селекции, что тоже, в свою очередь, способствует расстановке четких приоритетов и укреплению государственности. Наличие института Полномочных представителей делает эффективной работу по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. На этом управленческом уровне успешно решаются такие основополагающие задачи, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью.Таким образом, Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах становятся гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, тем самым стимулируя межрегиональные промышленные и инвестиционные программы.Глава II. Анализ организации института полномочных представителей Президента в РФ§ 1 Полномочные представители Президента в России К важнейшим точкам опоры Президента в России, несомненно, относится верхушка аппарата чиновников. Среди них следует выделить особую касту полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах Российской Федерации. В соответствии с Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах осуществляют аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Они входят в состав Администрации Президента России на правах самостоятельных подразделений, что предполагает в значительной степени их структурное обособление.Как и глава государства, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах в силу ряда объективных причин и обстоятельств не способны самостоятельно (без определенной квалифицированной «команды») должным образом реализовывать поставленные перед ними цели и задачи, а равно осуществлять возложенные на них функции. Указанную «команду», именуемую аппаратом, составляют специалисты (федеральные государственные гражданские служащие) в соответствующих областях и сферах государственного управления. Именно на мнение данных лиц, обеспечивающих их работу по широкому кругу направлений, опираются полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах в своих решениях.Указом Президента Российской Федерации от 28 июля 2000 г. № 1403 определены здания (Резиденции полномочных представителей) предоставляемые для размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и сотрудников их аппаратов, как показано в таблице 2.1.Таблица 2.1 – Резиденции полномочных представителейНаименование округаМесто дислокацииЦентральный федеральный округМосква, Никольский пер., д. 6Северо-Западный федеральный округСанкт-Петербург, Петровская набережная, д. 2, Васильевский остров, 3-я линия, д. 12Южный федеральный округРостов-на-Дону, ул. Большая Садовая, д. 73Северо-Кавказский федеральный округПятигорск (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г.)Крымский федеральный округСимферополь (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 марта 2014 г.)Приволжский федеральный округНижний Новгород, Кремль, корп. 1, под. 1 и 3Уральский федеральный округЕкатеринбург, ул. Карла Либкнехта, д. 44; (в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 2002 г. № 842 - Екатеринбург, ул. Добролюбова, д. 11)Дальневосточный федеральный округХабаровск, ул. Шеронова, д. 22.Сибирский федеральный округНовосибирск, ул. Державина, д. 18.Среди основных функций аппаратов: обеспечение осуществления полномочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместителей; подготовка аналитических, справочных и информационных материалов по поручению полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместителей; обеспечение связей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их заместителей с органами публичной власти, организациями и общественными объединениями, средствами массовой информации; осуществление по поручению полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах иных функций. В действительности, компетенция аппаратов охватывает практически все традиционные сферы исполнительно-распорядительной деятельности.Таким образом, стратегическим государственно значимым назначением аппаратов является обеспечение практической реализации задач, функций и прав полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, создание условий для эффективного осуществления полномочий главы государства в территориальном измерении. В сущности, аппараты представляют собой рабочие структуры общей компетенции, способствующие в конечном итоге осуществлению полномочий Президента Российской Федерации на местном уровне посредством обеспечения деятельности его полномочных представителей в федеральных округах. Компетенция аппаратов распределяется между их структурными подразделениями, но как целое не исчезает. Не являясь самостоятельными государственными органами, а представляя собой структурные подразделения государственного органа - Администрации Президента России, аппараты способствую реализации основных задач и функций главы государства в территориальном разрезе.Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах руководят деятельностью своих аппаратов, обеспечивая решение возложенных на них задач. Указанное положение аппаратов в иерархической структуре Администрации Президента России, особенность их подчиненности позволяет присоединиться к ранее озвученному в юридической литературе суждению о наблюдающемся своеобразном «двойном» управлении аппаратами, вызванное необходимостью обеспечения их подконтрольности центральной власти. Сегодня аппараты структурно состоят из заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, помощников полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, департаментов аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также главных федеральных инспекторов в субъектах Российской Федерации аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах со своими аппаратами (включают федеральных инспекторов, помощников, советников и иных служащих).Так, аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе включает: четыре его заместителя; шесть помощников; восемь департаментов; четырнадцать главных федеральных инспекторов со своими аппаратами. В структуру аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Западном федеральном округе входят: пять его заместителей; четыре помощника; восемь департаментов; одиннадцать главных федеральных инспекторов со своими аппаратами. В структуру аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном федеральном округе входят: пять его заместителей; четыре помощника; девять департаментов; восемнадцать главных федеральных инспекторов со своими аппаратами. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе включает: два его заместителя; три помощника; семь департаментов; шесть главных федеральных инспекторов со своими аппаратами. Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе состоит из: четырех его заместителей; двух помощников; семи департаментов; девяти главных федеральных инспекторов со своими аппаратами.Ряд исследователей справедливо считают, что численные составы аппаратов существенно увеличились в сравнении с числом государственных служащих, ранее обеспечивавших деятельность их предшественников. Вместе с тем важно осознавать постепенное усложнение общественных отношений, появление в последнее время новых приоритетов в сфере развития российской государственности, а равно актуализацию отдельных постоянных функций государства. Все эти процессы преломляются в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов и обусловливают расширение круга исполняемых ими задач и функций. Отсюда увеличение количества работников аппаратов. При этом не следует игнорировать факт увеличения в 2010 году самих федеральных округов с семи до восьми, что повлекло создание полноценного аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе при некотором сокращении аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе. Тем не менее можно констатировать, что численность аппаратов соответствует масштабности поставленных перед ними задач и выполняемых ими функций.В целом следует отметить, что в организации аппаратов сочетаются функциональные и территориальные управленческие подходы. Современная структура аппаратов восприняла исторический опыт функционирования подобных структур, а также схожих зарубежных органов (в частности, аппарата префекта во Франции) с учетом существующих российских реалий. Структура аппаратов в значительной степени воспроизводит структуру Администрации Президента России, а отчасти и Аппарата Правительства Российской Федерации, некоторых федеральных министерств. Исходя из территориальных размеров федеральных округов, численности их населения, особенностей регионального развития территорий, имеющихся социально-экономических и политико-правовых проблем, а равно стоящих специфических государственных задач структура аппаратов и их численный состав может отличаться в разных федеральных округах. Значительной особенностью в силу сложной общественно-политической обстановки обладает аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе. Соединение должностей полномочных представителей Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах с должностями Заместителей Председателя Правительства Российской Федерации также накладывают отпечаток на структуры, состав и полномочия их аппаратов. Данные обстоятельства лежат в основе отсутствия жесткой структурной унификации, единой внутренней организации аппаратов.§ 2 Социально-профессиональный анализ полномочных представителей Президента в России Из 7 первых полномочных представителей президента, назначенных в 2000 году, 5 имели биографию, связанную с силовыми структурами (Казанцев и Пуликовский представляли вооружённые силы и имели опыт в чеченском конфликте, Полтавченко и Черкесов ранее служили в КГБ, Латышев — в МВД СССР), гражданскими чиновниками были Кириенко и Драчевский (табл. 2.2). Половина из 12 назначавшихся на эту должность впоследствии, в 2003 - 2009 годах, также связана с силовыми структурами — прокуроры Устинов и Коновалов, бывшие сотрудники КГБ -Рапота, Винниченко и Сафонов, генерал армии Квашнин; Матвиенко, Клебанов, Яковлев, Козак, Исхаков, Сафонов и Ишаев являются выходцами из гражданской политической элиты (мэры, губернаторы, министры) 1990-х годов. В период нахождения Дмитрия Медведева на посту Президента институциональное влияние представителей силовых структур несколько снизилось.Таблица 2.2 - Количественные показатели профессионального статуса полномочных представителей Президента РФ (2000–2014 гг.), челСреди относящихся к ним полпредов, занимавших должность в 2010 - 2013 годах, можно выделить лишь Устинова, Винниченко и Булавина. Значительную долю назначенцев этого периода составили федеральные гражданские служащие (Хлопонин, Говорун, Беглов) и представители регионального и муниципального уровней государственной власти (Ишаев, Толоконский, Бабич и Куйвашев) (рис. 2.1). Рисунок 2.1 - Динамика профессионального статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах 2000–2014 гг.Ни к одной из названных групп не принадлежит полпред в УрФО Холманских, который до назначения на должность не занимался политикой и работал в производственной сфере.Биография значительной части полпредов связана с Санкт-Петербургом, родным городом обоих российских президентов этого периода. Помимо четырёх представителей на Северо-Западе (Черкесова, Матвиенко, Клебанова и Винниченко), в Ленинграде-Петербурге работали также Полтавченко, Беглов, Козак, Яковлев (табл. 2.3). Таблица 2.3 – Место рождения полномочных представителей Президента РФПо состоянию на май 2015 г.: дольше всех должность полпреда занимал Георгий Полтавченко (полпред в ЦФО) — 11 лет 3 месяца и 13 дней; меньше всех в должности проработали: Драчевский Леонид Вадимович (полпред СФО) - 115 дней, с 18 мая2000 г. по 9 сентября 2000 г. и (полпред в ЮФО) Яковлев Владимир Анатольевич - 188 дней, с 9 марта2004 г. по 13 сентября2004 г.Глава III. Перспективы реформирования федеративного устройства России§ 1 Проблемы федеративного устройства РоссииСовременное устройство Российской Федерации досталось нам в наследство от советского времени и является, по сути, производным от ленинской национальной политики. Основным идеологическим постулатом, обусловившим образование в составе РСФСР автономных республик и округов, являлся тезис о праве наций на самоопределение. Незавершённость реформы государственного устройства является одной из причин того, что, несмотря на укрепившуюся государственность и выстроенную вертикаль, власти угроза распада Российской Федерации продолжает сохраняться. В случае если в исторической перспективе в результате неудачного стечения обстоятельств экономический кризис совпадёт со слабой и государственно не ориентированной властью границы национальных автономий и псевдогосударств могут стать линиями разлома страны. Тем более не секрет, что националистически ориентированные элиты и «креативный класс» некоторых республик с нетерпение ждут этого момента, в расчёте завершить процесс обретения полного суверенитета (равно контроля над ресурсами) начатый в конце 80-х гг. XX в. и прерванный в последующем. § 2 Перспективы реформирования федеративного устройства РоссииДля того чтобы минимизировать риск распада страны необходим новый этап реформы государственного устройства. Реформа федеративного устройства может идти по нескольким направлениям, в ходе её реализации возможны различные варианты и корректировки, но базовые принципы должны оставаться неизменными – это: 1. Принцип равноправия. Достижение реального равноправия всех субъектов, образующих федерацию и всех граждан страны. Русские не должны чувствовать себя ущемлёнными в правах перед т.н. титульными нациями в республиках, а представители не русских народов в чём то ущемлёнными в исторически русских регионах. Все народы, в том числе и русские, должны иметь возможность реализовывать на практике своё конституционное право на развитие языка, культуры, традиции на всей территории страны. 2. Принцип симметричности. Все субъекты должны иметь одинаковый статус, одинаковое наименование. Должна быть исключена возможность вхождения одних субъектов в другие, т.к. это является нарушением первого принципа. 3. Принцип экономической целесообразности. Субъекты федерации не должны быть дотационными и экономически не полноценными. Экономика субъектов федерации должна давать в совокупности синергетический эффект – развивать экономику России. В противном случае само федеративное устройство государства теряет всякий смыл и приобретает актуальность его унитарная форма, что для России на сегодняшний день вряд ли является лучшим выходом. Экономически и инфраструктурно зависимые регионы и территории должны находиться в прямом федеральном подчинении. 4. Принцип исторической обусловленности учреждения субъектов федерации. Ряд ныне существующих национальных республик, по сути, продолжают государственную традицию, существовавшую до присоединения к России. Свои государственные образования имели: татары, башкиры, якуты, буряты, тувинцы, ряд кавказских этносов. При реформировании федерации этот факт необходимо уважать и принцип исторической обусловленности в поиске общенационального компромисса учитывать наравне с остальными принципами. 5. Принцип демографической обусловленности. В некоторых республиках подавляющее большинство населения составляют представители коренных народов. Этот факт безусловно может являться основание для выделения данных регионов в самостоятельные образования и в дальнейшем. Исходя из вышеизложенного, в литературе считается необходимым продолжить реформу федеративного устройства России по следующим направлениям: 1. Все субъекты федерации получают одинаковое наименование – Край, и все наделяются статусом – государство в составе Российской федерации. При этом высшим носителем суверенитета в Крае, согласно Конституции России, является не его население, а весь российский народ. 2. В случае экономической необходимости и демографической целесообразности в Края могут быть объединены несколько соседних областей, республик, автономных округов. 3. Края, как государства получают право самостоятельного учреждения на своей территории других государственных языков, кроме русского. Таким образом, в случае включения в состав Края какого-либо национального образования его язык может стать там одним из государственных языков, а культура этноса будет развиваться в рамках широкой культурной автономии. Положительным опытом такого устройства является Крым, который как республика представляет собой государство с тремя официальными языками: русским, украинским и крымско- татарским. При этом Крым не является государством какого-либо одного этноса, а представляет на своей территории интересы верховного суверена – многонационального народа Российской Федерации, проживающего на территории республики. 4. Ряду Краёв, население которых состоит в основном из представителей коренных народов, либо народы которых имеют историю собственной государственности необходимо оставить национальное наименование. К таким субъектам стоит отнести: Татарский Край, Башкирский Край, Якутский Край, Тувинский Край, Бурятский Край, Калмыкский Край, Дагестанский Край, Чеченский Край, Ингушский Край, Карачаево-Черкесский Край, Кабардино-Балкарский Край, Осетинский Край. В конституциях данных Краёв необходимо оговорить как обусловленность такого наименования уважением к исторической государственности, так и равноправный характер всех народов Края. Народ России также должен быть указан как верховный суверен. Пассажей об особой роли какого-либо народа, как в конституции Татарстан («Настоящая Конституция, выражая волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа» или Удмуртии («...на основе осуществления удмуртской нацией и народом Удмуртии своего неотъемлемого права на самоопределение и самостоятельно осуществляющее государственную власть на своей территории») быть не может. 5. Территории крайнего севера и крайних регионов Дальнего востока необходимо выделить в области федерального подчинения. В Арктическую область могут войти территории нынешнего Ненецкого АО, Ямало-ненецкого АО, часть северных территории Красноярского края и Якутии (Якутский Край разумно ограничить территорией пригодной для интенсивного развития экономики, инфраструктуры и привлекательной для мигрантов из других регионов страны. Отделение северных районов позволит сэкономить средства, ранее тратившиеся на их развитие из республиканского бюджета). В Крайневосточную область – территории магаданской области, Чукотского АО и Камчатского края. Такое объединение обуславливается как экономической необходимостью – сложностями снабжения и неразвитостью инфраструктуры региона, так и стратегическими политическими и военно-стратегическими соображениями.