Влияние санкционной политики на международные отношения в Латинской Америке

Оценивая перспективы использования политико-экономических санкций как инструмента регулирования отношений между государствами, можно предположить, что политика применения их будет продолжена Вашингтоном. В то же время представляется, что введение санкций против Венесуэлы на фоне либерализации отношений с Кубой является очередным свидетельством несбалансированности внешнеполитической стратегии Вашингтона в регионе. Как показал пример Кубы, тактика многолетних политико-экономических санкций не привела к ожидаемому эффекту. В то же время есть ряд примеров, когда менялась правящая элита в стране, против которой была использована угроза санкций, примером чего служат выборы в Аргентине в 2015 году. Тем не менее, основной причиной этой смены скорее следует считать внутренние причины, а не внешне ...

-Глава 1. Политико-экономические санкции как современный инструмент регулирования международных отношений
Глава 2. Санкции против Кубы в контексте современных международных отношений

Глава 1. Политико-экономические санкции как современный инструмент регулирования международных отношений

Кроме того, они редко применялись отдельно от других средств давления на государство-нарушитель, включая использование вооруженных сил, поэтому было бы неверно относить все перемены в его внешней или внутренней политике только на счет санкций.Эффективность экономических санкций зависит от множества разных факторов, связанных, с одной стороны, с характером установленного режима принудительных мер, а с другой, - с положением страны, против которой они направлены. Коллективные санкции являются более действенными, чем односторонние, поскольку выглядят гораздо менее предвзятыми по отношению к государству-нарушителю и при их неукоснительном выполнении серьезно ограничивают его. Однако добиться консенсуса по их принятию крайне трудно, о чем, в частности, свидетельствует небольшое число случаев их использования Советом Безопасности ООН. Глава 2. Санкции против Кубы в контексте современных международных отношений Концентрируя внимание преимущественно на «нечестных государствах», Вашингтон ясно давал понять, что проблема нарушения ими правовых норм коренится в самом характере правящих политических режимов. Отсюда подлинной целью использования экономических санкций являлись международная изоляция и истощение «враждебных» правительств, их свержение и замена на «демократические». Показательным в данном случае является пример Кубы. Односторонние санкции против нее впервые были введены в октябре 1960 г. с целью «дестабилизировать режим Кастро, вызвав его свержение, или, как минимум, причинив ему как можно больший ущерб, преподать урок другим». С распадом СССР и прекращением советской помощи острову санкции не могли более оправдываться «угрозой национальной безопасности США», и с тех пор необходимость их сохранения в Вашингтоне объясняют потребностями в защите прав человека и в продвижении демократии и рыночных реформ на Кубе, хотя главная цель остается прежней - смена правящего режима.Американо-кубинский конфликт в первое десятилетие XXI века напоминал саморегулирующуюся систему со своими собственными циклами обострения и снижения напряженности. Влияние его на мировую систему можно назвать весьма ограниченным. Каждый из его участников использовал его для достижения собственных целей. Конфликт породил с обеих сторон определенную политическую культуру. С одной стороны, это была идеология осажденной крепости, с другой – комплекс неполноценности сверхдержавы, которая не может подчинить своей воле небольшое островное государство. Именно поэтому в действиях обеих сторон было, на первый взгляд, много иррационального, что на самом деле порождалось глубоко укоренившейся политической практикой.Сразу после распада СССР казалось, что режим Кастро можно лишь немного подтолкнуть, и он рухнет сам собой. Начавшийся на Кубе жесточайший экономический кризис, казалось бы, подтверждал эти прогнозы. Во многом кризис возник из-за сокращения торгового оборота с Россией с почти 10 млрд. до 300 млн. долларов, то есть примерно в 30 раз. При этом резко обострилась проблема обеспечения населения продовольствия и продуктами первой необходимости. На этом фоне в октябре 1992 года США ужесточили экономическую блокаду Кубы, приняв дополнительные санкции против Кубы (Cuban Democracy Act, больше известный как акт Торричелли). Суть его свелась к ужесточению торгово-экономического эмбарго за счет запрета торговли с Кубой для зарубежных филиалов; полугодового запрета на вход и обслуживание в американских портах иностранных судов, побывавших на Кубе; политического нажима на страны, торгующих с Кубой или оказывавших ей помощь.Очевидно, что, идя на ужесточение блокады, администрация Джорджа Буша-старшего принимала во внимание изменения, произошедшие в 90-е годы XX века во внешней политике правопреемника СССР – России. Помимо свертывания, во многом вынужденного, торгово-экономических связей, политическое руководство в начале 90-х годов стремилось максимально политически дистанцироваться от Кубы и предприняло ряд откровенно недружественных акций. Так, российская делегация на 47-й и 48-й Генеральной Ассамблеи ООН воздержалась при голосовании о резолюции о необходимости отмены торгово-экономической блокады Кубы. Более того, в Комиссии ООН по правам человека представитель России проголосовал за резолюцию, осуждавшую Кубу за нарушение прав человека, предложенную США.Эффект акта Торричелли в целом оказался далек от ожидаемого. США не только не добились международной изоляции Кубы, но и столкнулась с неприятием политики ужесточения санкций большинством стран Латинской Америки, а также своими главными геополитическими союзниками – Канадой и Европейским Союзом. Более того, к середине 90-х годов Испания, Канада и Мексика становятся основными иностранными инвесторами и торговыми партнерами Кубы. Торговый оборот островного государства со странами ЕС к 1995 году составил около полутора миллиарда долларов. Воспользовавшись тем, что Россия фактически бросила недостроенные объекты и не воспользовалась возможностью превратить их в совместные предприятия или конвертировать в них часть долга СССР, в начале 90-х годов туда устремились канадские и европейские инвесторы. К середине 90-х годов на Кубе работало 104 совместных предприятий с Испанией, 70 – с Канадой, 57 – с Италией. В результате к середине 90-х годов США не смогли достичь главного – дестабилизации политического режима социалистического государства. Более того, к 1994 году меры по экономической либерализации правительства Кастро во многом привели к постепенному выходу Кубы из кризиса. В 1995 году ВВП страны вырос на 2,5 %, а в 1996 году – на 7,8 %.К середине десятилетия основные структурообразующие компоненты американо-кубинского конфликта не претерпели существенных изменений. По-прежнему шла политико-дипломатическая война, в которой Вашингтон представлял кубинский режим «изгоем» мирового сообщества, активно используя тему нарушения прав человека и отсутствия демократических свобод. Кубинское правительство, со своей стороны, весьма аргументированно представляла политику санкций как основную причину постигших Кубу социально-экономических бедствий, а необходимость мобилизационного общества мотивировалась откровенной враждебностью единственной сверхдержавы мира.Эти позиции Вашингтон и Гавана ежегодно «оформляли» в виде соответствующих деклараций ООН. Каждый апрель США, начиная с 1991 года, вносили на рассмотрение Комиссии ООН по правам человека резолюцию, осуждавшую Кубу за нарушение прав человека. Со своей стороны кубинская дипломатия рассматривала голосование в Женеве в качестве одного из главных внешнеполитических сражений, тщательно к каждому из них готовилась, тем более что счет каждый раз шел на голоса. И если отклонение рассматривалось как цель труднодостижимая (лишь в 1998 году резолюция не прошла), то сокращение до минимума разрыва в голосах – как основная.Другой «площадкой» дипломатической борьбы были ежегодные сессии Генеральной Ассамблеи ООН, на которых представитель Кубы неизменно вносил в повестку дня резолюции, осуждающие политику торгово-экономического эмбарго США в отношении этой страны. Надо отметить, что в этой дискуссии Куба неизменно выигрывала, причем без особого труда. Так, на очередной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в октябре 2010 года внесенная Кубой резолюция получила поддержку 187 государств – членов организации. Против проголосовали лишь США, Израиль и три страны воздержались.При этом все эти резолюции практически не отражались на политической практике обеих государств, в частности США игнорировали тот факт, что подавляющее большинство стран мира ежегодно призывало их отказаться от политики торгового эмбарго. Со своей стороны руководство Кубы однозначно интерпретировало резолюции по правам человека как вмешательство во внутренние дела государства и регулярно отказывалось допустить в страну Верховного комиссара ООН по правам человека либо его представителя, к чему призывали резолюции ООН. В целом же международное сообщество оказалось бессильным в попытках урегулирования проблемы в условиях, когда в этом не были реально заинтересованы главные действующие лица конфликта – Белый дом с влиятельным антикастровским лобби в лице Американо-кубинского национального фонда (АКРФ) и правящий режим на Кубе.К середине прошлого столетия вошла в активную фазу другая активная составляющая конфликта – проблема миграции. Это, с одной стороны, обострило отношения, с другой, стало фактором, способствующим началу конструктивного взаимодействия двух стран в этой области. В условиях резко ухудшившегося социально-экономического положения в начале 90-х годов ХХ века резко усилился поток нелегальных мигрантов в США, при этом кубинские власти практически не чинили им препятствий. Это создало почти кризисную ситуацию в Южной Флориде и вынудило Соединенные штаты вступить в переговоры с Кубой. В результате 9 сентября 1996 года было подписано первое в истории отношений двух стран соглашение по вопросам миграции. США обязались выдавать не менее 20 тыс. виз на постоянное место жительство, а кубинская сторона – не чинить этому препятствий. В целом это соглашение функционировало, проводились регулярные двусторонние консультации. Просматривались признаки некоторого снижения взаимной враждебности. Противниками нормализации отношений нужен был веский повод, и он не заставил себя ждать. Сбитые в феврале 1996 г. кубинскими ВВС две авианетки над Гаванским заливом, управлявшиеся кубинскими эмигрантами – гражданами США, и откровенно провоцировавшими инцидент, дали основание Б. Клинтону 12 марта 1996 года закон о свободе и солидарности с Кубой, или закон Хелмса-Бертона, существенно ужесточавший политику эмбарго. В частности, дополнительные санкции вводились против иностранных компаний, торгующих с островным государством. Судам, перевозящим продукцию из Кубы или на Кубу, запрещено заходить в порты США.Закон Хелмса-Бертона, представляя собой масштабный и во многом концептуальный документ, не только является иллюстрацией подхода американской правящей элиты к кубинскому вопросу, но и удачно характеризует их политическую культуру, после окончания холодной войны заметно эволюционировавшую в сторону гегемонистских ценностей.Его главной особенностью была экстерриториальность. В первом разделе этого юридического документа устанавливалась система санкций в отношении «нарушителей», которыми могли быть и неамериканские компании. При этом закон вменял в обязанность президенту США представлять специальные доклады конгрессу о состоянии отношений между Кубой и третьими странами.На первый взгляд речь шла только о Кубе. Но в то же время закон существенно повлиял на межамериканские отношения. Во-первых, он непосредственно затронул интересы таких крупных государств, как Мексика, Бразилия, Аргентина, и, что немаловажно, Канада, которые в 90-е годы инвестировали в кубинскую экономику и заметно расширили торговые связи с островом. Канада к моменту принятия закона Хелмса-Бертона превратилась в главного иностранного инвестора на Кубе, что во многом объясняет резкую реакцию официальной Оттавы. Во-вторых, эта акция США явно выпала из контекста межамериканских отношений первой половины 90-х гг. ХХ века, которые, казалось бы, прочно вступили в русло конструктивного диалога и взаимодействия. Возобновление американской администрацией практически односторонних карательных акций и откровенное игнорирование интересов своих партнеров вызвали ярко выраженное противодействие.Уже в июне 1996 года на очередной сессии Генеральной Ассамблеи ОАГ в Панаме латиноамериканские государства и Канада инициировали обсуждение закона Хелмса-Бертона и подавляющим большинством голосов была принята резолюция, выражающая его резкую критику. В августе 1996 г. 34 государства - члена ОАГ, в том числе партнеры США по НАФТА - Канада и Мексика, - одобрили резолюцию, объявившую статут Хелмса-Бартона «несоответствующим международному праву». Совет министров Европейского Союза в октябре 1996 года вынес постановление, которое не только освобождало компании входящих в ЕС стран от выполнения положений данного документа, но и предоставляло им право предъявлять иски в европейские суды. ЕС также подал жалобу в ВТО. Администрации Клинтона пришлось провести трудные переговоры с Европейским Союзом, и лишь в мае 1998 г. был достигнут компромисс относительно действия обоих спорных актов.Во второй половине 90-х гг. американо-кубинский конфликт вновь стабилизировался. Администрация Б. Клинтона, оказавшись под мощным прессингом мирового сообщества, стремилась смягчить действие закона, в частности, регулярно каждые полгода отменяя действие его раздела, в котором предусматривались санкции в отношении иностранных компаний. В 1999 году были сделаны определенные послабления в области гуманитарного обмена и расширен с 150 до 300 долларов размер единовременных денежных переводов из США родственникам на Кубе. Регулярно проводились двусторонние консультации по вопросам миграции. Пограничные службы двух стран обменивались информацией с целью избегания инцидентов в море.Весьма своеобразную роль в кубино-американских отношениях сыграли события 11 сентября 2011 года. С одной стороны, Куба была вновь «классифицирована» госдепартаментом как государство, поддерживающая связи с международным терроризмом и позже включенная в «ось зла» (наряду с КНДР, Ираном, Ираком и Ливией). С другой, Куба «пригодилась» Вашингтону во время его операции в Афганистане, поскольку именно на базу в Гуантанамо были направлены пленные талибы. И вновь здесь можно было отметить вынужденное конструктивное взаимодействие. Также именно при администрации Дж. Буша спустя полвека фактически была возобновлена американо-кубинская торговля, чему способствовало активное фермерское лобби. В конгрессе быстро набирала силу двухпартийная блоковая политика, направленная на отмену эмбарго. Визит Дж. Картера на Кубу в мае 2002 года, как и предшествовавший ему визит Иоанна Павла II в январе 1998 года был крайне необходим кубинскому руководству. Во-первых, в условиях усиления международного прессинга с целью демократизации и соблюдения прав человека оба визита должны были показать мировой общественности открытость политического режима в стране. Во-вторых, они должны были подтвердить легитимность кубинского правительства в условиях, когда антикастровская оппозиция заявляла о том, что Кастро диктаторскими методами удерживает власть в стране. В-третьих, руководство Кубы таким образом стремилось показать, что оно не возражает против посредничества авторитетных деятелей в урегулировании американо-кубинского конфликта. В определенной степени эти цели были достигнуты.Но на этом фоне в подходе администрации Дж. Буша в 2000-2002 гг. произошел существенный пересмотр приоритетов. Белый дом, как представляется, окончательно отказался от «адаптационной модели» отношений с Кубой администрации Б. Клинтона, суть которой сводилась к стремлению иметь в лице Кубы стабильного соседа, который не угрожал бы США потоком миграции и не поддерживал бы поток наркотиков в США. Этот подчеркнуто прагматичный подход, который традиционно был куда в большей степени свойственен республиканцам, чем демократам, первые решили к 2003 году пересмотреть, выдвинув на первый план проблему демократизации и прав человека.Главным действующим лицом стала «миссия интересов» в Гаване и ее руководитель Дж. Кейсон, который должен был организационно и материально поддержать группы диссидентов, превратив их в реальную политическую оппозицию, спровоцировав правящий режим на жесткие ответные меры и добиться тем самым дискредитации в глазах мирового сообщества.Следует отметить, что этот план в целом сработал. В марте 2003 года по политической оппозиции на Кубе был нанесен мощный удар, были арестованы 79 человек. 75 человек осудили на срок от 6 до 28 лет лишения свободы. Большинству инкриминировались связь с американским спецслужбами, шпионаж и т.д. Реакция мирового сообщества на действия кубинских властей не заставила себя ждать. Перу, Уругвай, Коста-Рика и Никарагуа внесли в комиссию ООН по правам человека в Женеве проект резолюции, осуждавшей репрессии на Кубе и требовавший от ее правительства допустить в страну Верховного комиссара ООН по правам человека.27 марта 2003 года ЕС принял декларацию, обвинявшую кубинские власти и преследовании узников совести, 210 апреля Европарламент 94 голосами «за» и 7 – «против» принял резолюцию, осуждавшую репрессии на Кубе и обратился к кубинским властям с просьбой о немедленном освобождении задержанных. 15 государств – членов ЕС приняли единогласные решения ограничить свои отношения с Кубой, в частности, отменить официальные визиты на высоком уровне.Белый дом, казалось бы, получил новые поводы для ужесточения антикубинских санкций. Все это прежде всего отразилось в новом витке дипломатической войны. Так, в мае 2003 года из США были выдворены 14 кубинских дипломатов, обвиненных в шпионской деятельности. Началась предвыборная компания, в условиях которой администрация должна была не только демонстрировать свою способность к противодействию, но и продемонстрировать реальные шаги. Но весь парадокс заключался в том, что сделать она их почти не могла. Она не могла, не столкнувшись с фермерским лобби, полностью запретить торговлю с Кубой. Она не могла резко ужесточить режим поездок на остров, не будучи обвиненной в наступлении на свободу американских граждан передвигаться по миру.Болезнь Ф. Кастро и передача им с 1 августа 2006 года своих полномочий второму лицу в государстве Р. Кастро внесли новые нотки в контекст американо-кубинских отношений. Р. Кастро выразил готовность сесть за стол переговоров с американской администрацией для разрешения столь затянувшегося конфликта. И хотя госдепартамент отреагировал традиционно: «Гавана сначала должна вступить в диалог с собственным народом, а не с другим государством», определенные подвижки все-таки наметились. Так, позицию кубы фактически поддержал Генеральный секретарь ОАГ Х.М. Инсульса, который заявил, что Куба и США должны сесть за стол переговоров без предварительных условий и не ожидая кончины Ф. Кастро.Определенные надежды на улучшение американо-кубинских отношений внушили результаты выборов в США в 2008 году. Как отмечает В.П. Сударев, Б. Обама выполнил свои предвыборные обещания по либерализации политики в отношении Кубы: более свободный режим для поездок кубиноамериканцев на остров и перевод им денежных средств родственникам, новый тур переговоров по вопросам миграции, возобновление почтового сообщения и т.д. В апреле 2009 года президент Соединенных Штатов Б. Обама подписал указ, согласно которому некоторые санкции были незначительно смягчены. В частности, гражданам США, имеющим близких родственников на Кубе, разрешено посещать их не раз в три года, как раньше, а каждый год. Помимо этого, был увеличен разрешенный ежедневный размер затрат на острове до 179 долларов в день.Внешняя среда, казалось бы, укрепляла позиции Кубы в регионе. На рубеже ХХ-ХХI вв. в Латинской Америке произошли важные изменения в расстановке политических сил, получившие впоследствии название «левого поворота», начало которого связано с приходом к власти в Венесуэле в 1998 году Уго Чавеса. Постепенно, при относительной условности размежевания, среди левых и левоцентристских правительств сформировалась группа леворадикальных режимов с заметной националистической окраской, поставивших задачу разработать альтернативный проект общественного развития в рамках так называемого «социализма ХХI века». Появление на карте континента группы государств, объединившихся в рамках Боливианского альянса для Америки (ALBA) привело к радикальному изменению политических сил в регионе. Проект ALBA, задуманный венесуэльским президентом как альтернатива Всеамериканской зоне свободной торговли (ALCA), инициированной администрацией Соединенных Штатов, и в значительной степени строится на антиамериканизме и на антиимпериалистической риторике.