Управление Сибирью в 19-начале 20 века

Заключение

Таким образом, в ходе курсовой работы мы пришли к следующему:
На протяжении двух первых десятилетий XIX в. самодержавие постепенно приходило к пониманию, что недостатки заключаются не только в личных качествах высших сибирских администраторов, но и в самой сибирской управленческой системе. Этот вывод стал возможен в связи с выявившимися общими пороками местного управления Российской империи и напряженными поисками пересмотра всей региональной политики на началах деконцентрации и децентрализации. В проектах начала XIX в. можно обнаружить стремление разрешить противоречия между министерской и генерал-губернаторскими властями, установить более действенный контроль за местной администрацией, создать определенные противовесы личному началу в управлении со стороны коллегиальных учре ...

Оглавление

Введение 3
Глава 1. Историко-правовые аспекты становления управления в Сибири ……5
1.1. Управление в Сибири во времена Екатерины 2……………………………5
1.2.Обеспечение эффективности системы государственного управления Сибирью в первой половине XIX веке…………………………………………11
Глава 2. Особенности управления Сибири во второй половине XIX-начале XX века…………………………………………………………………………...18
2.1. Управленческая политика Сибири во второй половине XIX века ………18
2.2. Управленческая политика Сибири в начале XX века. …………………….24
Заключение ………………………………………………………………………27
Список литературы 30

Введение

Уже в первые годы после «Ермакова взятия» Сибири, с основанием Тюмени и Тобольска, в отныне «далечайшей вотчине» московских государей по примеру Европейской России начинает складываться воеводская система управления.
Многие проблемы ее формирования на новой восточной окраине России в конце XVI в. остаются предметом острых споров, хотя, особенно в последнее время, вызывают пристальный исследовательский интерес .
Главная особенность российской колонизации территории от Урала до Дальнего Востока (Сибирского региона, в частности), в отличие от западноевропейской, заключается в географической интегрированности национально-государственной территории, отсутствии четко выраженных культурно-исторических различий между метрополией и колонией.
В силу данного обстоятельства регион подвергся не завоеванию, хотя методы силового принуждения в XVI-XVII вв. присутствовали, а хозяйственной и этнокультурной ассимиляции. Осваиваемое пространство, в свою очередь, укрепляло российскую государственность, усиливало ее позиции в системе международных отношений и стало важным импульсом модернизационных процессов.
Сибирь постоянно, на протяжении всего исследуемого времени, была регионом, куда въезжали и уезжали. Решающее воздействие на все процессы, происходившие здесь, оказывала правительственная политика.
В Российской империи XIX в. доминирующее положение среди этих властных структур занимал аппарат управления, т.е. непосредственное чиновничье окружение лица, поставленного верховной властью. В Сибири, разделенной с 1822 г. на Западную и Восточную, высшими властными полномочиями был наделен генерал-губернатор и, соответственно, находящийся в его непосредственном подчинении аппарат. Генерал-губернаторы получили статус надзорного органа над входящими в состав территорий губерниями и областями.
Значимость этого института власти, имевшего огромный вес в сфере регионального управления, не вызывает сомнений.
Всё вышеизложенное, а также совершенствование знаний в области управления Сибирью в 19-начале 20 века, обуславливает выбор и актуальность заявленной темы курсовой работы.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере управления Сибирью.
Предметом исследования являются общественные отношения складывающиеся в области управления Сибирью в 19-начале 20 века.
Хронологические рамки 19 век-начало 20века.
Обоснование положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в дипломной работе, осуществлено путем комплексного применения следующих методов социально-правового исследования: историко-правового и логико-юридического.
На общетеоретическом уровне разработка вопросов, связанных с управлением Сибири в 19 и 20 веке, получила отражение в работах таких отечественных ученых, Авдеева О. А. Храмков А. А. Ядринцев Н. М. Шишкин И.Г. Шерстова Л.И. Шашков А.Т.
В соответствии с целями в ходе курсовой работы будут решены следующие задачи:
1. Исследовать управление в Сибири во времена Екатерины 2.
2. Рассмотреть обеспечение эффективности системы государственного управления Сибирью в первой половине XIX веке.
3. Исследовать управленческую политику Сибири во второй половине XIX века.
4. Изучить управленческую политику Сибири в начале XX века.

Уже в eq начале XIX в. стало ясно, что eq поспешная унификация, не eq подкрепленная необходимыми eq мерами по усовершенствованию eq коммуникаций и eq местного административного аппарата, страдает серьезными недостатками. eq Расплывчатые формулировки eq функций генерал-губернаторов на eq первых порах eq обеспечили широкий eq простор для их eq деятельности и при известной деконцентрации eq регионального управления eq повысили его эффективность. Однако повышение eq самостоятельности местной eq администрации сопровождалось eq усилением ее произвола и eq снижением в eq целом управляемости из центра. eq Ситуация осложнилась с появлением на eq губернском уровне eq органов министерского (отраслевого) подчинения. Парадокс eq развития генерал-губернаторской eq власти в eq Сибири на eq рубеже XVIII-XIX вв., как это eq заметил еще eq дореволюционный правовед И. Я. Фойницкий, eq заключался в том, что при eq видимом расширении eq полномочий главы eq местной администрации он продолжал eq действовать без eq четкой правовой регламентации. Это было самовластие, утверждал Фойницкий, но не eq самостоятельность власти.Генерал-губернатор и губернатор, eq находясь как бы вне eq жесткой бюрократической иерархии, олицетворяли прямую eq связь высшей eq местной власти с монархом. В eq государственном управлении существовало как бы две eq линии реализации eq самодержавных принципов власти: территориальная и отраслевая. Имея eq общую природу eq властных полномочий, нечетко разделенные eq прерогативы в eq местном управлении, eq возможность напрямую апеллировать к монарху, министры, генерал-губернаторы и eq губернаторы с eq большим трудом находили eq возможности для eq координации своих действий. Изначально, при учреждении в eq царствование Екатерины II eq должности генерал-губернатора (наместника), предполагалось, что он, eq включаясь в eq систему местного управления, должен одновременно и как бы eq стоять над ним, eq осуществляя высший eq местный надзор. Эта двойственность в eq функциях породила так и eq неразрешенную в дореволюционном государствоведении проблему: eq является генерал-губернатор eq органом надзора или управления. eq Неопределенным осталось eq соотношение властных полномочий генерал-губернатора и eq высших и eq центральных учреждений, с eq одной стороны, а с другой - eq губернатора и eq губернских учреждений. На деле генерал-губернатор как государев eq наместник являлся eq посредствующей инстанцией eq между высшей и местной властями, что eq вносило в eq управление путаницу, так как и губернатор, назначаемый лично монархом, eq считался органом eq надзора и «хозяином» в губернии. Огромная власть eq сибирского генерал-губернатора eq зиждилась в eq основном на eq личном доверии монарха и eq укреплялась почти eq абсолютной бесконтрольностью. Но eq такого рода региональная деконцентрация eq никоим образом не была eq подкреплена законом. eq Обширные полномочия сибирского генерал-губернатора не eq давали ему eq законного самостоятельного права издавать eq обязательные постановления (как это мог делать, например, австралийский губернатор), eq командовать военными силами, eq размещать ссыльных без согласования с центром, eq изменять штатное eq расписание чиновников, распоряжаться денежными eq ресурсами и т.п. Поэтому, eq заключает И.Я. Фойницкий, eq связанное по рукам, даже для дел «чистых», eq местное начальство eq должно было eq обходить закон. Вводя министерскую систему управления, eq самодержавие сохранило и генерал-губернаторство. Если уже в начале XIXв. eq обнаружилась тенденция, eq направленная на eq подчинение губернаторов Министерству eq внутренних дел, то eq ситуация с генерал-губернаторами продолжала оставаться eq сложной еще eq долгие годы. eq Непременный совет 13 июня 1801 г. постановил, что генерал-губернаторы eq необходимы не eq только для приграничных территорий, но и eq повсеместно «как для единообразия, так и для eq порядка и лучшей связи в eq делах и в eq земском управлении полезным».Это eq свидетельствовало о противоречивости и eq непоследовательности правительственной eq политики в области организации eq местного управления. 27 мая 1801 г. eq Непременный совет, рассматривая вопрос о Сибири, eq принял «в уважение, что eq страна сия, по eq великому ее пространству, по eq разности естественного ее положения, по eq состоянию народов, ее населяющих, нравами, обыкновениям, eq промыслами и eq образом жизни eq толико один от другого разнствующих, eq требует как в eq разделении ее, так и в eq самом образе управления eq особенного постановления». Для eq изучения местных eq условий Непременный совет eq предлагал направить в eq Сибирь «особенного чиновника», eq который бы и представил eq проект нового eq административного устройства, «приличнейший многочисленному eq разнообразию народов в ней обитающих». 12 eq апреля 1803 г. была образована eq Камчатская область и так eq называемое Охотское предварительное управление (ПСЗ-I. № 20889). В 1805 г. была eq учреждена Якутская eq область и упразднено eq Нерчинское областное правление. В eq Якутске создавалось во eq главе с председателем eq областное правление, eq соединявшее в себе полицейскую, хозяйственную и eq судебные части. В eq полицейском и eq финансовом отношениях оно подчинялось eq Иркутскому губернскому правительству, а в eq судебном - eq Сенату (ПСЗ-I. № 21726). Административной реформой 20-х eq годов XIX в. eq предпринимается попытка eq рационализировать систему управления в eq Сибири с eq помощью построения eq новой структуры и eq организации региональных органов eq власти в eq целях установления eq господства законности и правопорядка. Режим законности eq должен был eq стать свойством eq государственного управления посредством усиления роли eq правовых средств и eq рычагов в eq управлении регионами, так как государственный eq механизм управления eq окраинными территориями, в том числе сибирским регионом, в eq течение уже eq многих лет eq давал сбои, а eq политическая воля не передавалась eq исполнителям на местах. eq Любое же государство, вне eq зависимости от формы eq государственного устройства, не eq может долго eq существовать без eq сильной и дееспособной eq региональной власти, eq реализующей повсеместно свои eq задачи для достижения eq общегосударственных целей. В eq исследовании того времени, которое описывает социально-политическое eq состояние Сибири eq первой половины XIX в., отмечается, что «власть генерал-губернатора не eq определялась достаточными правилами, не была eq ограничена никаким eq публичным установлением и eq данная власть из-за eq недостатка дворянства и eq особенностей состава eq населения действовала без надзора и ответственности, eq поэтому часто eq перерождалась в самовластие. Вследствие eq недостатка правил, eq слабого надзора, eq системы управления, не свойственной ни расстояниям, ни eq местному положению, ни роду населения, должны были по eq необходимости возникнуть и, действительно, eq возникли те eq беспорядки и злоупотребления, eq которые в eq Сибири до 1819 г. eq многократно были замечаемы, но так существенно и не исправлены».Таким образом, административные eq преобразования были eq направлены на eq обеспечение эффективности системы eq управления в eq Сибири через eq создание иной eq структуры региональных органов власти и eq уровней исполнения eq управленческих решений. В eq основу реформирования были eq положены следующие eq задачи - eq совершенствование надзора и контроля, упорядочение eq осуществляемых функций по eq властным органам, eq которые раньше были смешиваемы в нескольких, eq систематизирование делопроизводства и создание специальных eq органов для eq управления отдельными народами, eq проживающими на территории Сибири, что в eq целом позволяет eq говорить о eq создании особого механизма государственного eq управления отдельным регионом.Оценку эффективности новой eq системы управления eq регионом позволяет eq осуществить сравнительный анализ ревизий в eq Сибири М.М. eq Сперанского до ее eq введения и Н.Н. eq Анненкова через несколько лет ее существования. eq Результаты данных eq ревизий показывают, что за общей eq негативной оценкой eq управления Сибирью eq кроются все-таки серьезные различия. Если М.М. eq Сперанский полагал, что в eq Тобольске можно eq отдать почти всех чиновников под суд, а в eq Томске «оставалось бы уже всех eq прямо повесить», то замечания Н.Н. eq Анненкова касались eq главным образом eq недостатков в разграничении полномочий eq между властными eq структурами и eq упущений по eq части делопроизводства. eq Рассматривая показатели действий eq органов власти, а eq также итоги их деятельности, eq можно отметить определенную eq упорядоченность в их функционировании. eq Прежде всего, формируется система eq управленческого документооборота, eq происходит упорядочение процедур исполнения eq управленческих решений, eq отрабатываются механизмы совершенствования системы eq управления снизу, eq путем предложений eq самих участников - служащих регионального аппарата. eq Одним из eq показателей эффективности государственного управления eq является и eq состояние социальной сферы, а как свидетельствуют статистические eq отчеты и eq данные архивных документов, то на территории Западно-Сибирского генерал-губернаторства во eq второй четверти XIX в. отсутствовали eq сведения о сколько-нибудь eq заметных масштабах социальной напряженности.Необходимо также учитывать, что на eq уровень эффективности eq региональных органов eq управления во многом eq оказывало влияние eq экономическое и eq культурное развитие сибирского региона. eq Негативным моментом eq прежде всего eq являлась ссылка, eq которая существенно влияла на eq уровень общественного сознания. eq Кроме того, eq препятствием к успешному функционированию eq региональных органов eq власти был eq низкий уровень законодательства, регулирующий eq другие сферы eq общественной жизни.Таким образом, если после проведения eq реформы системы eq регионального управления eq Сибирь и не eq превратилась в образцовое eq царство законности и порядка, то тем не eq менее это есть положительный опыт eq решения общегосударственных eq задач в eq отдельном регионе и eq попытка выработать концепцию eq управления регионом, eq основанную на eq режиме законности. Комплекс принятых eq нормативных правовых актов, eq имевших целью eq совершенствование системы управления Сибирью, не eq только устанавливал eq порядок функционирования новых органов власти, но и eq содержал механизмы eq исполнения управленческих решений, систему eq контроля за eq материальными ресурсами, а eq также меры ответственности должностных лиц. А eq сегодня как раз именно эти eq критерии являются eq обязательными требованиями к содержанию антикоррупционного законодательства. В eq целом правовое eq оформление форм деятельности eq региональных органов eq власти позволило eq существенно модернизировать систему eq регионального управления в Сибири. К тому же историческое наследие по совершенствованию механизма управления отдельными регионами заложило традиции, используемые сегодня в современной управленческой деятельности. Однако при создании новых форм управленческой деятельности в Сибири в основу положены были преимущественно интересы центра без учета социально-экономических интересов самого региона.Препятствиями в достижении всех поставленных административной реформой в Сибири целей стали следующие причины:1) недостаток в образовании и отсутствие практических навыков работы с документами у местных чиновников, в то время как с увеличением потока нормативных правовых актов постоянно усложнялась работа по их исполнению, следствием же являлась низкая правовая культура служащих, что непосредственно отражалось на чувстве законности;2) недостатки в самой системе управления, которые выражались в недостаточном функциональном отделении региональных органов власти от центральных;3) наличие расхождений в определении полномочий некоторых губернских чиновников по исполнению законов и отсутствие должностных регламентов, что приводило к наличию параллелизма и дублированию в работе административных структур;4) отсутствие системности в осуществлении государственного контроля.Глава 2. eq Особенности управления eq eq Сибири во eq второй половине XIX - eq начале XX века2.1. Управленческая eq политика eq eq Сибири во eq второй половине XIX векаВ eq результате деятельности на eq посту сибирского генерал-губернатора М.М. eq Сперанским были eq подготовлены 10 eq проектов законодательных eq актов по eq eq важнейшим вопросам eq управления и eq правового регулирования eq жизнедеятельности Сибирского края. Они eq предусматривали реформу eq территориального и eq административное устройство Сибири, eq стимулировали развитие eq экономики и торговли, eq упорядочивали характер eq eq несения повинностей населением, eq определяли eq правовой статус eq eq различных категорий eq eq населения края (коренных народов, крестьян, казаков, eq ссыльных и пр.). eq eq Вместе эти 10 eq eq актов были eq объединены и eq eq получили общее eq eq название - «Учреждение для eq управления Сибирских губерний» 1822 г.Анализ eq основных положений «Учреждения для eq управления Сибирских губерний» eq eq позволяет выделить eq принципы предлагаемых реформ, в частности: eq усиление надзора за eq действиями местных eq органов eq управления путем eq eq передачи надзорных eq eq функций одному из eq центральных органов eq исполнительной власти; eq обеспечение единообразия в eq деятельности различных eq административных органов с eq eq четким разграничением их компетенций; eq передача eq некоторой доли eq eq автономии в eq eq решении дел eq eq каждому местному органу; учет eq местными eq органами специфики eq конкретных сибирских областей, в eq которых они действуют; учет «пестрого» eq социального состава eq сибирского населения в eq деятельности eq управленческих структур eq различного уровня; eq eq создание малозатратного и eq оперативно действующего eq управленческого аппарата, eq сочетающего деятельность eq государственной eq администрации с eq eq включением в eq eq реализацию ее eq eq компетенции местного eq самоуправления eq различных категорий eq eq населения края и, особенно, eq родового управления eq коренных сибирских народов.В eq соответствии с «Сибирским учреждением» 1822 г. eq регион разделялся на eq eq Западную и eq eq Восточную Сибирь. eq Западную Сибирь eq составляли губернии: eq Тобольская и Томская, а так же eq eq Омская область; eq Восточную eq eq Сибирь - губернии: eq eq Иркутская и Енисейская, eq eq область Якутская, eq eq причем к eq Иркутской eq eq области принадлежали так же eq Приморские управления, в том числе: eq Охотское и Камчатское, и Троице-Савское eq пограничное управление. eq eq Губернии и eq области eq разделялись на округа, а те, в свою очередь, на eq волости и eq инородные управы. eq Управление Сибири в eq соответствии с этим eq eq делением имело eq eq четыре звена (степени): 1) eq eq Главное управление; 2) eq Губернское управление; 3) eq Окружное управление; 4) eq Волостное и eq eq инородное управление. eq eq Главное управление eq составляли генерал-губернатор и Совет. eq Учреждение Советов eq eq стало важной eq особенностью проводимой реформы.Основная eq задача Сперанского eq заключалась в eq установлении законности в управлении. eq Решение ее eq eq реформатор видел в eq eq создании управленческой и eq законодательной системы, eq eq которая положила бы eq конец злоупотреблениям и произволу. При этом генерал-губернаторская eq eq власть должна была стать, eq eq прежде всего, eq eq органом надзора. На eq губернском уровне eq образовывалось «главное eq губернское управление» во eq eq главе с губернатором, при eq котором формировался eq Совет с eq eq компетенцией осуществления eq eq общего надзора за eq действиями нижестоящих, окружных, eq управленческих структур. eq Учреждение для eq управления Сибирских губерний» eq включало разделы, eq регламентирующие компетенцию генерал-губернатора по eq управлению различными eq категориями населения края, и eq предусматривало eq создание соответствующей eq eq системы административных органов.Развитие eq имперских тенденции в eq государственном eq строительстве начала XIX в. вело к eq eq созданию новых eq органов управления eq сибирским городом, eq одновременно совершенствовалось eq управление в eq пределах eq существующих звеньев eq административного аппарата. eq eq Города стали eq местом организации eq социального контроля за eq населением округи: в eq делопроизводстве присутственных мест eq концентрировалась всесторонняя eq информация о eq eq жизни села, в eq канцеляриях eq разбирались жалобы и eq eq просьбы крестьян, на eq eq площадях приводились в eq исполнение eq приговоры губернских и eq eq уездных судов, eq осуществлялись наказания за eq нарушение eq феодального правопорядка. eq eq Задачи местной eq администрации усложнялись тем, что в eq Сибири рассматриваемого eq eq периода практически eq отсутствовали частное eq землевладение и eq дворянские имения как eq eq центры управления крестьянами. Власть над eq сибирской деревней eq почти полностью eq сосредоточивалась в городах. Это eq обстоятельство учитывалось при eq оценке eq социальной ситуации в городе. Но, по-прежнему, все eq избранные на eq должности eq утверждались губернатором, что eq eq означало централизацию eq eq власти на eq региональном уровне. eq Система 1822 г. eq получалась более рациональной, т.к. в ней eq ликвидировались «лишние» звенья, которые, с eq eq точки зрения правительства, eq работали eq безрезультатно в eq eq связи со eq eq слабой концентрацией eq eq населения сибирских eq городов и потому, что eq основное население eq eq сибирских городов eq составляли приученные к eq русским порядкам eq переселенцы из eq eq центральных районов. «Устав об eq управлении сибирских инородцев» 1822 г., eq законодательно определил eq eq правовое положение eq коренных сибирских народов. eq Несмотря на eq eq сочетание в eq eq реформе Сперанского eq консервативных и eq прогрессивных черт, в eq целом она была eq eq нацелена на eq eq постепенный переход eq сибирских аборигенов к eq оседлому образу жизни. eq Сперанский попытался eq дифференцированно подойти к eq оценке уровня eq хозяйственного развития eq eq различных сибирских на-родов, eq разделив их роды на три категории: «оседлых, eq кочевых и бродячих». В eq основу Устава были eq положены следующие принципы: 1) eq разделение коренного eq eq населения на eq разряды в eq соответствии с eq eq родом занятий и eq eq образом жизни; 2) eq ограничение опеки над eq аборигенами со eq eq стороны русской eq администрации и полиции; 3) eq введение свободной eq торговли с аборигенами; 4) eq приведение количества eq eq налогов и eq eq податей в eq зависимость от eq экономических потребностей eq eq каждого племени.«Учреждение» eq создало целую eq систему административно-финансовых мер, eq установивших материально-хозяйственное eq положение и eq правовой статус ссыльных, eq eq ввело строгий регламент, eq определивший порядок eq препровождения ссыльных по этапам, а eq также их eq eq водворения в eq eq местах ссылки. eq Уставы eq eq ввели меры eq eq контроля над ссыльными, eq регламентировали характер надзора. eq Нужно заключить, что правительство, eq начиная с Уставов, eq eq решает вопрос об eq управлении eq eq сибирской ссылкой как eq самостоятельной сферой eq eq жизни сибирского общества.Несмотря на eq некоторую критику eq конкретных норм eq Учреждения сибирского eq управления 1822 г., его eq реализация стала eq основным eq содержанием правительственной eq eq политики в этом регионе.